最高人民法院關於四級法院審級職能定位改革試點情況的中期報告

最高人民法院關於四級法院審級職能定位改革試點情況的中期報告
最高人民法院院長 周　強
2022年8月30日於人民大會堂
（在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十六次會議上）

本作品收錄於《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報/2022年/第五號》

——2022年8月30日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十六次會議上

• 相關導覽：第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十六次會議

最高人民法院關於四級法院審級職能定位改革試點情況的中期報告

——2022年8月30日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十六次會議上

最高人民法院院長　周　強

全國人民代表大會常務委員會：

根據本次會議安排，我代表最高人民法院報告四級法院審級職能定位改革試點工作進展情況，請審議。

「完善審級制度」是黨的十八屆四中全會確定的重要改革舉措。2019年5月，中共中央辦公廳印發《關於政法領域全面深化改革的實施意見》，將「明確四級法院職能定位」列為重大改革任務。2021年5月，中央全面深化改革委員會審議通過《關於完善四級法院審級職能定位改革的方案》（以下簡稱《改革方案》），明確了這項改革的目標和內容。2021年8月，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議作出《關於授權最高人民法院組織開展四級法院審級職能定位改革試點工作的決定》（以下簡稱《授權決定》）。2021年9月，最高人民法院印發《關於完善四級法院審級職能定位改革試點的實施辦法》（以下簡稱《試點實施辦法》），於2021年10月1日正式啟動試點工作。試點以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，在全國人大及其常委會有力監督下，最高人民法院堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹習近平法治思想，深刻領悟「兩個確立」的決定性意義，增強「四個意識」、堅定「四個自信」、做到「兩個維護」，推動試點各項工作平穩有序開展。全國人大監察司法委、全國人大常委會法工委多次聽取匯報，開展監督指導，有力促進了試點工作落實落地。

一、試點工作開展情況

試點工作在堅持「四級兩審制」制度基礎上，針對四級法院案件數量結構分布不夠合理、審判資源分配不夠科學、審級監督作用發揮不夠充分等突出問題，從三個方面優化完善四級法院審級職能：一是在試點地區調整適用行政訴訟法第十五條關於級別管轄的規定，推動將審理難度不大、受地方干預少、適宜就地化解的四類行政案件，交由基層人民法院審理。同步完善民事案件級別管轄標準，實現審判重心進一步下沉。二是改革民事、行政再審申請程序和標準，調整適用民事訴訟法第二百零六條、行政訴訟法第九十條關於再審申請一律「上提一級」的規定，再審糾錯職能主要由高級人民法院承擔，最高人民法院通過審查糾正法律適用錯誤，重點發揮統一全國法律適用、監督指導全國法院審判工作職能。三是配套完善案件提級管轄機制，推動具有普遍法律適用指導意義或者關乎重大國家利益、社會公共利益的案件，以及可能存在「訴訟主客場」現象的案件，主要由較高層級法院審理，實現審判資源、案件結構與四級法院職能定位科學匹配。

試點工作啟動以來，最高人民法院建立了試點督導落實、情況收集反饋、數據統計匯總、文件審查備案、聯席工作會議、政策解讀宣傳6項工作機制，制定印發25個試點配套規範性文件，指導各試點法院嚴格落實《授權決定》要求，紮實推進試點各項工作，有效確保試點工作因地制宜、精準落地。

二、試點工作的階段性成效

經過近一年探索，四級法院審級職能逐步優化，案件結構和分布日趨合理，司法職權配置更加科學，矛盾糾紛化解質效有效提升，人民群眾對公平正義的獲得感不斷增強。實踐充分證明，黨中央決策部署和全國人大常委會授權決定是完全正確的。

一是審判重心合理下沉，推動矛盾糾紛在基層實現公正高效實質性化解。民事、行政級別管轄標準調整後，各試點法院受理「下沉」的民事、行政一審案件數量增幅有限，審判質量保持穩中向好。試點基層人民法院共受理「下沉」的民事案件9570件，僅占同期全部新收一審民事案件的0.15%，一審民事案件上訴率、二審改發率分別為8.73%、1.25%，較試點前同比分別下降0.2、0.04個百分點；受理「下沉」的四類行政案件11275件，占一審行政案件的6.76%，其中已審結7545件，二審改發率1.74%，較試點初期前三個月下降0.26個百分點，審判質量穩步提升。按照中央司法體制改革部署，最高人民法院積極推進完善司法權制約監督機制，加強對下指導，增強司法能力，防範廉政風險。各高級人民法院積極爭取省級組織部門、機構編制部門支持，推動編制、員額配置向基層和辦案一線傾斜。各高、中級人民法院通過專題培訓、典型案例、審判指引等方式，加強對下審判業務指導。基層人民法院積極參與訴源治理、深化案件繁簡分流、加強案件質效監控。上海高院將四類行政案件辦案指南嵌入審判業務平台，加強辦案流程管理。天津各中院圍繞建設工程合同、買賣合同、破產強制清算、民間借貸等案件，出台類案辦理指引，統一裁量尺度。陝西高院與當地行政機關聯合發布政府信息依申請公開典型案例，指導基層人民法院提高案件辦理質量。浙江寧波中院要求轄區基層人民法院對「下沉」案件一律適用普通程序審理，並由院庭長擔任審判長，配齊配強審判力量，確保案件質量過硬。

