最高人民法院關於發布第二批指導性案例的通知

最 高 人 民 法 院
關於發布第二批指導性案例的通知
法〔2012〕172號
2012年4月9日

本作品收錄於《中華人民共和國最高人民法院公報》

各省、自治區、直轄市高級人民法院，解放軍軍事法院，新疆維吾爾自治區高級人民法院生產建設兵團分院：

經最高人民法院審判委員會討論決定，現將魯濰（福建）鹽業進出口有限公司蘇州分公司訴江蘇省蘇州市鹽務管理局鹽業行政處罰案等四個案例（指導案例5-8號），作為第二批指導性案例發布，供在審判類似案件時參照。

2012年4月9日

指導案例5號：

魯濰（福建）鹽業進出口有限公司
蘇州分公司訴江蘇省蘇州市鹽務管理局
鹽業行政處罰案

（最高人民法院審判委員會討論通過 2012年4月9日發布）

關鍵詞　行政　行政許可　行政處罰　規章參照　鹽業管理

裁判要點

1.鹽業管理的法律、行政法規沒有設定工業鹽准運證的行政許可，地方性法規或者地方政府規章不能設定工業鹽准運證這一新的行政許可。

2.鹽業管理的法律、行政法規對鹽業公司之外的其他企業經營鹽的批發業務沒有設定行政處罰，地方政府規章不能對該行為設定行政處罰。

3.地方政府規章違反法律規定設定許可、處罰的，人民法院在行政審判中不予適用。

相關法條

1.《中華人民共和國行政許可法》第十五條第一款、第十六條第二款、第三款

2.《中華人民共和國行政處罰法》第十三條

3.《中華人民共和國行政訴訟法》第五十三條第一款

《中華人民共和國立法法》第七十九條

基本案情

原告魯濰（福建）鹽業進出口有限公司蘇州分公司（簡稱魯濰公司）訴稱：被告江蘇省蘇州市鹽務管理局（簡稱蘇州鹽務局）根據《江蘇省〈鹽業管理條例〉實施辦法》（簡稱《江蘇鹽業實施辦法》）的規定，認定魯濰公司未經批准購買、運輸工業鹽違法，並對魯濰公司作出行政處罰，其具體行政行為執法主體錯誤、適用法律錯誤。蘇州鹽務局無權管理工業鹽，也無相應執法權。根據原國家計委、原國家經貿委《關於改進工業鹽供銷和價格管理辦法的通知》等規定，國家取消了工業鹽准運證和准運章制度，工業鹽也不屬於國家限制買賣的物品。《江蘇鹽業實施辦法》的相關規定與上述規定精神不符，不僅違反了國務院《關於禁止在市場經濟活動中實行地區封鎖的規定》，而且違反了《中華人民共和國行政許可法》（簡稱《行政許可法》）和《中華人民共和國行政處罰法》（簡稱《行政處罰法》）的規定，屬於違反上位法設定行政許可和處罰，故請求法院判決撤銷蘇州鹽務局作出的（蘇）鹽政一般[2009]第001-B號處罰決定。

被告蘇州鹽務局辯稱：根據國務院《鹽業管理條例》第四條和《江蘇鹽業實施辦法》第四條的規定，蘇州鹽務局有作出鹽務行政處罰的相應職權。《江蘇鹽業實施辦法》是根據《鹽業管理條例》的授權制定的，屬於法規授權制定，整體合法有效。蘇州鹽務局根據《江蘇鹽業實施辦法》設立准運證制度的規定作出行政處罰並無不當。《行政許可法》、《行政處罰法》均在《江蘇鹽業實施辦法》之後實施，根據《中華人民共和國立法法》（簡稱《立法法》）法不溯及既往的規定，《江蘇鹽業實施辦法》仍然應當適用。魯濰公司未經省鹽業公司或鹽業行政主管部門批准而購買工業鹽的行為，違反了《鹽業管理條例》的相關規定，蘇州鹽務局作出的處罰決定，認定事實清楚，證據確鑿，適用法規、規範性文件正確，程序合法，請求法院駁回魯濰公司的訴訟請求。

