最高人民檢察院、國家文物局長城保護檢察公益訴訟典型案例

最高人民檢察院、國家文物局長城保護檢察公益訴訟典型案例
制定機關：中華人民共和國最高人民檢察院、國家文物局
2023年4月21日

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甘肅省人民檢察院督促保護長城行政公益訴訟案

【關鍵詞】

行政公益訴訟訴前程序　長城保護　一體化辦案　檢察長辦案　長效機制

【要　旨】

地方各級人民政府依法負責本行政區域內的文物保護工作。針對長城本體點多面廣、涉及保護管理主體眾多等特點，省級人民檢察院發揮辦案主體、示範引領作用，統一、系統指揮三級檢察機關針對多處長城保護問題一體化辦案，加強與各級人民政府及其職能部門的協同協作，促進依法全面履職，推動文物安全長效機制建設。

【基本案情】

甘肅境內的歷代長城總長度3654千米，居全國第二，其中明長城1738千米，為全國之首。2019年12月，有關媒體反映，甘肅省武威市涼州區部分長城遺存成為當地居民的宅院牆、圈舍牆和人行道，有的長城牆體被村落和農田包圍，長城周邊環境未得到有效保護。

【調查和督促履職】

甘肅省人民檢察院（以下簡稱甘肅省院）經初步調查發現，轄區內涉及長城保護的問題點多面廣、違法情形複雜多樣，為統籌推動長城保護系列問題高效解決，甘肅省院於2020年6月23日將該案作為省院自辦案件立案辦理，成立由一把手檢察長擔任主辦檢察官，公益訴訟檢察部、檢察技術處、警務處等多部門人員組成的專案組，對省內跨11個市、州共計14地28處長城遺存進行了現場調查。專案組細化調查方案，採取統一指揮、統一部署、統一標準，分級、分類開展全面調查，省院對重點地區、重點問題進行現場調查，指導涉長城保護的各市、縣兩級檢察院配合專案組開展調查，走訪市縣鄉三級人民政府及負有文物保護監管職責的行政單位300餘家，查明各單位文物保護主體責任和監管責任履職情況。調查中充分運用無人機、高清拍攝設備、衛星遙感圖像及大數據分析等設備和技術開展調查取證，提升調查質效。

經調查查明，近年來，地方各級人民政府及相關行政職能部門在加強長城保護工作方面取得一定成效，但仍然存在長城保護措施落實不到位、監督管理力度不夠等問題。不少緊鄰長城區域的農業、畜牧業生產活動危害長城安全。

針對調查發現的問題，專案組審查認為，督促所在地市級人民政府依法履職更有利於區域內多處長城保護相關問題的統一協調解決。各級政府對文物保護負有主體責任，長城保護中的「硬骨頭」問題需要地市級政府不斷完善制度機制，採取有力措施推動長城保護。據此，專案組採取分級監督的模式，將重點難點問題列入省檢察院對地市級人民政府監督範圍；對於具體問題，能及時整改到位的，列入基層檢察院監督範圍。據此，甘肅省院與武威市人民政府、定西市人民政府進行磋商溝通，充分聽取意見後，於2020年8月12日、9月22日分別向兩個市級人民政府宣告送達行政公益訴訟訴前檢察建議，建議從長城保護範圍內耕地有序退出、消除安全隱患、制定整改方案、加強保障措施建設等方面強化履職，採取有效措施推進相關問題整改。甘肅省院在自辦案件基礎上，結合摸排掌握的個案線索，同步指導地方檢察機關向縣級政府、鄉鎮政府及相關行政機關共發出檢察建議55份，發揮檢察上下一體化機制，就長城保護開展系統、全面的公益訴訟監督。

相關單位收到檢察建議後，積極制定並落實整改措施。武威市人民政府專門設立了武威市長城文化保護研究院，在每個縣（區）設立長城文化保護站，專門從事長城保護工作；武威市文旅局下發了《武威市長城巡查檢查辦法》和《武威市長城保護存在問題整改方案》，細化任務推動整改落實。定西市人民政府制定印發了《關於〈甘肅省人民檢察院檢察建議書〉反饋定西長城保護存在問題的整改方案》，並將問題整改作為重點工作列入第四季度市政府履職管理督促考核，案件涉及的4個縣（區）政府分別制定了整改方案，對檢察建議書列明的具體問題逐一制定整改措施。同時，全省從推進文物保護聯動機制、加大重點點段保護管理力度、開展聯合執法檢查、加大文物保護普法宣傳、建立志願者服務隊伍等方面持續加強長城保護工作。甘肅省院經跟進調查，確認檢察建議指出的問題已全部得到解決。

