美國損害全球環境治理報告

美國損害全球環境治理報告
作者：中華人民共和國外交部
2020年10月19日

https://www.fmprc.gov.cn/web/wjbxw_673019/t1824976.shtml

人類只有一個地球，人與自然是生命共同體。保護生態環境、推動可持續發展是各國共同責任。構建並執行公平合理、合作共贏的全球環境治理機制，才能全面、完整、高效、經濟地實現可持續發展，實現我們想要的未來。為此，國際社會推動制定了系列多邊環境條約，涉及應對氣候變化、生物多樣性治理、保護臭氧層、防治化學品污染等方方面面，為合作保護全球環境提供了基本法律框架和遵循。作為最先進的發達國家，美國在參與和遵守多邊環境條約方面劣跡斑斑，極大地損害了全球環境治理的公平、效率和成效。

一、退出氣候變化《巴黎協定》

《聯合國氣候變化框架公約》生效20多年來，在各方共同努力下，全球應對氣候變化工作取得積極進展。為加強公約的實施，2011年底至2015年，包括美國在內的各國，通過艱難談判，最終於2015年12月在法國巴黎達成了全面、均衡、有力度、有約束力的《巴黎協定》，成為全球氣候治理新的里程碑。《巴黎協定》凝聚了國際社會合作加強應對氣候變化挑戰的最大共識，豐富和發展了以《聯合國氣候變化框架公約》為基礎的國際氣候治理體系，為2020年後全球合作應對氣候變化指明了方向，是近年來多邊主義重大成果中的「一顆璀璨明珠」。2016年11月，協定通過不到一年、開放簽署剛滿半年即滿足生效條款要求，《巴黎協定》正式生效。

美國是公約締約方，也是推動《巴黎協定》達成和生效的重要一方。2014年至2016年，中美三次發表氣候變化聯合聲明，聲明的政治共識為《巴黎協定》的達成和生效奠定了重要基礎。《巴黎協定》達成後，時任總統奧巴馬批准美國加入《巴黎協定》。2016年二十國集團杭州峰會前夕，中美元首於9月3日共同向聯合國秘書長交存《巴黎協定》批准文書，為《巴黎協定》的快速生效注入了動力。

特朗普政府上台以來，顛覆逆轉了奧巴馬政府時期氣候與環境友好型政策，開環境「倒車」，美應對氣候變化立場出現重大倒退。上台前，特朗普就多次發表質疑氣候科學言論，稱全球變暖是騙局，頻頻營造氣候變化懷疑論的政治氛圍，公然挑戰國際社會應對氣候變化的共識。特朗普政府持續放鬆化石能源行業發展相關環境約束，這些約束涉及空氣污染、油氣勘探與開採、動植物及生態環境保護、水污染防治等諸多領域。2017年3月28日，特朗普政府簽署「促進能源獨立和經濟增長」行政命令，提出為促進美能源自主獨立、推動經濟和就業增長，應全面評估、調整和廢止美行政部門氣候變化政策舉措。根據《紐約時報》2020年7月的一項統計，特朗普政府執政以來，直接或以其他方式撤銷了近70項重大環境政策，另外還有30多項處於撤銷進行中。特朗普政府視《巴黎協定》為「眼中釘、肉中刺」，屢次指責《巴黎協定》使美商界處於不利地位，揚言退約，堅決拔刺。

2017年6月1日，特朗普政府宣布美退出《巴黎協定》，停止實施其「國家自主貢獻」，停止對綠色氣候基金捐資等出資義務。2017年8月4日，美國國務院聲明稱，美國已於當日向聯合國提交退出《巴黎協定》的意向性通知，表示美將在符合條件的第一時間向聯合國秘書長發出書面退約通知，除非出現有利於美重新參加協定的適合情形。聲明還試圖重開《巴黎協定》談判，稱如若特朗普總統能夠看到對美國及美國企業、工人、民眾、納稅人更加有利的條款，美對重新參加《巴黎協定》仍持開放態度。