法院經審理查明：2007年11月12日，魯濰公司從江西等地購進360噸工業鹽。蘇州鹽務局認為魯濰公司進行工業鹽購銷和運輸時，應當按照《江蘇鹽業實施辦法》的規定辦理工業鹽准運證，魯濰公司未辦理工業鹽准運證即從省外購進工業鹽涉嫌違法。2009年2月26日，蘇州鹽務局經聽證、集體討論後認為，魯濰公司未經江蘇省鹽業公司調撥或鹽業行政主管部門批准從省外購進鹽產品的行為，違反了《鹽業管理條例》第二十條、《江蘇鹽業實施辦法》第二十三條、第三十二條第（二）項的規定，並根據《江蘇鹽業實施辦法》第四十二條的規定，對魯濰公司作出了（蘇）鹽政一般[2009]第001-B號處罰決定書，決定沒收魯濰公司違法購進的精製工業鹽121.7噸、粉鹽93.1噸，並處罰款122363元。魯濰公司不服該決定，於2月27日向蘇州市人民政府申請行政複議。蘇州市人民政府於4月24日作出了[2009]蘇行復第8號複議決定書，維持了蘇州鹽務局作出的處罰決定。

裁判結果

江蘇省蘇州市金閶區人民法院於2011年4月29日以（2009）金行初字第0027號行政判決書，判決撤銷蘇州鹽務局（蘇）鹽政一般[2009]第001-B號處罰決定書。

裁判理由

法院生效裁判認為：蘇州鹽務局系蘇州市人民政府鹽業行政主管部門，根據《鹽業管理條例》第四條和《江蘇鹽業實施辦法》第四條、第六條的規定，有權對蘇州市範圍內包括工業鹽在內的鹽業經營活動進行行政管理，具有合法執法主體資格。

蘇州鹽務局對鹽業違法案件進行查處時，應適用合法有效的法律規範。《立法法》第七十九條規定，法律的效力高於行政法規、地方性法規、規章；行政法規的效力高於地方性法規、規章。蘇州鹽務局的具體行政行為涉及行政許可、行政處罰，應依照《行政許可法》、《行政處罰法》的規定實施。法不溯及既往是指法律的規定僅適用於法律生效以後的事件和行為，對於法律生效以前的事件和行為不適用。《行政許可法》第八十三條第二款規定，本法施行前有關行政許可的規定，制定機關應當依照本法規定予以清理；不符合本法規定的，自本法施行之日起停止執行。《行政處罰法》第六十四條第二款規定，本法公布前制定的法規和規章關於行政處罰的規定與本法不符合的，應當自本法公布之日起，依照本法規定予以修訂，在1997年12月31日前修訂完畢。因此，蘇州鹽務局有關法不溯及既往的抗辯理由不成立。根據《行政許可法》第十五條第一款、第十六條第三款的規定，在已經制定法律、行政法規的情況下，地方政府規章只能在法律、行政法規設定的行政許可事項範圍內對實施該行政許可作出具體規定，不能設定新的行政許可。法律及《鹽業管理條例》沒有設定工業鹽准運證這一行政許可，地方政府規章不能設定工業鹽准運證制度。根據《行政處罰法》第十三條的規定，在已經制定行政法規的情況下，地方政府規章只能在行政法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度內作出具體規定，《鹽業管理條例》對鹽業公司之外的其他企業經營鹽的批發業務沒有設定行政處罰，地方政府規章不能對該行為設定行政處罰。

人民法院審理行政案件，依據法律、行政法規、地方性法規，參照規章。蘇州鹽務局在依職權對魯濰公司作出行政處罰時，雖然適用了《江蘇鹽業實施辦法》，但是未遵循《立法法》第七十九條關於法律效力等級的規定，未依照《行政許可法》和《行政處罰法》的相關規定，屬於適用法律錯誤，依法應予撤銷。

