最高人民法院關於深化人民法院一站式多元解紛機制建設推動矛盾糾紛源頭化解的實施意見

最高人民法院
關於深化人民法院一站式多元解紛機制建設
推動矛盾糾紛源頭化解的實施意見
法發〔2021〕25號
2021年9月28日
發布機關：中華人民共和國最高人民法院

文件

　　為深入貫徹落實《關於加強訴源治理推動矛盾糾紛源頭化解的意見》，推動構建源頭防控、排查梳理、糾紛化解、應急處置的社會矛盾綜合治理機制，促進基層治理體系和治理能力現代化，建設更高水平的平安中國，現就深化人民法院一站式多元解紛機制建設，推動矛盾糾紛源頭化解工作提出如下意見。

　　一、總體要求

　　（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，深入貫徹習近平法治思想，主動適應社會主要矛盾新變化，緊盯矛盾糾紛產生、發展、演變三個階段，突出源頭預防、前端化解、關口把控重點環節，加強部門聯動和統籌協調，促進人民法院工作重心前移、力量下沉、內外銜接，從源頭上減少矛盾糾紛產生，減少衍生訴訟案件發生，切實維護社會穩定和安全。

　　（二）工作原則。堅持黨的全面領導，把黨的領導貫穿人民法院源頭預防和多元化解矛盾糾紛全過程。堅持以人民為中心，充分滿足人民群眾多層次、多樣化的司法需求。堅持和發展新時代「楓橋經驗」，促進基層社會治理從化訟止爭向少訟無訟轉變。堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，重塑人民法院前端糾紛解決格局。堅持把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，完善訴訟與非訴訟銜接機制，發揮司法在多元化糾紛解決機制中的引領、推動和保障作用。堅持面向實際，因地制宜，分類建設，形成適合地區實際的訴源治理模式。

　　（三）工作要求。在深化一站式多元解紛機制建設中準確把握人民法院職能定位，既積極參與、主動融入黨委領導下的訴源治理工作，發揮專業優勢，為非訴訟方式解決糾紛提供司法保障；又認真把好案件「入口關」，對起訴到人民法院的糾紛，發揮主導作用，促進糾紛一站式多元化解。按照自願、合法原則做好糾紛化解方式引導，對於當事人不同意非訴訟方式解決的，嚴格落實立案登記制要求，對依法應該受理的案件，有案必立，有訴必理，切實保障當事人訴權。

　　（四）工作目標。推動人民法院一站式多元解紛向基層延伸，向社會延伸，向網上延伸，向重點行業領域延伸，健全預防在先、分層遞進、專群結合、銜接配套、全面覆蓋、線上線下的一站式多元解紛機制，做到矛盾糾紛村村可解、多元化解、一網通調，推動將民事、行政案件萬人起訴率穩步下降至合理區間。

　　二、完善人民法院源頭化解矛盾糾紛工作格局

　　（五）建立分類分級預防化解矛盾糾紛路徑。深入分析社會矛盾糾紛成因特點，結合市域、鄉村、民族、僑鄉、邊境等地域特點，以及重點行業領域風險點，將人民法院預防化解職能精準延伸到糾紛產生的初始源頭、訟爭源頭，因地制宜、分門別類建立遞進式預防化解工作路徑，確保矛盾糾紛有效分流、源頭化解。

　　（六）強化人民法院分流對接功能。以訴訟服務中心、人民法院調解平台作為人民法院參與訴源治理、開展分流對接總樞紐，與基層、重點行業領域形成預防化解鏈條，對起訴到人民法院的糾紛，開展分流引導、訴非銜接、調裁對接、登記立案、繁簡分流等工作。