2019年11月4日，美國國務卿蓬佩奧聲明稱，美已通知聯合國，宣布正式啟動退出《巴黎協定》。蓬還在聲明中強調，美退約系因《巴黎協定》對美造成不公平的經濟負擔。按照《巴黎協定》退約條款規定，美將於2020年11月4日正式退出《巴黎協定》，成為迄今為止唯一退出《巴黎協定》的締約方。

特朗普政府悍然退出《巴黎協定》，是其奉行的「美國優先」、單邊主義在氣候變化領域的集中表現，充分顯示出其對國際法和國際規則「合則用、不合則棄」的輕蔑態度，嚴重破壞全球氣候治理與國際氣候合作。

一是削弱了國際合作應對氣候變化的雄心和努力。美國是全球歷史第一排放大國，當前第二排放大國，目前全球排放占比約為15%。聯合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）報告指出，美是全球累積排放溫室氣體最多的國家，其1751年至2010年間能源和工業部門排放占全球27.9%。美人均碳排放也居高不下，2017年人均化石燃料排放二氧化碳14.6噸，是全球平均水平的3.3倍。美國的減排表現是影響全球氣候治理成效的重要因素。美既不批准《京都議定書》，又退出《巴黎協定》，否認自身約束性量化減排義務，徹底游離於全球減排體系和安排之外，嚴重阻礙了全球減排、促進綠色低碳發展相關進程。

二是加大全球氣候治理領導力赤字。作為發達國家和全球排放大國，美國一直是全球氣候治理的重要參與方，曾為《巴黎協定》達成發揮重要推動作用，其履約態度對發達國家具有重要導向和示範意義。美退出《巴黎協定》，將自身的減排責任推卸給其他國家，在《巴黎協定》履約問題上帶了壞頭，重創《巴黎協定》進程，為其後續實施及全球溫控目標的實現產生不可預估的負面影響。

三是為應對氣候變化多邊進程帶來複雜因素。美雖反覆聲言退約並啟動退約手續，但「將退未退」「形退實不退」的狀態持續了相當長時間。這期間，持續攪局《巴黎協定》後續問題談判，繼續對《巴黎協定》下規則體系的建構施加負面影響。2018年聯合國氣候變化卡托維茲會議（COP24）期間，美無視全球綠色低碳發展趨勢，舉辦化石能源技術推介邊會，引發各方反感和非政府組織激烈抵制。在2017年以來的三屆聯合國氣候變化大會上，美因談判立場消極，多次被非政府組織投票授予帶有批評性質的「化石獎」，且是「獲獎」最多的國家，上榜次數占比1/5。

美退出《巴黎協定》遭到國際社會的一致反對。各國領導人和國際組織紛紛表態，對特朗普政府退約決定表示遺憾和失望。 聯合國秘書長、《聯合國氣候變化框架公約》秘書處執行秘書、歐盟以及德國、法國、意大利、英國、墨西哥、加拿大、日本等均在特朗普政府宣布退約後第一時間通過發言人表態、發表聲明、領導人致電等不同形式對美此舉表示遺憾。

針對美方宣稱願重新談判美加入協定條件等說法，各方均強調，《巴黎協定》已獲得廣泛支持，不可重開談判。與美悍然退約行徑截然相反，國際社會皆重申切實履行《巴黎協定》、加強全球氣候治理的堅定意願。歐盟表示將加強與其他盟友合作，應對氣候變化挑戰。德國、法國和意大利發表聯合聲明，表示將儘快落實《巴黎協定》以及氣候融資目標，努力幫助發展中國家，尤其是最不發達國家和受氣候變化威脅最嚴重的國家，以實現減緩和適應相關目標。英國、墨西哥、澳大利亞、韓國等亦重申對《巴黎協定》的支持和承諾。聯合國秘書長古特雷斯通過發言人表示，相信世界各國及商界將繼續展示卓越的遠見和領導力，致力於低碳和韌性經濟增長。同時，美國內也發起了「我們堅持《巴黎協定》」運動，反對美退約呼聲持續高漲。

二、怠於履行國際義務

善意履行條約義務是國際法的一項重要基本原則，國家對條約義務的切實履行是遵守和執行國際法規則的核心。在國際環境領域，美多維度、非善意履行其條約義務和國際承諾，踐踏國際法和國際規則。