指導案例6號：

黃澤富、何伯瓊、何熠訴四川省成都市
金堂工商行政管理局行政處罰案

（最高人民法院審判委員會討論通過 2012年4月9日發布）

關鍵詞　行政訴訟　行政處罰　沒收較大數額財產　聽證程序

裁判要點

行政機關做出沒收較大數額涉案財產的行政處罰決定時，未告知當事人有要求舉行聽證的權利或者未依法舉行聽證的，人民法院應當依法認定該行政處罰違反法定程序。

相關法條

《中華人民共和國行政處罰法》第四十二條

基本案情

原告黃澤富、何伯瓊、何熠訴稱：被告四川省成都市金堂工商行政管理局（簡稱金堂工商局）行政處罰行為違法，請求人民法院依法撤銷成工商金堂處字（2005）第02026號《行政處罰決定書》，返還電腦主機33台。

被告金堂工商局辯稱：原告違法經營行為應當受到行政處罰，對其進行行政處罰的事實清楚、證據確實充分、程序合法、處罰適當；所扣留的電腦主機是32台而非33台。

法院經審理查明：2003年12月20日，四川省金堂縣圖書館與原告何伯瓊之夫黃澤富聯辦多媒體電子閱覽室。經雙方協商，由黃澤富出資金和場地，每年向金堂縣圖書館繳管理費2400元。2004年4月2日，黃澤富以其子何熠的名義開通了ADSL84992722（期限到2005年6月30日），在金堂縣趙鎮桔園路一門面房掛牌開業。4月中旬，金堂縣文體廣電局市場科以整頓網吧為由要求其停辦。經金堂縣圖書館與黃澤富協商，金堂縣圖書館於5月中旬退還黃澤富2400元管理費，摘除了「金堂縣圖書館多媒體電子閱覽室」的牌子。2005年6月2日，金堂工商局會同金堂縣文體廣電局、金堂縣公安局對原告金堂縣趙鎮桔園路門面房進行檢查時發現，金堂實驗中學初一學生葉某、楊某、鄭某和數名成年人在上網遊戲。原告未能出示《網絡文化經營許可證》和營業執照。金堂工商局按照《互聯網上網服務營業場所管理條例》第二十七條「擅自設立互聯網上網服務營業場所，或者擅自從事互聯網上網服務經營活動的，由工商行政管理部門或者由工商行政管理部門會同公安機關依法予以取締，查封其從事違法經營活動的場所，扣押從事違法經營活動的專用工具、設備」的規定，以成工商金堂扣字(2005)第02747號《扣留財物通知書》決定扣留原告的32台電腦主機。何伯瓊對該扣押行為及扣押電腦主機數量有異議遂訴至法院，認為實際扣押了其33台電腦主機，並請求撤銷該《扣留財物通知書》。2005年10月8日金堂縣人民法院作出（2005）金堂行初字第13號《行政判決書》，維持了成工商金堂扣字(2005)第02747號《扣留財物通知書》，但同時確認金堂工商局扣押了何伯瓊33台電腦主機。同年10月12日，金堂工商局以原告的行為違反了《互聯網上網服務營業場所管理條例》第七條、第二十七條的規定作出了成工商金堂處字（2005）第02026號《行政處罰決定書》，決定「沒收在何伯瓊商業樓扣留的從事違法經營活動的電腦主機32台」。

裁判結果

四川省金堂縣人民法院於2006年5月25日作出（2006)金堂行初字第3號行政判決：一、撤銷成工商金堂處字（2005）第02026號《行政處罰決定書》；二、金堂工商局在判決生效之日起30日內重新作出具體行政行為；三、金堂工商局在本判決生效之日起15日內履行超期扣留原告黃澤富、何伯瓊、何熠的電腦主機33台所應履行的法定職責。宣判後，金堂工商局向四川省成都市中級人民法院提起上訴。成都市中級人民法院於2006年9月28日以同樣的事實作出（2006）成行終字第228號行政判決，撤銷一審行政判決第三項，對其他判項予以維持。

