湖北省人大常委會執法檢查組關於文物保護法律法規執法檢查情況的報告

湖北省人大常委會執法檢查組關於文物保護法律法規執法檢查情況的報告
制定機關：湖北省人民代表大會常務委員會執法檢查組
2007年5月28日

本作品收錄於《湖北省人民代表大會常務委員會公報/2007年/第04號》

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——2007年5月28日在湖北省第十屆人民代表大會常務委員會第二十七次會議上

省人大教科文衛委員會副主任委員 郭遠章

主任、各位副主任、秘書長、各位委員：

根據《湖北省人大常委會2007年度執法檢查計劃》，經主任會議研究決定，省人大常委會於4月11日至16日組織執法檢查組，對省政府及其有關部門和荊州、荊門、十堰、鄂州、黃石市貫徹執行《中華人民共和國文物保護法》和《湖北省實施〈中華人民共和國文物保護法〉辦法》的情況進行了檢查。這次執法檢查是在《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》頒布施行後，省人大常委會組織的第一次執法檢查。省人大常委會對此十分重視，主任會議對執法檢查方案進行了認真研究，明確了執法檢查的主要內容和檢查對象、檢查方式、組織領導等，並提出了具體要求。隨後，省人大常委會先後以鄂常辦〔2007〕14號、23號文下發了《關於開展文物保護法律法規執法檢查的通知》和《關於開展文物保護法律法規執法檢查有關事項的通知》，對檢查工作做出了具體部署安排。

4月11日，檢查組在漢集中聽取了省文化廳、財政廳、建設廳、交通廳、國土資源廳、物價局、移民局、民宗委、南水北調辦等9個部門貫徹執行文物保護法律法規的情況匯報，同時察看了省博物館。12日至16日，檢查組分兩路，分別由省人大常委會副主任朱純宣和鮑隆清同志帶隊，赴荊州市、荊門市、十堰市和鄂州市、黃石市進行檢查。實地察看了荊州紀南城、古城牆、熊家冢楚墓考古發掘現場，荊門明顯陵，十堰武當山遇真宮、玉虛宮、元和觀、治世玄岳牌坊，鄂州吳王城遺址、怡亭銘、觀音閣，黃石漢冶萍遺址、大冶銅綠山古銅礦遺址，同時察看了上述各地的博物館。聽取了當地政府及有關部門的情況匯報，並進行了座談。受執法檢查組的委託，現將檢查的主要情況報告如下：

一、貫徹實施文物保護法律法規的做法和成效

我省是楚文化的發祥地和近現代革命策源地之一，文物資源十分豐富。據有關部門介紹，我省館藏文物共有62萬餘件，其中一級文物2166件（套），位居全國第六，實際數16665件，位居全國第一。國寶級文物19件（套），二、三級文物達十餘萬件（套）。其中，曾侯乙編鐘、越王勾踐劍、荊門出土的中國最早老子簡、雲夢秦簡以及大量的楚國絲綢、漆木器、青銅器等，在全國有着重要的影響。全省縣級以上文物保護單位4703處（全國只有10個省份的各級文物保護單位達3000處以上），省級文物保護單位457處，全國重點文物保護單位90餘處，其中，全國重點文物保護單位居全國第十位；有武當山古建築群、荊門明顯陵兩處世界文化遺產，荊州、武漢、襄樊、隨州、鍾祥5個城市被列為國家歷史文化名城。這些文物資源在我省經濟社會發展中起到了積極的促進作用。

從檢查的情況看，我省各級政府及其有關部門，認真貫徹實施文物保護法律法規，堅持「保護為主，搶救第一，合理利用，加強管理」的文物工作方針，在文物的保護、管理和利用上做了大量工作，取得了明顯成效。

1、各級領導幹部重視文物保護工作。此次檢查的幾個市是我省文物資源比較集中的地方，文物保護任務十分繁重。當地政府及有關部門把文物保護工作放在十分突出的位置，納入重要議事日程。荊州市確立了「文化荊州、走向世界，保護文物就是保護荊州發展」的戰略思路，成立了以市長任組長的荊州市文物保護與合理利用領導小組，實施「一把手」負責制，一級抓一級，層層抓落實。鄂州市將文物保護工作納入各區、街辦每年的工作目標考核內容，與經濟建設和社會發展工作同布置、同考核、同獎懲。十堰市主要領導親自過問文物保護工作，大力支持文博事業發展，從2005年起投資6000萬元在中心城區興建了占地面積35畝、總建築面積1萬餘平方米的十堰市博物館。