（一）氣候行動承諾落實不彰

1、減排承諾履行緩慢。根據《聯合國氣候變化框架公約》規定，美國作為公約附件一國家，應當採取措施限制溫室氣體排放，率先履行減排義務。然而，自1992年10月批約以來，美排放量仍持續快速增長，且增長趨勢保持了15年之久，直至2007年左右才達到排放峰值。2010年，美向公約秘書處通報，承諾到2020年將在2005年溫室氣體排放基礎上全經濟範圍減排17%。但根據美最新溫室氣體清單報告，截至2018年底，美溫室氣體排放量比2005年僅下降10.2%，勉強完成其減排目標的60%。2015年，奧巴馬政府提出新的氣候行動目標，承諾到2025年要在2005年溫室氣體排放基礎上排放下降26%-28%。特朗普政府已於2017年6月宣布拒不履行以上目標，擅自撕毀承諾。

2、無視公約報告義務。根據《聯合國氣候變化框架公約》第十二條及締約方大會決定的規定，作為發達國家締約方，美應每兩年提交一次應對氣候變化的「雙年報告」，每四年提交一次「國家信息通報」。美連續三年拒絕提交相關履約進展報告，使國際社會無法全面了解美國內應對氣候變化行動和進展。自2018年起，美未能提交第三輪和第四輪「雙年報告」以及第七輪「國家信息通報」，成為極少數未能履行信息報告義務的發達國家之一。美的上述舉動再次為發達國家嚴格履行公約下義務樹立了「壞榜樣」，持續向全球氣候治理注入「負能量」。

（二）拒不兌現資金承諾

資金支持是多邊環境條約履約關鍵，也是廣大發展中國家開展有效應對氣候行動的重要條件。根據有關條約規定、「共同但有區別的責任」原則和歷史責任，作為發達國家，美國有義務向發展中國家提供充足、持續的資金支持。然而，特朗普政府堅持壓縮環境領域財政預算，嚴重削減環境研發與國際合作投入，2021財年的擬議預算中，涉及氣候變化和生物多樣性等環境多邊合作的內容幾乎為零。國際上，美不認真踐行相關義務，欠款不繳、力度倒退問題屢屢發生，強硬打壓發展中國家獲取資金訴求，極力弱化公約和《巴黎協定》下資金支持機制。

1、大幅削減全球環境基金捐資。全球環境基金（GEF）成立於1991年，是《聯合國氣候變化框架公約》《生物多樣性公約》《聯合國防治荒漠化公約》《關於持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》《關於汞的水俁公約》等重要國際環境條約的主要資金機制。美國在全球環境基金歷史欠款額度最大，占各國欠款總額1.16億美元的1.11億美元（第2增資期GEF-2約1.11億美元)，占比95.7%。同時，美國捐資力度驟然銳減。2018年第7輪增資談判期間，在大多數發達國家均提高認捐額度背景下，特朗普政府卻大幅削減其認捐額度至2.7億美元，比上一增資期減少50%，直接造成全球環境基金歷史上首次出現總捐資大幅減少局面。

2、拒絕兌現綠色氣候基金捐資承諾。綠色氣候基金（GCF）成立於2010年，是《聯合國氣候變化框架公約》和《巴黎協定》下重要資金機制。發展中國家普遍期待綠色氣候基金為其應對氣候變化行動提供資金支持。2014年11月綠色氣候基金初始籌資階段，奧巴馬政府曾承諾向其捐資30億美元，並在任期結束前兌現了10億美元。特朗普政府上台後，宣布停止捐資，且拒絕兌現奧巴馬政府時期的剩餘20億美元捐資承諾。2019年，綠色氣候基金開啟第一輪增資談判，在大多數發達國家捐資方均提高認捐額度情況下，特朗普政府仍拒絕向綠色氣候基金捐款，為基金增資目標達成製造麻煩。