在甘肅省各級黨委、政府、文物部門和檢察機關的共同努力下，《甘肅省長城保護總體規劃》已經完成，《甘肅長城資源調查報告》即將發布，長城保護、長城國家文化公園、長城專題博物館等一批規劃項目得以有序推進，長城保護管理工作得到進一步加強。

【典型意義】

甘肅省長城資源豐富，分布點多線長面廣，受自然環境、經濟社會發展等因素影響，保護工作具有長期性、艱巨性。省級檢察院經綜合研判將涉案難點問題作為自辦案件立案辦理，遵循「保護與發展並重，找尋最佳結合點」的原則，引領長城沿線檢察機關在全省範圍內辦理長城保護系列監督案件，辦理過程充分發揮一體化優勢，運用科技調查手段，統一指揮、全面調查、精準監督。檢察機關和文物部門系統聯動，共商治理難點，統一執法司法標準，上下銜接、各有側重，同向發力、一體推進。案件辦理中，重點督促地市級人民政府履行文物保護主體責任，監督效果具有溯源性、長效性，為省級檢察院直接立案辦理文物保護公益訴訟案件提供了實踐樣本。

河北省保定市人民檢察院訴某石料加工有限公司侵害長城歷史風貌及生態環境民事公益訴訟案

【關鍵詞】

民事公益訴訟　明長城保護　違法建築　文物專家論證　懲罰性賠償

【要　旨】

違法建設破壞長城歷史風貌和生態環境，構成對國家利益和社會公共利益的侵害。檢察機關依法提起民事公益訴訟，訴請判決拆除違建、保護長城風貌，對環境損害部分提出懲罰性賠償，既懲戒了破壞文物和環境的違法主體，也保障了受損公益的有效修復。

【基本案情】

「明長城-紫荊關段」系全國重點文物保護單位。2014年至2017年間，易縣某石料加工有限公司在未經文物保護和林業主管部門批准的情況下，非法占用長城保護範圍、建設控制地帶和林地建設石料加工廠，對長城遺蹟的歷史風貌、環境風貌以及林業生態環境造成嚴重損害。

【調查和訴訟】

2021年3月22日，河北省人民檢察院聯合河北省文物局到易縣開展長城實地踏查工作時發現案件線索，並將該線索交保定市人民檢察院（以下簡稱保定市院）辦理。保定市院成立兩級院辦案組，啟動民事公益訴訟案件辦理程序，於2021年4月2日立案審查，同年4月29日發出訴前公告。在調閱涉案企業信息和行政執法卷宗材料、對涉案人員進行詢問等基礎上，辦案組通過無人機航拍、衛星遙感測繪、調取涉案區域歷年衛星圖片，證實石料加工廠及石料加工設施均在長城保護範圍和建設控制地帶之內；邀請長城保護專家進行諮詢論證，對石料廠以及石料加工過程可能對長城本體及其附屬建築帶來的安全隱患、現實危害進行多次電腦模擬推演和評測。經委託江西求實司法鑑定中心鑑定，涉案公司非法占用紫荊關長城保護範圍和建設控制地帶，嚴重破壞長城周邊環境風貌、歷史風貌，同時對生態環境造成了損害，林地生態環境功能損失為528397.81元，生態環境修復費用為717876.13元。

2021年6月23日，保定市院依法向保定市中級人民法院提起民事公益訴訟，訴請判令：1．判令被告停止侵害，限期拆除其石料加工廠；2．將其破壞的生態環境限期修復至損害發生之前的狀態和功能，若不能完成修復工作，則應賠償生態環境修復費用717876.13元；3．賠償林地生態環境功能損失費用528397.81元，並支付破壞生態懲罰性賠償金528397.81元；4．承擔鑑定費用40000元；5．在國家級媒體上公開賠禮道歉。