裁判理由

法院生效裁判認為：《中華人民共和國行政處罰法》第四十二條規定：「行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利。」雖然該條規定沒有明確列舉「沒收財產」，但是該條中的「等」系不完全列舉，應當包括與明文列舉的「責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款」類似的其他對相對人權益產生較大影響的行政處罰。為了保證行政相對人充分行使陳述權和申辯權，保障行政處罰決定的合法性和合理性，對沒收較大數額財產的行政處罰，也應當根據行政處罰法第四十二條的規定適用聽證程序。關於沒收較大數額的財產標準，應比照《四川省行政處罰聽證程序暫行規定》第三條「本規定所稱較大數額的罰款，是指對非經營活動中的違法行為處以1000元以上，對經營活動中的違法行為處以20000元以上罰款」中對罰款數額的規定。因此，金堂工商局沒收黃澤富等三人32台電腦主機的行政處罰決定，應屬沒收較大數額的財產，對黃澤富等三人的利益產生重大影響的行為，金堂工商局在作出行政處罰前應當告知被處罰人有要求聽證的權利。本案中，金堂工商局在作出處罰決定前只按照行政處罰一般程序告知黃澤富等三人有陳述、申辯的權利，而沒有告知聽證權利，違反了法定程序，依法應予撤銷。

指導案例7號：

牡丹江市宏閣建築安裝有限責任公司訴
牡丹江市華隆房地產開發有限責任公司、
張繼增建設工程施工合同糾紛案

（最高人民法院審判委員會討論通過 2012年4月9日發布）

關鍵詞　民事訴訟　抗訴　申請撤訴　終結審查

裁判要點

人民法院接到民事抗訴書後，經審查發現案件糾紛已經解決，當事人申請撤訴，且不損害國家利益、社會公共利益或第三人利益的，應當依法作出對抗訴案終結審查的裁定；如果已裁定再審，應當依法作出終結再審訴訟的裁定。

相關法條

《中華人民共和國民事訴訟法》第一百四十條第一款第（十一）項

基本案情

2009年6月15日，黑龍江省牡丹江市華隆房地產開發有限責任公司（簡稱華隆公司）因與牡丹江市宏閣建築安裝有限責任公司（簡稱宏閣公司）、張繼增建設工程施工合同糾紛一案，不服黑龍江省高級人民法院同年2月11日作出的(2008)黑民一終字第173號民事判決，向最高人民法院申請再審。最高人民法院於同年12月8日作出（2009）民申字第1164號民事裁定，按照審判監督程序提審本案。在最高人民法院民事審判第一庭提審期間，華隆公司鑑於當事人之間已達成和解且已履行完畢，提交了撤回再審申請書。最高人民法院經審查，於2010年12月15日以（2010）民提字第63號民事裁定準許其撤回再審申請。

申訴人華隆公司在向法院申請再審的同時，也向檢察院申請抗訴。2010年11月12日，最高人民檢察院受理後決定對本案按照審判監督程序提出抗訴。2011年3月9日，最高人民法院立案一庭收到最高人民檢察院高檢民抗[2010]58號民事抗訴書後進行立案登記，同月11日移送審判監督庭審理。最高人民法院審判監督庭經審查發現，華隆公司曾向本院申請再審，其糾紛已解決，且申請檢察院抗訴的理由與申請再審的理由基本相同，遂與最高人民檢察院溝通並建議其撤回抗訴，最高人民檢察院不同意撤回抗訴。再與華隆公司聯繫，華隆公司稱當事人之間已就抗訴案達成和解且已履行完畢，糾紛已經解決，並於同年4月13日再次向最高人民法院提交了撤訴申請書。