二是提級管轄機制有效激活，高、中級人民法院審理重大典型一審案件職能作用更加凸顯。各試點地區高、中級人民法院完善提級管轄機制，細化提級管轄標準，規範工作流程，配套完善繁案精審、類案同判、風險防控、案例轉化等機制，有效推動涉及重大利益、具有普遍法律適用指導意義、存在重大法律適用分歧、可能存在不當干預、疑難複雜新類型的一審案件由高、中級人民法院審理，實現案件有上有下、良性運轉。試點以來，各高、中級人民法院共提級管轄案件435件，同比增長19.50%，其中23.70%的案件涉及重大國家利益、社會公共利益，33.96%的案件屬於在轄區內類型較新、疑難複雜的案件，34.91%的案件具有普遍法律適用指導意義，提級管轄的案件涉及數據權利確權、網絡不正當競爭、新業態用工主體資格、「雙減」政策下教育培訓合同效力等法律問題，涵蓋民事、行政、知識產權等領域。廣東高院建立全省重點案件逐案跟蹤指導制度，紮實做好提級管轄案件的審查審理和風險防範工作。重慶高院對報請提級管轄案件探索要素式審查，突出報請理由、審查意見等關鍵要素，有效提升審查效率。四川高院將審結的提級管轄典型案件及時轉化為參考性案例，相關規則納入審判業務指導文件，實現審理一件、指導一片。

三是再審程序運行機制持續完善，實現再審依法糾錯與維護生效裁判權威相統一。按照試點工作要求，最高人民法院和高級人民法院推動完善再審程序運行機制，案件數量結構不斷優化，再審糾錯能力水平穩步提升。試點以來，最高人民法院新收民事、行政申請再審審查案件2275件，較試點前下降85.33%，占全部民事、行政案件比例從試點前63.93%降至19.36%，案件數量結構明顯優化，有效解決再審申請濫訴和審查程序空轉問題。各高級人民法院根據試點工作要求，優化再審職權配置，普遍採取「終審審理和再審申請審查相分離」的模式，強化再審程序制約監督，有效提升再審申請審查質效。試點以來，各高級人民法院受理申請再審審查案件249323件，其中受理不服本院終審民事、行政案件的再審申請16094件，包括最高人民法院「下交」的再審申請5428件，「下交」案件僅占全部申請再審審查案件的2.18%。各高級人民法院對不服本院終審民事、行政案件的再審申請裁定再審率為9.08%，裁定再審案件改判率為28.18%，比同期辦理的不服下級法院民事、行政生效裁判申請再審審查和再審案件分別高出3.37、6.55個百分點，未出現「高駁回率」和「高維持率」等現象，有效發揮再審依法糾錯功能。浙江高院將本院生效裁判的再審申請審查、再審案件審理納入「四類案件」監管，明確擬改判案件應當由院長提交審判委員會討論。山東高院修改法官績效考核辦法，明確本院生效裁判再審申請審查案件權重係數及考核方式，建立再審糾錯激勵機制。

四是最高審判機關職能定位不斷優化，更好履行憲法法律賦予的職責。最高人民法院優化審判權力運行機制，建立高級人民法院報請再審提審工作機制，完善繁案精審模式，加大重大典型案件辦理力度，健全統一法律適用機制，強化對全國法院審判工作監督指導。試點以來，最高人民法院審結民事、行政二審案件2712件，再審提審案件625件，解決了算法發明專利無效的判斷標準、橫向壟斷協議行政處罰的計罰基數、授益行政行為中授益相對人的權利義務等一批法律適用問題。出台涉及人身安全保護令、網絡消費、反不正當競爭、證券市場虛假陳述侵權民事賠償、生態環境侵權糾紛懲罰性賠償、海洋自然資源與生態環境公益訴訟等司法解釋25個，發布3批20件指導性案例。召開跨領域專業法官會議7次，有效解決重大法律適用分歧20餘個。建立審判業務文件、參考性案例審查備案制度，審查地方法院審判業務文件162個、參考性案例219件，確保法律適用標準統一。