　　（七）建立健全基層解紛服務體系。在黨委領導下，按照「基層預防調處優先、法院提供政策指引、法律指導、資源經驗支持、訴訟服務和司法保障」工作思路，構建以基層人民法院及人民法庭為主體，縱向延伸至鄉鎮（街道）、村（社區），橫向對接基層治理單位、基層黨組織、公共法律服務中心（站）等，群眾廣泛參與的多元解紛和訴訟服務體系，形成村（社區）——鄉鎮（街道）——基層人民法院及人民法庭三級路徑，及時就地預防化解糾紛，就近或者上門提供訴訟服務。創新基層人民法院及人民法庭對村（社區）人民調解的業務指導，強化鄉村司法保障。

　　（八）推動重點行業領域矛盾糾紛預防化解工作。對金融、建築、教育、物業、環境、消費、房地產、互聯網、交通運輸、醫療衛生等行業領域多發易發糾紛，積極會同行業主管部門研究源頭治理舉措，建立信息共享、業務協同和訴非銜接機制，統一類型化糾紛賠償標準、證據規則等，預防和減少糾紛產生。完善各類調解聯動工作體系，形成內部和解、協商先行，行業性專業性調解、仲裁等非訴方式挺前、訴訟托底的分級化解模式。加強行政爭議預防化解工作，在黨委政法委領導下，與政府職能部門開展制度共建、治理協同、聯防聯控，多元化解行政爭議。合力推進商會調解，支持工商聯、商協會調解組織化解涉企糾紛。建立吸納軍地機關共同參與的軍民融合發展糾紛協調處理機制。推動退役軍人矛盾糾紛預防調處和多元化解工作。

　　（九）發揮社會各方力量協同作用。拓寬與政府部門對接途徑，加大與人民調解、行業專業調解、行政調解、律師調解、仲裁、公證等銜接，邀請人大代表、政協委員、專家學者等社會第三方參與調解、化解，並將符合條件的組織和人員納入人民法院特邀調解名冊。完善群眾參與源頭預防和多元化解的制度化渠道，創新互聯網時代群眾參與機制，充分發揮社會力量在釋明多元解紛優勢、引導訴前調解、宣傳調解平台方面作用。

　　三、創新人民法院源頭化解矛盾糾紛方法路徑

　　（十）推動人民法院調解平台進鄉村、進社區、進網格。深化「互聯網＋楓橋經驗」實踐，通過在線方式集約集成基層解紛力量，促進矛盾糾紛在基層得到實質性化解。基層人民法院及人民法庭邀請本轄區街道黨政領導、派出所、司法所、村（社區）等單位負責人、人民調解員、網格員、五老鄉賢、村（社區）法律顧問等入駐人民法院調解平台，對適宜在鄉鎮（街道）、村（社區）處理的糾紛，通過平台逐級分流至基層組織或人員進行化解、調解，並提供法律指導、在線司法確認、在線立案等服務。鄉鎮（街道）、村（社區）需要人民法院指導處理的糾紛，可以通過人民法院調解平台在線提出申請，由人民法院協同做好疏導化解和聯合調解工作。

　　（十一）積極入駐一站式社會矛盾糾紛調處化解中心。參與黨委政府牽頭的一站式社會矛盾糾紛調處化解中心建設，根據中心工作部署及法院職能作用，因地制宜指派訴訟服務、速裁快審團隊或者人員入駐中心，指導調解，進行司法確認，開展速裁快審，並提供相配套的便民訴訟服務。

　　（十二）增強訴訟服務中心多元解紛能力。充分尊重群眾到人民法院解決糾紛的意願，深化「分調裁審」機制改革，在訴訟服務中心設立調解速裁區，配備速裁團隊，建立類型化調解工作室或者綜合調解室，邀請調解組織或者調解員入駐人民法院，為人民群眾訴前調解提供更多選擇，方便在一個地方就能解決全部訴訟事項。

　　（十三）創新密切聯繫群眾有效載體。參與創建無訟村（社區、連隊），在鄉村街道、企業園區等需求集中的地方建立訴訟服務站點，推廣「群眾說事、法官說法」「法官進網格」「吹哨報到」「五鏈共治」等有益做法，加強社會主義法治文化建設，完善示範裁判機制，送法上門，做到辦理一案、化解類案、教育一片。健全中級、基層人民法院領導幹部與轄區內基層單位掛鉤聯繫、定期下訪、包案化解等制度，加強巡迴審判，及時就地化解矛盾糾紛。