裁判結果

最高人民法院於2011年7月6日以（2011）民抗字第29號民事裁定書，裁定本案終結審查。

裁判理由

最高人民法院認為：對於人民檢察院抗訴再審的案件，或者人民法院依據當事人申請或依據職權裁定再審的案件，如果再審期間當事人達成和解並履行完畢，或者撤回申訴，且不損害國家利益、社會公共利益的，為了尊重和保障當事人在法定範圍內對本人合法權利的自由處分權，實現訴訟法律效果與社會效果的統一，促進社會和諧，人民法院應當根據《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉審判監督程序若干問題的解釋》第三十四條的規定，裁定終結再審訴訟。

本案中，申訴人華隆公司不服原審法院民事判決，在向最高人民法院申請再審的同時，也向檢察機關申請抗訴。在本院提審期間，當事人達成和解，華隆公司向本院申請撤訴。由於當事人有權在法律規定的範圍內自由處分自己的民事權益和訴訟權利，其撤訴申請意思表示真實，已裁定準許其撤回再審申請，本案當事人之間的糾紛已得到解決，且本案並不涉及國家利益、社會公共利益或第三人利益，故檢察機關抗訴的基礎已不存在，本案已無按抗訴程序裁定進入再審的必要，應當依法裁定本案終結審查。

指導案例8號：

林方清訴常熟市凱萊實業有限公司、
戴小明公司解散糾紛案

（最高人民法院審判委員會討論通過 2012年4月9日發布）

關鍵詞　民事　公司解散　經營管理嚴重困難　公司僵局

裁判要點

公司法第一百八十三條將「公司經營管理發生嚴重困難」作為股東提起解散公司之訴的條件之一。判斷「公司經營管理是否發生嚴重困難」，應從公司組織機構的運行狀態進行綜合分析。公司雖處於盈利狀態，但其股東會機制長期失靈，內部管理有嚴重障礙，已陷入僵局狀態，可以認定為公司經營管理發生嚴重困難。對於符合公司法及相關司法解釋規定的其他條件的，人民法院可以依法判決公司解散。

相關法條

《中華人民共和國公司法》第一百八十三條

基本案情

原告林方清訴稱：常熟市凱萊實業有限公司（簡稱凱萊公司）經營管理發生嚴重困難，陷入公司僵局且無法通過其他方法解決，其權益遭受重大損害，請求解散凱萊公司。

被告凱萊公司及戴小明辯稱：凱萊公司及其下屬分公司運營狀態良好，不符合公司解散的條件，戴小明與林方清的矛盾有其他解決途徑，不應通過司法程序強制解散公司。

法院經審理查明：凱萊公司成立於2002年1月，林方清與戴小明系該公司股東，各占50%的股份，戴小明任公司法定代表人及執行董事，林方清任公司總經理兼公司監事。凱萊公司章程明確規定：股東會的決議須經代表二分之一以上表決權的股東通過，但對公司增加或減少註冊資本、合併、解散、變更公司形式、修改公司章程作出決議時，必須經代表三分之二以上表決權的股東通過。股東會會議由股東按照出資比例行使表決權。2006年起，林方清與戴小明兩人之間的矛盾逐漸顯現。同年5月9日，林方清提議並通知召開股東會，由於戴小明認為林方清沒有召集會議的權利，會議未能召開。同年6月6日、8月8日、9月16日、10月10日、10月17日，林方清委託律師向凱萊公司和戴小明發函稱，因股東權益受到嚴重侵害，林方清作為享有公司股東會二分之一表決權的股東，已按公司章程規定的程序表決並通過了解散凱萊公司的決議，要求戴小明提供凱萊公司的財務賬冊等資料，並對凱萊公司進行清算。同年6月17日、9月7日、10月13日，戴小明回函稱，林方清作出的股東會決議沒有合法依據，戴小明不同意解散公司，並要求林方清交出公司財務資料。同年11月15日、25日，林方清再次向凱萊公司和戴小明發函，要求凱萊公司和戴小明提供公司財務賬冊等供其查閱、分配公司收入、解散公司。