2021年9月29日，保定市中級人民法院對該案公開開庭審理，庭審確定的爭議焦點為：1．被告某石料加工有限公司是否實施了損害社會公共利益的侵權行為，是否造成損害後果；2．被告某石料加工有限公司應否承擔公益訴訟起訴人訴請承擔的各項侵權責任。法院經審理認為：公益訴訟起訴人提交的證據足以證實被告某石料加工有限公司非法占用「明長城-紫荊關段」保護範圍和建設控制地帶，修建石料加工廠和道路，開採原料、破碎、篩分，造成遺蹟周圍大片林地裸露空化，對長城遺蹟及周邊生態環境造成了損害。被告行為對長城歷史風貌、環境風貌的破壞，不僅對文物遺蹟本身及周邊環境造成危害，更是對民族精神和民族感情的侵害，損害了社會公共利益，應依法承擔相應的法律責任。法院當庭判決支持了檢察機關的全部訴訟請求，被告未上訴。現被告已拆除違建廠房，判決的各項費用已全部執行到位，2021年11月19日被告在正義網上公開賠禮道歉，生態環境修復工作正在有序推進。

【典型意義】

「明長城-紫荊關段」系全國重點文物保護單位，屬於具有文化景觀典型特徵的代表性長城段落。保護長城是全社會共同的責任。針對企業違法破壞長城資源的情形，檢察機關依法提起民事公益訴訟，追究違法行為人對損害長城歷史風貌、環境風貌以及周邊生態環境的公益賠償責任，並通過公開賠禮道歉，對全社會起到了良好的教育和警示作用，增強了社會公眾對文物保護的法治意識。

陝西省神木市人民檢察院督促保護明長城遺址行政公益訴訟案

【關鍵詞】

行政公益訴訟訴前程序　明長城保護　長效機制　長城保護員

【要　旨】

針對轄區內長城保護普遍存在的自然損毀和人為破壞問題，檢察機關組織開展長城保護專項行動，充分發揮公益訴訟職能，通過個案辦理推動政府履行文物保護主體責任，推動多元參與，形成長城文化遺產保護合力。

【基本案情】

陝西省神木市境內的長城包含戰國秦、隋和明三個時期，共550處，涉及明長城374處，其中山峰則臥虎寨堡、斜馬溝蔡小溝山險、水頭溝烽火台、五龍口敵台等四處於2017年4月18日被公布為省級文物保護單位，均不同程度存在人為破壞情況。

【調查和督促履職】

2020年3月，陝西省榆林市人民檢察院按照省人民檢察院要求，在全市部署開展長城文化遺產保護公益訴訟專項行動。神木市人民檢察院（以下簡稱神木市院）成立了「檢察官+檢察官助理+法警」辦案團隊，通過走訪神木市文化和旅遊文物廣電局（以下簡稱市文旅局）、長城保護協會，全面了解轄區內長城底數，邀請部分市人大代表、政協委員、長城協會代表共同實地摸排、走訪，並於2020年4月16日立案調查。神木市院通過無人機航拍取證、調取文物檔案等方式查明了長城受損情況。主要表現為：山峰則臥虎寨堡寨門、牆體、馬面出現受損情形；斜馬溝蔡小溝山險、水頭溝烽火台牆體存在裂縫、牆磚剝離、坍塌等情形；五龍口敵台周邊存在違法架設電線、彩燈、搭建臨時倉庫的情形；部分長城段落未設置保護標誌和界碑。同年5月8日，神木市院向迎賓路街道辦事處等4家長城遺址所在地街鎮人民政府公開宣告送達了檢察建議，建議對長城保護管理問題依法履行主體責任和監管責任，確保長城安全。

收到檢察建議後，市文旅局與長城沿線各街鎮召開了長城保護工作推進會，針對檢察建議提出的具體問題逐項進行整改。針對五龍口敵台周邊存在的違法搭建問題，市文旅局和所在街道辦事處聯合進行拆除，2020年5月20日整改到位。針對斜馬溝蔡小溝山險情形，市文旅局按程序組織修復，2020年10月已修復完畢。針對山峰則臥虎寨堡受損情形，市文旅局在長城周邊鋪設木棧道、設置保護網，並委託編制修繕保護方案上報審批。針對水頭溝烽火台牆體裂縫情形，市文旅局經調查認為系國家能源集團神東榆家梁煤礦（以下簡稱煤礦）採空區塌陷和多年水土流失等原因造成，遂聯合店塔鎮人民政府與煤礦座談協調。煤礦積極採取措施，對遺址周邊約3000餘平方米井田採用跳采方式，留存煤柱，不再開採。為支持長城保護工作，經國家能源集團審批，煤礦捐贈長城保護專項資金5800萬元，助力歷史文化保護傳承。同時，針對專項活動中發現的市自來水公司院落內長城保護問題，市文旅局向市自來水公司下達《責令整改通知書》，該公司已拆除與長城保護無關的線路和設施。針對部分長城段落未設置保護標誌和界碑的情形，市文旅局與長城沿線各鎮街共增設保護標誌碑27塊，保護界樁1210根，保護公示牌251塊。市文旅局向各街鎮、市政府各職能部門等印發《關於建立長城及各級文物保護單位資料共享機制的通知》，強調建設工程需做好前置審批手續以及文物調查和勘探工作。