2、文物法制建設進一步加強。一是各地利用多種形式廣泛深入宣傳文物保護法律法規。通過舉辦「中國文化遺產日」、「4·12國際工業遺產日」、「5·18國際博物館日」和文物法制講座等活動，增強了廣大幹部群眾依法保護文物的意識，提高了做好文物保護工作的自覺性和主動性。二是因地制宜做好建章立制工作。黃石市十一屆人大第一次會議專門作出了《關於進一步加強我市文物保護的決議》；荊州市、荊門市、十堰市分別出台了《荊州市古墓葬保護管理實施辦法》、《荊門市文物保護管理辦法》、《十堰市文物單位管理規定》等規範性文件，增強了文物保護法律法規的可操作性。三是加大文物執法力度，不斷優化文物保護環境。荊州市依法嚴格文物保護審批程序，把經濟建設中的文物保護審批納入行政服務前置審批範疇，凡是大型建設項目和在文物保護範圍內的建設項目，文物部門提前介入，有效地預防了施工建設中損壞文物的行為。各地文化、公安、海關等有關部門密切配合，嚴肅查處了多起破壞文物的案件，加強了文物市場管理以及文物進出境的監管，嚴厲打擊了各種文物犯罪活動，僅荊州、荊門市去年一年就抓獲了48名古墓葬盜墓人員。

3、各地文物保護工作取得新進展。第一，文物考古發掘有了新突破。我們在荊州熊家冢楚墓考古發掘現場看到，整個墓地布局完整、規模宏大，已發掘的部分殉葬墓及車馬坑出土文物十分精湛。據專家介紹，它是已發掘楚墓中規格最高的貴族墓葬，具有很高的研究價值。第二，文物維修保護進展順利。檢查組看到的荊州古城牆、明顯陵雙瑩城、武當山元和觀等正在按規劃有步驟地實施維修工程。鄂州市將怡亭銘摩崖石刻周邊土地無償劃撥文物部門，並多渠道籌措200多萬元資金對該石刻實施了保護。第三，文物管理日益規範。我省已列入財政部、國家文物局的試點項目「文物調查及數據庫管理系統建設」，該項目完成後，我省三級以上文物都將建立電子檔案，長期困擾我省文物底數不清現象將得到扭轉。同時，整合我省文物科技力量，以省博物館、荊州市文物保護中心為依託，組建了出土木漆器文物保護科研基地，使之成為國家文物局首次設立的三家全國性重點基地之一。第四，文物利用工作穩步推進。文物在當地經濟社會發展中的作用日益顯現。武當山、顯陵的旅遊及相關產業效益不斷提高。以紅安七里坪等革命遺址為依託的紅色旅遊項目，在愛國主義教育中發揮了重要作用。省文物局在木蘭湖探索實施的古民居搬遷保護與利用項目，已取得進展。第五，南水北調工程文物搶救已經啟動。目前已對鄖縣清龍泉新石器遺址等28個項目進行了搶救性發掘，武當山遇真宮的保護方案已得到初步論證。

二、貫徹實施文物保護法律法規存在的主要問題

我省雖然在貫徹實施文物保護法律法規中取得了一定成績，但仍然存在一些突出問題，亟待解決。

1、少數領導幹部文物保護的法制意識不強。工作中不能正確處理保護與合理利用的關係，甚至對破壞文物的現象沒有引起足夠的重視。我們在黃石市檢查發現，由於非法採礦，銅綠山古銅礦遺址正遭受嚴重破壞，遺址本身及保護範圍內的地面已出現大量裂縫，並呈繼續惡化趨勢，緊鄰遺址的三號公路亦出現了大面積塌陷。遺址本體所在的山體西面已高於露天採礦區50米，形成了一個「懸崖」，如情況進一步惡化，包括遺址所在的整個山體將有可能出現滑坡、垮塌，不僅文物將遭受毀滅的災難，而且還會危及緊鄰的採礦人員安全，後果不堪設想。據反映，省委主要領導對此高度重視，曾專門作出批示，有關方面也採取了一些措施，但迄今為止，遺址保護範圍內挖掘礦產的行為一直沒有遏制，遺址面臨的危險不但沒有絲毫好轉，而且還在日益加劇。