江蘇常熟服裝城管理委員會（簡稱服裝城管委會）證明凱萊公司目前經營尚正常，且願意組織林方清和戴小明進行調解。

另查明，凱萊公司章程載明監事行使下列權利：（1）檢查公司財務；（2）對執行董事、經理執行公司職務時違反法律、法規或者公司章程的行為進行監督；（3）當董事和經理的行為損害公司的利益時，要求董事和經理予以糾正；（4）提議召開臨時股東會。從2006年6月1日至今，凱萊公司未召開過股東會。服裝城管委會調解委員會於2009年12月15日、16日兩次組織雙方進行調解，但均未成功。

裁判結果

江蘇省蘇州市中級人民法院於2009年12月8日以(2006)蘇中民二初字第0277號民事判決，駁回林方清的訴訟請求。宣判後，林方清提起上訴。江蘇省高級人民法院於2010年10月19日以（2010）蘇商終字第0043號民事判決，撤銷一審判決，依法改判解散凱萊公司。

裁判理由

法院生效裁判認為：首先，凱萊公司的經營管理已發生嚴重困難。根據公司法第一百八十三條和《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國公司法〉若干問題的規定（二）》（簡稱《公司法解釋（二）》）第一條的規定，判斷公司的經營管理是否出現嚴重困難，應當從公司的股東會、董事會或執行董事及監事會或監事的運行現狀進行綜合分析。「公司經營管理發生嚴重困難」的側重點在於公司管理方面存有嚴重內部障礙，如股東會機制失靈、無法就公司的經營管理進行決策等，不應片面理解為公司資金缺乏、嚴重虧損等經營性困難。本案中，凱萊公司僅有戴小明與林方清兩名股東，兩人各占50%的股份，凱萊公司章程規定「股東會的決議須經代表二分之一以上表決權的股東通過」，且各方當事人一致認可該「二分之一以上」不包括本數。因此，只要兩名股東的意見存有分歧、互不配合，就無法形成有效表決，顯然影響公司的運營。凱萊公司已持續4年未召開股東會，無法形成有效股東會決議，也就無法通過股東會決議的方式管理公司，股東會機制已經失靈。執行董事戴小明作為互有矛盾的兩名股東之一，其管理公司的行為，已無法貫徹股東會的決議。林方清作為公司監事不能正常行使監事職權，無法發揮監督作用。由於凱萊公司的內部機制已無法正常運行、無法對公司的經營作出決策，即使尚未處於虧損狀況，也不能改變該公司的經營管理已發生嚴重困難的事實。

其次，由於凱萊公司的內部運營機制早已失靈，林方清的股東權、監事權長期處於無法行使的狀態，其投資凱萊公司的目的無法實現，利益受到重大損失，且凱萊公司的僵局通過其他途徑長期無法解決。《公司法解釋（二）》第五條明確規定了「當事人不能協商一致使公司存續的，人民法院應當及時判決」。本案中，林方清在提起公司解散訴訟之前，已通過其他途徑試圖化解與戴小明之間的矛盾，服裝城管委會也曾組織雙方當事人調解，但雙方仍不能達成一致意見。兩審法院也基於慎用司法手段強制解散公司的考慮，積極進行調解，但均未成功。

此外，林方清持有凱萊公司50%的股份，也符合公司法關於提起公司解散訴訟的股東須持有公司10%以上股份的條件。

綜上所述，凱萊公司已符合公司法及《公司法解釋（二）》所規定的股東提起解散公司之訴的條件。二審法院從充分保護股東合法權益，合理規範公司治理結構，促進市場經濟健康有序發展的角度出發，依法作出了上述判決。