發出檢察建議的同時，神木市院形成專項報告報神木市委。市委於2020年7月2日組織市政府、市紀委監委、相關行政機關及鎮街、長城保護工作站、長城協會召開了「文物保護工作暨長城文化遺產公益訴訟檢察建議整改落實推進會」，要求各單位齊抓共管，形成長城保護合力。同年9月10日，市政府辦出台《神木市文物安全工作聯席會議制度》《神木市長城保護管理辦法》，建立了文物保護聯席會議長效工作機制，明確了21家長城保護管理相關部門的職責分工，並將長城保護工作納入年終考核。目前，神木市轄區內長城遺址均進行了「圍網工程」，長城沿線11個街鎮均設立了長城保護工作站，聘請了62名長城保護員並組織了專門培訓，加強長城的巡查、保護。

【典型意義】

長城對於中國古代軍事史以及沿線自然環境、民族關係、農牧業生產生活等研究具有重要歷史文化價值。本案中，檢察機關結合本地長城資源豐富特色開展專項活動，推動政府履行文物保護主體責任，對發現的長城安全隱患積極向黨委匯報，爭取社會各界支持，推動出台制度規範，明確各行政機關在長城保護管理工作中的職責分工，促進聯動配合，建立完善長效機制，有效推動長城保護工作。

寧夏回族自治區靈武市人民檢察院督促保護清水營城址行政公益訴訟案

【關鍵詞】

行政公益訴訟訴前程序　明長城保護　違法建設

【要　旨】

長城相關重要城址因違法建築受到損害，檢察機關發揮公益訴訟檢察職能優勢，推動多部門共同履職，正確處理長城保護和利用的關係，既恢復了文物周邊歷史風貌，又推動了文化遺產保護與旅遊融合發展。

【基本案情】

清水營城址位於寧夏回族自治區靈武市寧東鎮清水營村，北臨明長城，是明長城（靈武段）重要的軍事戰略防禦屯兵城堡，其作為明長城附屬設施，具有重要的考古價值和歷史研究價值。2010年該城址被公布為省級文物保護單位。2018年，某影視公司在清水營城址保護範圍和建設控制地帶內，未經批准擅自搭建一處木質影視拍攝基地，破壞了文物周邊歷史風貌，增加了消防安全隱患。

【調查和督促履職】

2020年8月，寧夏回族自治區靈武市人民檢察院（以下簡稱靈武市院）在開展文物保護檢察公益訴訟專項監督活動中發現本案線索並立案調查。靈武市院利用無人機、GIS地理信息系統進行現場取證，查閱相關資料，諮詢清水營城址附近村民、看守人員、當地鎮政府工作人員，查明：某影視公司未經批准擅自搭建的木質影視拍攝基地，建設過程中，施工單位未對清水營城址周圍採取圍擋和防火措施，城牆角下遺留大量木質建築垃圾，對文物安全、歷史風貌及周邊環境造成影響，損害國家利益和社會公共利益。

針對以上情況，靈武市院積極協調文物保護部門組織專家對明長城及清水營城址保護與利用開展論證，分析評估長城保護、利用、研究和管理現狀，科學指引長城文化遺產合理利用。2020年8月27日，靈武市院採取公開宣告送達的方式向靈武市寧東鎮人民政府（以下簡稱鎮政府）發出訴前檢察建議，督促屬地政府依法履行長城保護主體責任，確保清水營城址及周邊環境免遭破壞，文物資源得到合理利用。

收到檢察建議後，鎮政府對文物本體採取圍擋保護的措施並清理建築垃圾。其後，市文廣局與鎮政府共同成立文物安全工作領導小組，召開文物保護專題會議，細化文物保護監管機制，對轄區內文物安全隱患進行排查整治，劃定安全旅遊觀光區域，加強文物保護宣傳工作。