3、欠繳多邊環境條約會費。美國在繳納多邊環境條約會費方面同樣態度消極。據《聯合國防治荒漠化公約》秘書處2019年報告顯示，美國仍欠繳1999年至2019年會費共計305.8萬餘歐元。自2018年起，美拖欠《聯合國氣候變化框架公約》會費高達1354.7萬餘歐元。

4、阻礙全球環境科學研究認知進展。根據美國會眾議院氣候危機特設委員會發布的「解決氣候危機：邁向清潔能源經濟和健康、韌性、公正美國的國會行動計劃」報告，特朗普政府一改美往屆政府每年投入1000萬美元支持IPCC和《聯合國氣候變化框架公約》的做法，於2017年未在上述領域做任何資金投入。美此舉不僅限制了美國內開展氣候變化的科學研究，還嚴重阻礙了全球氣候變化科學認知的進展。

美上述行為大大削弱了相關機制向發展中國家供資能力，掣肘全球氣候環境合作。美欠繳會費、縮減環境科研支持經費也減少了多邊環境條約履約所必需的經費資源，妨礙了各公約下環境治理多邊進程的發展，遲滯了全球環境科學的認知進程。

三、缺席多領域多邊環境條約

（一）簽署但不批約，拒絕條約約束

環境問題是人類面臨的共同挑戰，是「全球公域」問題，「外溢性」最為明顯，世界各國是一個休戚與共的命運共同體，相關挑戰亟需國際社會在多邊主義框架下，通過強化規則建構、履約實施合力應對。美出於一己私利，在多邊環境領域選擇性「缺席」。美雖簽署了《京都議定書》《生物多樣性公約》《控制危險廢物越境轉移及其處置巴塞爾公約》《關於在國際貿易中對某些危險化學品和農藥採用事先知情同意程序的鹿特丹公約》《關於持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》等多邊環境條約，但迄今均不予批准，長期游離於多邊框架之外。上述多邊環境條約具有全球性特徵，締約方均超過160個，《生物多樣性公約》《京都議定書》的締約方數量更超過190個。美目前尚未批准《生物多樣性公約》，且未加入生物多樣性領域三個重要議定書，包括《關於獲取遺傳資源和公正和公平分享其利用所產生惠益的名古屋議定書》《卡塔赫納生物安全議定書》及《關於賠償責任和補救的名古屋-吉隆坡補充議定書》。

美既是全球氣候環境治理的重要一方，也是溫室氣體排放大國、生物技術大國、化學品生產和廢物出口大國，本可以也應該為相關領域多邊治理作出大的貢獻。但美對多個環境條約「簽署但不批約」的行為，凸顯了其不願受國際環境條約約束、逃避自身國際責任的單邊主義心態，充分暴露了美對國際環保努力的漠視和對多邊環境領域的不合作態度。美方的不參與，致使相關條約下的多邊治理覆蓋面產生了難以忽視的巨大「空洞」，如《京都議定書》管控的溫室氣體排放因此減少了三分之一，對全球環境完整性、環境多邊條約的實施效果帶來嚴峻挑戰。

（二）違背條約宗旨，擾亂履約實施

根據《維也納條約法公約》相關規定，如一國已簽署條約，即便條約並未對其生效，其亦負有義務不得採取任何足以妨礙條約目的及宗旨的行動。然而，美在簽署《京都議定書》後仍放任自身碳排放快速增長，與《京都議定書》推動的減排宗旨背道而馳，與議定書要求其減排7%的規定更是南轅北轍。與此同時，美國還頻頻要求發展中國家加大減排力度，甚至將發展中國家減排義務作為其加入《京都議定書》的先決條件，充分暴露了美在多邊領域慣於「寬於待己、嚴以律人」的雙重標準。

受美國消極放任態度影響，多個發達國家拒絕在《京都議定書》2013年至2020年的第二承諾期下作出新的減排目標承諾，個別發達國家甚至在未完成第一承諾期減排義務的情況下，直接退出議定書。《京都議定書》管制的全球排放覆蓋面被迫再次縮小，相關談判和履約舉步維艱。《京都議定書》第二承諾期多哈修正案遲遲未能生效，議定書在美帶領的「集體大逃亡」下名存實亡。