2、文物保護專項經費不能滿足文物保護的實際需要。2001年以來，省級財政將武當山文物保護100萬元、荊州古城牆保護50萬元、全省重點文物維修保護、古墓葬保護等四項納入部門預算的常年性專項，年預算400萬元；2006年增至480萬元、2007年為550萬元。在此期間，我省全國重點文物保護單位由29處增加到91處，省級文物保護單位由365處增加到457處。省級文物保護專項經費除去武當山、荊州古城牆固定的兩項外，實際可用資金只有400萬元。這對於全省457處省級文物保護單位、112處博物館而言，只能是杯水車薪，遠遠不能滿足全省文物保護工作的實際需要。據了解，我省經常性、基礎性文物保護經費與周邊省份存在明顯差距，如湖南省年預算安排為1500多萬元，山西省2000多萬元，河南省3000多萬元，而我省僅有500萬元左右。由於我省常年性、基礎性文物保護經費不足，給文物保護工作帶來了嚴重影響。我們在檢查中發現，荊州市博物館有14萬件文物，由於展館不足，目前只展出了3000多件；該館管理人員的工資未能全部列入財政撥款，只能靠門票收入支付。荊門市博物館陳列展示「老子簡」等珍貴文物的手段落後，展櫃破舊，牆壁油漆斑駁，文物的珍貴程度與展出條件形成明顯反差。沙洋縣古墓葬分布密集，保護任務十分繁重，而當地的義務護墓員每年得到的補助僅有100元，致使古墓葬難以得到有效保護。

3、文物保護法律法規的有些規定沒有得到落實。如《湖北省實施〈文物保護法〉辦法》第三條規定：「縣級以上各級人民政府根據需要，建立協調工作機制，加強對文物保護工作的領導。」但有些地方領導責任制形同虛設，導致文物破壞事件時有發生，不能得到有效制止。又如第十六條規定：「因基本建設和生產建設需要而進行的考古調查、勘探、發掘，所需費用列入建設工程預算，由建設單位支付。具體支付標準和辦法由省財政、價格主管部門會同文物行政部門制定。」據了解，此標準至今一直未依法制定，致使許多工程建設單位在建設中涉及文物後不願意列支文物保護經費，有的地方甚至將這項費用列入減輕負擔而取消的範疇，造成許多工程建設發現的文物沒有得到保護。再如第二十五條規定：「古墓葬、古文化遺址保護任務較重地方的縣級人民政府，應當聘請適當數量的看護古墓葬、古文化遺址的人員，並給予經費補助」，但由於多種原因，大多數地方都未落實。

三、幾點建議

1、要進一步加大對文物保護法律法規的宣傳貫徹力度，着力提高各級領導幹部的文物保護法制觀念。各級領導幹部必須站在科學發展觀和構建社會主義和諧社會的高度，充分認識文物的不可再生性，結合文物保護法律法規的深入學習，處理好文物保護與經濟發展、文物保護與旅遊、宗教的關係；不僅要注意文物的經濟、旅遊價值，還要注意文物的歷史價值、文化價值、教育價值，充分重視並發揮文物對青少年愛國主義教育和精神文明建設的作用。同時，要強化各級政府的責任意識，加強各有關部門的協調配合，真正把文物保護法律法規的各項規定落到實處。

2、要進一步加大文物保護執法力度，切實重視和加強文物的安全保護工作。針對當前在文物保護方面出現的新情況和新問題，要採取堅決有效的措施，依法嚴厲打擊文物犯罪活動。要切實落實文物安全保護責任制，防止文物及其周邊環境遭受進一步破壞。在確保館藏文物安全的基礎上，要把野外文物安全提到重要的位置。針對荊州、荊門古墓葬分布密集且盜掘古墓葬的犯罪活動猖獗，僅靠現有的文保員和護墓群眾很難有效開展保護工作的實際，建議參照陝西、河南等省的做法，儘快在上述地方成立文物派出所，以加強執法力度，確保我省地下文物的安全。對黃石大冶銅綠山古銅礦遺址的破壞情況，建議儘快成立省、市聯合工作專班，迅速查清導致文物受損的具體原因，並採取有效措施確保銅綠山古銅礦遺址這一中華民族和世界人類文明的珍貴遺產的安全。同時，人大常委會要依法搞好跟蹤監督。

3、要進一步加大文物保護經費投入。各級政府要依據文物保護法律法規的規定，切實做到文物保護經費「隨着財政收入增長而增加」。要盡力增加全省日常性、基礎性文物保護工作經費，真正滿足我省文物保護工作的實際需要。同時，提高現有文物保護經費的使用效益，博物館的建設要統籌規劃，合理布局，量力而行。建議省政府出台鼓勵社會各界支持文物保護的政策措施，以彌補文物保護經費的不足。

4、建議修改完善我省文物保護法規。湖北作為文物資源大省，應將文物保護全面納入法制管理軌道，在加強執法的同時，建議對我省文物保護實施辦法修改完善。如為了減輕文物豐富地方的農民負擔，維護農民保護文物的積極性，應作出「對農民在建房等小型建設項目中發現文物時，其發掘經費由政府承擔」的規定；為保護好我省的世界文化遺產，使其世代傳承，永續利用，應研究制定我省世界文化遺產保護條例。

以上報告，請予審議。