2020年9月，靈武市院對該案跟進監督，確認清水營城址保護範圍內的木質違法建築及垃圾已全部拆除、清運和整治，周邊生態環境得到修復。

【典型意義】

清水營城址作為明長城（靈武段）重要的軍事戰略防禦屯兵城堡，具有重要的考古價值和歷史價值。檢察機關針對文物利用中出現的破壞文物歷史風貌和生態環境的情形，充分發揮公益訴訟檢察職能，積極協調文物保護部門組織專家對明長城及清水營城址保護利用開展論證指引，促進合理利用，督促相關部門依法履職，恢復文物歷史風貌，加強環境保護，完善旅遊措施，推動地方文化和旅遊高質量發展。

青海省西寧市大通縣人民檢察院督促保護明長城（大通段）行政公益訴訟案

【關鍵詞】

行政公益訴訟訴前程序　明長城保護　公共工程建設　線索移送

【要　旨】

檢察機關與文物行政部門強化協同協作、信息共享，針對地方政府有關部門不當履職行為導致的文物受損情形，發揮行政公益訴訟訴前程序作用，督促相關行政機關予以整改，恢復文物歷史風貌。

【基本案情】

青海明長城（大通段）始建於明代中葉，是世界上海拔最高的明長城遺址，也是該省明長城中保存最為完整的一段，分布於大通縣九個鄉鎮，極具歷史、文化、藝術價值，2013年被國務院公布為第七批全國重點文物保護單位。近年來，明長城（大通段）周邊存在違規施工、挖掘取土等行為，危害長城安全及環境風貌。

【調查和督促履職】

2020年1月，大通縣文物局在巡查中發現，大通縣林業和草原局（以下簡稱縣林草局）未經文物行政部門審批同意，擅自在大通縣朔北鄉馬場村明長城（大通段）保護範圍內進行建設工程。大通縣文體旅遊局向大通縣人民檢察院（以下簡稱大通縣院）移送了關於縣域內明長城（大通段）保護相關問題的案件線索。

2020年4月27日，大通縣院對該線索進行立案調查。辦案幹警對明長城受損情況進行實地走訪、現場勘查，並詢問相關人員進行調查取證。通過調查查明，縣林草局實施的「三北」防護林輸水管道建設項目，其鋪設的防護林灌溉輸水管道、修建的隔離圍欄、修蓋的防火觀察點房屋等施工建設內容，均位於明長城（大通段）保護範圍和建設控制地帶內，且未履行相應文物報批手續，屬違法建設。防火觀察點房屋嚴重影響長城歷史風貌。縣林草局在鋪設輸水管道期間擅自進行挖掘作業，管道以架跨方式穿越牆體頂部，對該段明長城歷史風貌造成破壞。同時，輸水管道存在漏水等安全隱患，如發生漏水或者管道破裂，將對牆體造成沖刷、坍塌等毀滅性破壞，嚴重損害國家利益及社會公共利益。

2020年5月7日，大通縣院向縣林草局發出檢察建議，建議其在林業和草原規劃建設中既要保障山林灌溉和消防用水，也要依法保護文物安全，要求對違法建設工程及內容，會同有關文物行政部門進行整改，拆除修建完成的防火觀察點房屋建築和管道等設施，採取保護措施，恢復長城周邊歷史風貌。縣林草局收到檢察建議後，積極與縣文物管理所進行對接，協商解決方案。2020年7月8日，縣林草局對防火觀察點房屋進行了拆除，文物原貌已恢復；經市林業和草原局、縣人民政府批准，長約4千米的輸水管道已於2022年12月15日全部拆除。大通縣院以辦理此案為契機，在明長城腳下設立「公益檢察守護長城-文化遺產保護基地」紀念碑，與縣文體旅遊部門會簽《關於在文物保護利用和文化遺產保護工作中協作配合的意見》，營造文物保護全民參與的濃厚氛圍。

【典型意義】

青海明長城（大通段）修築於明隆慶六年，是為保衛西寧而建的軍事防禦工事，具有獨特的歷史、藝術和科研價值。本案中，檢察機關與文物行政部門以個案辦理強化良性協同互動，針對相關行政主管部門履職中未採取必要的保護措施造成的文物損害，積極發揮行政公益訴訟檢察職能，尋求公益司法保護的最大公約數，督促地方人民政府和相關行政部門嚴格履職，在推動城鎮建設、社會發展、自然資源保護的同時，強化文物古蹟整體風貌維護工作，促進城鎮建設和文物保護利用協調發展。