四、妨礙多邊環境進程

美一方面躲避多邊環境治理下的國際責任，一方面屢屢阻撓國際環境合作，扮演全球環境治理的「麻煩製造者」角色。

（一）破壞二十國集團關於氣候議題達成共識。氣候議題自2009年起被納入二十國集團領導人峰會宣言。2017年，由於美刻意阻撓，二十國集團漢堡峰會宣言首次未能就氣候變化問題相關內容達成一致。最終，宣言被迫在氣候相關段落採取「19+1」妥協方式，即除美國以外的其餘19個成員國宣布繼續承諾履行《巴黎協定》，承諾推進全球氣候治理；美國單獨宣示其退出《巴黎協定》的單邊立場。受美消極立場的持續影響，2018年、2019年二十國集團峰會的領導人宣言繼續以「19+1」方式重申美以外各方落實《巴黎協定》、應對氣候變化的承諾，嚴重削弱了二十國集團在氣候問題上本應發揮的積極引領作用。

（二）蓄意打壓發展中國家環境項目。在環境資金和項目審批領域，美近年來不僅捐資力度銳減，還不斷對發展中國家用資權指手畫腳，頻頻在國際合作中製造矛盾。美方屢屢挑戰發展中國家正當合理的用資權利，時常獨家阻撓發展中國家用資項目通過。自2013年11月起，美多次以所謂人口販運、侵犯人權等無端理由，打壓發展中國家項目，涉及氣候變化、生物多樣性等多個領域。近五年來，對涉及中國的多個項目無理表示異議。2018年12月後，美方根據特朗普政府於2018年11月簽發的關於相關國家未遵守《人口販運受害者保護法》的備忘錄，對中國所有項目表示反對。同時以相似理由獨家反對古巴、布隆迪、蘇丹、南蘇丹、赤道幾內亞、毛里塔尼亞、岡比亞、科摩羅、剛果（布）、剛果（金）、老撾、厄立特里亞、委內瑞拉等多個發展中國家項目。

（三）阻擋全球塑料垃圾管控進程。隨着各國對塑料垃圾污染危害認識的不斷深入，加強塑料垃圾進出口管控已逐步成為國際社會共識。然而，自2017年7月中國將廢塑料等「洋垃圾」納入《禁止進口固體廢物目錄》以來，美作為《巴塞爾公約》簽署國，出於解決自身垃圾出口需求，執意逆國際潮流而動、無視中方作為公約締約方權利，多次攻擊、指責中方禁止「洋垃圾」來華擾亂了全球廢物回收產業，要求中方撤銷禁令。2019年5月，《巴塞爾公約》締約方會議通過加強管控塑料廢物的修正案，確立了全球塑料垃圾污染防治框架。據媒體報道，在會議期間，美作為非締約方，還不斷施加影響，企圖阻撓關於加強管控塑料廢物修正案的通過，其所作所為再次顯示了美方的霸蠻行徑。

生態文明建設關乎人類未來，建設綠色家園是人類共同夢想。保護生態環境、應對氣候變化需要世界各國同舟共濟、共同努力，任何一國都無法置身事外、獨善其身。中國以習近平生態文明思想為指導，主張加快構築尊崇自然、綠色發展的生態體系，共建清潔美麗的世界和地球生命共同體。作為發展中國家，中國一直盡己所能採取氣候行動，已提前和超額完成2020年氣候行動目標，為全球應對氣候變化環境治理作出重要貢獻。2020年9月22日，中國國家主席習近平在第七十五屆聯合國大會一般性辯論講話中宣布，中國將提高國家自主貢獻力度，採取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭於2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和。美國在全球環境治理問題上開歷史的「倒車」，不僅不符合美國人民意願，也損害了世界人民和子孫後代的共同利益。希望美國能儘快回歸遵守國際法、遵循多邊主義、凝聚全球力量、鼓勵廣泛參與、合作應對全球環境危機的正確道路，與世界各國共同創造各盡所能、合作共贏、奉行法治、公平正義、包容互鑒、共同發展的未來。