　　四、健全人民法院源頭化解矛盾糾紛工作機制

　　（十四）完善司法建議運用機制。深度應用司法大數據，並與其他信息數據資源開展對接，加強對訴訟高發領域、新類型糾紛、涉訴信訪案件，以及社會治理動態和熱點問題的分析研判，對發現的普遍性、傾向性、趨勢性問題提出司法建議，並向有關部門提供大數據分析報告，督促有關部門和企業主動承擔出台政策、完善規則、風險評估、合規審查、安全生產等責任。各級人民法院對於本院作出的司法建議，應當進行編號管理，做好落實情況的跟蹤指導和效果評估。及時發布類型化糾紛典型案例，以案釋法，提高人民群眾對糾紛化解結果的預判能力。

　　（十五）完善矛盾糾紛排查梳理和風險評估機制。主動加強與基層網格、專屬網格的網格員溝通聯繫，有針對性開展排查梳理、糾紛化解等工作，減少涉訴矛盾隱患，預防民事糾紛轉為刑事案件。在出台重大司法政策、辦理重大敏感案件時，堅持把風險評估作為前置環節，有效預防糾紛，第一時間解決問題、控制事態。

　　（十六）完善訴訟與非訴訟實質性對接機制。以人民法院調解平台為依託，強化非訴訟與訴訟的平台對接、機制對接、人員對接和保障對接，加強對非訴訟解紛力量的法律指引和業務指導。強化訴前調解與訴前鑑定評估工作對接，打通人民法院調解平台與委託鑑定平台，明確在訴前調解過程中開展鑑定評估的工作流程。進一步完善調解與訴訟材料銜接機制，對特邀調解組織或者特邀調解員在調解過程中形成的送達地址確認、無爭議事實等材料，以及關於當事人調解意願的評價，可以在訴訟階段使用。規範調解案號編立、使用工作，實現對訴非分流、委派案件全程在線管理。創新訴前調解衍生案件單獨管理模式，對訴前調解成功，需要進行司法確認或者出具調解書的案件，以「訴前調確」「訴前調書」號出具法律文書。

　　（十七）優化聯動調解機制。與相關單位建立工作協調和信息共享機制，用足用好最高人民法院「總對總」在線訴調對接調解資源庫，加大「道交一體化」平台應用力度，針對道路交通、勞動爭議、醫療糾紛、銀行保險、證券期貨、涉企糾紛、知識產權、教育管理、消費者權益保護、價格爭議、國際商事、涉僑涉外等領域糾紛，徵得當事人同意後，在線推送各單位調解組織或者調解員進行調解。進一步擴大各地區特邀調解資源庫，將更多符合條件的人民調解員、行業性專業性調解組織、律師納入特邀調解名冊。在涉外及涉港澳台民商事案件中，邀請符合條件的外國人或者香港、澳門特別行政區和台灣地區同胞參與調解。建立健全行政爭議訴前調解化解機制，鼓勵開展先行調解。推動輕微刑事案件訴前和解和第三方化解工作，加強與刑事速裁程序銜接。在商事等領域探索開展市場化調解，推動建立公益性調解與市場化調解並行模式。

　　（十八）完善訴前輔導分流機制。對到訴訟服務大廳現場或者通過網上立案系統提交訴狀或者申請書的當事人，先行通過人工服務或者智能設備評估等方式，開展輔導分流、中立評估、解釋疏導等工作。能夠通過行政裁決解決的，在登記立案前指引通過行政裁決化解糾紛。適宜調解、和解的，告知訴前調解、刑事和解優勢特點，鼓勵當事人調解、和解；當事人同意訴前委派調解的，通過人民法院調解平台指派調解組織或者調解員，提供「菜單式」調解服務。案件不適宜調解、當事人已經調解但無法達成調解協議的，依法登記立案，並告知當事人。