五是當事人訴訟權利得到充分保障，人民群眾改革獲得感不斷提升。充分尊重保障當事人程序選擇權、利益處分權、訴訟知情權和權利救濟權，提高訴訟服務水平，審判質量、效率和公信力不斷提升，更好滿足人民群眾新要求新期待。針對級別管轄調整，各地法院細化明確案件管轄清單，強化立案告知和法官釋明，依法公正審理當事人管轄權異議，加強當事人訴權保障。針對提級管轄機制，北京、江蘇等地高院建立當事人申請提級管轄機制，充分發揮當事人參與和監督作用。針對再審程序改革，尊重當事人對再審申請提交法院的選擇權，嚴禁各地法院擅自「下交」再審申請審查，杜絕「該立不立」、「敷衍推諉」等問題發生。河南高院暢通引導民事涉訴信訪導入申請再審的良性軌道，保障當事人申請再審權利。遼寧等地高院健全法律援助機制，會同司法行政部門法律援助機構幫助當事人便捷、高效、充分行使申請再審權利。

三、試點工作存在的問題和困難

當前，改革試點還存在一些問題和困難亟待解決。

一是試點法院工作開展不平衡。有的法院在落實改革任務上存在「溫差」、「落差」，有針對性的改革舉措還不多。有的簡單照搬上級法院工作舉措，在落實級別管轄調整、提級管轄機制等改革舉措時，未充分結合本地實際進行細化完善。有的對試點明確的新程序規則理解有偏差，習慣沿用老辦法，探索創新不夠。

二是試點效果有待進一步提升。受新冠肺炎疫情、舊存積案和結案周期等因素影響，最高人民法院裁定提審案件審結數量不多，重大典型案件示範效果和指導作用有待進一步強化。此外，從提級管轄、一審審理、案件上訴、再審申請審查到再審審理需要經過一個較長過程，試點整體效果還有待充分顯現。

三是配套保障機制仍需不斷完善。重大典型案件的發現機制不健全，存在渠道單一化、標準不統一、識別不精準等問題，上下級法院在信息共享、溝通協調、程序銜接、案件流轉等方面的工作機制還有待完善。部分法院未根據試點後案件數量結構、工作強度、職權配置等變化，優化調整審判業績考核體系，導致激勵約束機制不足。相關改革系統集成有待加強，訴訟收費與四級法院審級職能、程序類型還沒有形成合理匹配，再審預收費制度尚未建立，槓桿調節作用發揮不充分，一定程度影響了改革效果。

四、下一步工作舉措

目前，四級法院審級職能定位改革試點進入改革攻堅的關鍵期，推進各項工作任務艱巨、責任重大。最高人民法院將堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹習近平法治思想，深刻領悟「兩個確立」的決定性意義，增強「四個意識」、堅定「四個自信」、做到「兩個維護」，緊緊依靠全國人大及其常委會的監督和支持，進一步深入推進試點工作，確保圓滿完成試點任務，推動完善具有中國特色、符合司法規律的審級制度。

一是強化統籌指導，推動試點工作均衡發展。進一步健全試點工作推進機制，切實發揮最高人民法院牽頭抓總、統籌管理、協同推進職能，壓實各高級人民法院改革主體責任。會同有關部門開展調查研究、督促檢查和實效評估，及時完善試點政策，糾正工作偏差，推動解決部分法院工作滯後、效果不突出等問題。

二是健全配套保障，鞏固提升試點工作成效。密切跟蹤試點法院整體審判運行態勢，強化審判條線業務指導和專項培訓，加強基層人民法院案件質效監督管理。健全重大典型案件發現、識別和篩選機制，完善類案檢索平台功能，推動精準識別法律適用不統一問題。建立申請再審審查案件和再審案件專項管理機制，確保重大典型案件辦理及時、質量過硬。協調有關部門修改完善《訴訟費用交納辦法》，推動建立再審預收費制度，促進增強改革系統集成效應。

三是系統總結經驗，適時提出完善立法建議。以本次中期報告為契機，認真做好試點工作的情況分析和經驗總結，為民事、行政訴訟法修改提供有力的實證基礎。嚴格按照立法工作有關程序和要求，深入開展修法研究論證工作，廣泛聽取各方面意見建議，適時提出切合實際的高質量修法建議。

委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員，全國人大常委會專門聽取和審議四級法院審級職能定位改革試點工作情況的中期報告，充分體現了對改革試點工作的高度重視和關心支持。我們將在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，在全國人大及其常委會有力監督下，深入貫徹落實《改革方案》、《授權決定》和《試點實施辦法》要求，認真落實本次會議審議意見，埋頭苦幹、勇毅前行，確保試點工作取得良好效果，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義，為全面建設社會主義現代化國家作出新的更大貢獻，以實際行動迎接黨的二十大勝利召開。