　　（十九）建立健全衍生訴訟案件預防機制。完善調解協議履行保障機制，在訴前調解時加強對當事人履行能力評估，更加注重調解內容可履行性。對促成協議自動履行的調解員，在績效考評、以案定補等方面給予傾斜。建立健全自動履行正向激勵機制，在訴前調解、立案等環節向當事人發放自動履行告知書，探索與有關部門建立誠信履行激勵機制。加強立審執各環節釋明疏導和調解化解工作，提高審判執行質效，強化涉訴信訪源頭治理、綜合治理，減少上訴、再審和申訴信訪案件。

　　（二十）建立健全虛假訴訟防範和懲治機制。全面應用立案輔助系統，加強對虛假訴訟的精準識別和提前預警。強化民事訴訟中防範懲治虛假訴訟的審判指引，明確民間借貸、買賣合同、執行案件等虛假訴訟多發領域案件的甄別要點、證據審查重點和防範處理措施。對認定存在虛假訴訟行為的，根據情節輕重採取相應強制措施，並向參與實施虛假訴訟的訴訟代理人、鑑定、公證、仲裁等相關組織或人員的主管部門、行業協會或所在單位通報情況，提出依法懲處司法建議。加強與公安、檢察機關協作配合，建立線索移送、結果反饋機制，依法合力嚴懲虛假訴訟。及時發布虛假訴訟懲戒典型案件，引導當事人依法行使訴權。

　　（二十一）完善誠信訴訟保障機制。建立誠信訴訟承諾制度，引導當事人在訴前調解或者登記立案前填寫誠信訴訟承諾。對濫用訴權以及惡意拖延調解、故意不履行調解協議、無正當理由否定已經記載的無爭議事實等不誠信行為，探索通過律師費轉付、訴訟費用合理分擔、賠償無過錯方訴前調解額外支出等方式進行規制。加強對調解員培訓指導，提高防範虛假調解能力水平。

　　五、加強重點領域矛盾糾紛源頭化解工作

　　（二十二）加強疫情等重大突發事件引發矛盾糾紛預防化解工作。做好涉疫情矛盾糾紛源頭預防和排查預警工作，針對合同、侵權、勞動爭議、醫療損害賠償、涉外海事海商、涉外商事等受疫情影響較大領域糾紛，在訴前開展多元化解。高度關注就業、教育、社會保障、醫療衛生、食品安全、安全生產、社會治安、住房市場調控等領域因重大突發事件可能引發的訴訟，積極開展預判應對和前端化解工作。

　　（二十三）加強金融領域矛盾糾紛源頭化解工作。高度關注金融借款合同、信用卡、融資租賃、保險、委託理財等金融領域糾紛，會同金融管理部門、金融機構等加強信息共享和數據聯通，運用司法大數據為識別合格投資者、建立健全金融產品或服務全流程管控機制等提供支持。建立示範調解機制，鼓勵當事人平等協商，自行和解。加大對行業主管部門、行業協會商會等開展金融糾紛集中調解、先行調解的司法保障力度，促進糾紛在訴前批量化解。

　　（二十四）加強勞動爭議源頭化解工作。針對勞動爭議先行仲裁的特點，加強調解、仲裁與訴訟銜接，依託人民法院調解平台，對接人力資源社會保障相關調解仲裁信息系統，建立調裁訴一體化在線解紛機制，實現勞動爭議仲裁前調解與訴前調解的數據資源共享，統一案件處理標準，推動更多調解力量在仲裁前開展調解工作。建立全國性、區域性專家調解資源庫，參與化解重大疑難複雜勞動爭議。會同工會、人力資源社會保障部門加強對用工企業、勞動者普法宣傳，制定推廣勞動合同示範文本。

　　（二十五）加強婚戀家庭矛盾糾紛源頭化解工作。與共青團、婦聯、公安、民政等部門加強協作，完善婚戀家庭矛盾糾紛信息共享和通報機制，聯合開展矛盾排查、普法宣傳和以案釋法工作。建立婚戀家庭糾紛分級預警化解模式，推動調解前置，加強心理疏導和危機干預，避免矛盾激化升級。建立訴後跟蹤機制，預防「民轉刑」案件。加大反家暴延伸服務力度，健全家庭暴力受害人人身保護令實施機制。

　　（二十六）加強知識產權矛盾糾紛源頭化解工作。會同知識產權部門，系統分析本地區知識產權領域多發易發糾紛成因特點，推動完善預防性法律法規，加強示範性裁判指引。建立健全知識產權糾紛訴非聯動機制，進一步擴大專業性行業性調解隊伍，提高在線多元化解質效。創新工作方式方法，推廣建立正版圖庫交易平台等做法，從源頭上預防化解互聯網著作權等涉網知識產權糾紛。

　　（二十七）加強互聯網糾紛源頭治理工作。針對網絡金融活動、網絡購物等引發的糾紛，會同相關主管部門，構建符合互聯網特點的源頭治理模式，指導互聯網平台建立務實有效的糾紛解決機制，切實降低成訴率。運用區塊鏈技術，將裁判規則、交易規範等嵌入互聯網平台，實現風險預警和自動提示，督促誠信履約。加快與互聯網平台在線訴非對接，推進源頭治理進平台、進網絡，形成互聯網糾紛分層遞進解決機制。

　　六、強化配套保障

　　（二十八）加強組織領導。將人民法院參與訴源治理，推動矛盾糾紛源頭化解作為「一把手」工程統籌謀劃部署。成立院領導牽頭、各有關部門參與的領導小組，抓好貫徹落實、重大事項協調、成效評估、對下監督指導等工作。高級人民法院要加強對本轄區法院矛盾糾紛源頭治理工作指揮指導，並為地方平安建設工作考核中萬人起訴率指標評估提供數據支持。參與訴源治理工作進展情況應當及時向本地區黨委政法委進行報告。

　　（二十九）加強工作保障。在基層訴訟服務站點配備電腦、視頻設備等，加強對老年人等特殊群體的指導輔導，方便群眾就近辦理訴訟事務，就地開展跨區域遠程視頻調解。在源頭預防和多元化解工作中投入更多人員力量。主動爭取當地財政部門為特邀調解組織和調解員開展工作提供可持續的經費保障。加大對一站式多元解紛工作宣傳，引導更多群眾選擇多元化方式解決糾紛。

　　（三十）加強工作管理。嚴格落實糾紛預防化解工作領導責任制，明確糾紛化解工作的人員、制度和必要條件，完善工作機制和監督評價體系。以「把非訴訟糾紛解決機制挺在前面」為導向，建立科學考核評價機制，將源頭預防化解糾紛、訴前調解成功案件量等作為業績考核評價內容。加強人員管理和培訓，提升預防化解矛盾糾紛能力水平。各級人民法院立案信訪部門要密切關注最高人民法院訴訟服務指導中心信息平台訴源治理多元解紛質效評估情況，及時督促改進工作。

　　（三十一）加強信息化保障。加強人民法院調解平台建設，加快與其他相關平台系統對接和數據共享，創新全流程在線源頭治理模式，分層遞進、「一站式」預防化解糾紛。積極運用大數據、人工智能等信息化手段，實現人民法院參與訴源治理工作數據化、可視化，為促進審判體系和審判能力現代化，輔助黨委政府領導科學決策提供支持。

　　（三十二）加強理論研究和規則提煉。深入開展新時代矛盾糾紛和解決機制體系化研究。各級人民法院應當圍繞本地區多發易發糾紛訴源治理中的理論和實踐問題，開展多層次、多維度研究，進一步總結我國矛盾糾紛源頭預防和多元化解實踐成果，進行規則提煉，推動國家層面多元化解相關法律的立法進程，構建體現我國社會主義性質，具有鮮明中國特色、實踐特色、時代特色的糾紛解決理論體系和制度體系。