臺中高等行政法院 裁判書 -- 行政類
【裁判字號】 102,訴,180
【裁判日期】 1021225
【裁判案由】 都市計畫
【裁判全文】
臺中高等行政法院判決
102年度訴字第180號
102年12月11日辯論終結
原 告 彭秀春
朱 樹
柯成福
黃福記
共 同
訴訟代理人 詹順貴 律師
林育丞 律師
李明芝 律師
被 告 內政部
代 表 人 李鴻源
訴訟代理人 廖耀東
陳富義
李志祥
參 加 人 苗栗縣政府
代 表 人 劉政鴻
訴訟代理人 陳水生
洪春誠
張智宏 律師
上列當事人間因都市計畫事件，原告不服行政院中華民國102年2
月21日院臺訴字第1020123496號訴願決定，提起行政訴訟，本院
判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他
訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」
行政訴訟法第111條第1項定有明文。原告原起訴聲明請求訴
願決定及原處分均撤銷，嗣減縮聲明為訴願決定及原處分關
於原告4人部分均撤銷，被告及參加人亦同意，應予准許。
又按「因不動產徵收、徵用或撥用之訴訟，專屬不動產所在
地之行政法院管轄。除前項情形外，其他有關不動產之公法
上權利或法律關係涉訟者，得由不動產所在地之行政法院管
轄。」為行政訴訟法第15條所明訂。查本件都市計畫事件，
原告係爭執被告所為變更都市計畫案違法，致其所有之土地
及建物無法原地保留，則因主管機關都市計畫變更之公法上
權利或法律關係所涉之土地坐落於本院管轄區域內之苗栗縣
，得由於本院管轄，先予敘明。
二、事實概要：緣參加人辦理「變更新竹科學園區竹南基地暨周
邊地區特定區（配合行政院『劃地還農』專案讓售政策指示
）主要計畫」案（下稱第一次變更都市計畫），報經被告以
民國100年6月10日台內營字第1000115131號函核定，參加人
據以100年6月17日府商都字第1000119157B號公告，自100年
6月20日零時起發布實施在案（註：原告不服第一次變更都
市計畫部分，被告100年6月10日之核定，提起行政訴訟，經
臺北高等行政法院101年度訴字第391號判決及最高行政法院
102年度判字第469號判決確定）。旋參加人為配合農業區專
案讓售分配位置及農水路灌排施作，又依都市計畫法第27條
第1項第4款規定，辦理「變更新竹科學園區竹南基地暨周邊
地區特定區（配合農業區專案讓售分配位置及農水路灌排施
作）主要計畫」案（下稱第二次變更都市計畫或本件變更都
市計畫案），報經被告以101年8月30日台內營字第10108080
55號函核定（下稱原處分），參加人據以101年9月6日府商
都字第1010179742B號公告，自101年9月7日零時起發布實施
。原告等不服原處分，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件
行政訴訟。
三、本件原告主張：
(一)程序部分：按司法院釋字第156號解釋以主管機關變更都市
計畫，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負
擔，即具有行政處分之性質，應許人民提起訴願或行政訴訟
。本件變更都市計畫案係依都市計畫法第27條第1項第4款規
定而為之「個案變更」，限制一定區域內人民之權利、利益
或增加其負擔，致使特定人或可得確定之多數人之權益遭受
不當或違法之損害，人民自得對其提起訴願及行政訴訟。又
依都市計畫法第27條、第28條、第19條及第20條規定，被告
有「核定」主要計畫及計畫變更之權限，各直轄市、縣（市
）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所所為之各項行為僅為完
成法定程序而已，無權對上級機關所為都市計畫審議通過之
內容再為變更，被告實具都市計畫程序之終局決定權，臺北
高等行政法院91年度訴字第5299號判決及94年度訴字第244
號裁定、最高行政法院96年度判字第1305號判決同此意旨。
又對被告核定都市計畫之行政行為，提起救濟，需具當事人
適格(參照臺北高等行政法院96年度訴字第3267號)、有訴之
利益(參照最高行政法院96年度判字第1305號判決)。本案變
更都市計畫經被告101年8月30日台內營字第1010808055號函
核定，該核定為一行政處分，原告得以內政部為原處分機關
，為訴願及提起本件行政訴訟。又原告為系爭都市計畫核定
處分之相對人，爰提起本件行政訴訟，且未逾法定期間。
(二)本件變更都市計畫案之內容違反前行政院長吳敦義房地原位
置保留之政策指示及專案讓售內容，被告無視行政院之指令
而違反行政一體原則，違反行政程序法第11條第1項、第5項
之「管轄權法定原則」及行政處分之構成要件效力：
1.按「國民住宅用地、安置原住戶或經行政院核准所需土地得
以讓售。」土地徵收條例第44條第1項第4款定有明文，此條
文既將「專案讓售」之核准權限，由行政院專屬職掌，基於
行政一體原則，行政院以公文指示縣市政府個案之處理方法
，縣市政府即應依該指示處理個案。復按行政程序法第11條
第1項、同法第15條第1項及第2項明定「管轄權法定原則」
，法律既已將決定專案讓售之權限專責由行政院為之，而現
行法令無准許行政院得以「再委任或再委託之方式」授權被
告及各級都委會審查土地徵收條例第44條第1項第4款事由之
規定，則被告及各級都委會不得再變更之。
2.行政院業依土地徵收條例第44條第1項第4款規定，於99年8
月19日行使專案讓售之權責，發函指示請參加人原位置保留
大埔自救會之房地，嗣被告於99年9月3日恭請行政院核示本
案後續係依上揭規定辦理，行政院亦於同年9月6日批示「如
擬」，基於行政一體原則，下級機關參加人及被告即應服從
前開政策指示，並據此辦理。何況行政院基於法定職權核准
之專案讓售為「行政處分」，對受處分人產生實質存續力，
對於其他行政機關則產生「構成要件效力」，被告應以行政
院核准之專案讓售內容為原處分之基礎，不得作出相反之決
定，更不得僭越權限自為認定。至於針對第一次變更都市計
畫案所為之臺北高等行政法院101年度訴字第391號判決及最
高行政法院102年度判字第469號判決，僅係就「行政院99年
8月17日所作之研商結論」（即院長會見苗栗縣大埔農地農
戶代表會議紀錄）為事實上之推論，而未做法律上之定性，
該研商結論之法律性質應由鈞院依職權獨立認定，前開二判
決應不能拘束鈞院之判斷。
3.縱認「99年8月17日行政院與原告所作研商結論」非行政處
分，其於行政程序法上之定性亦應為一「行政契約」，應拘
束後續之內部行為及第二次變更都市計畫案。因行政院在充
分了解大埔自救會成員之房地情形後，與包括原告在內之大
埔自救會委任律師（即原告訴代詹律師）達成協議，約定：
「區段徵收範圍內之原土地所有權人，未於法定期間內完成
申領抵價地者，其所有之建物及基地同意原位置保留，基地
部分辦理專案讓售」，並於99年8月23日以院臺建字第09901
02255號函之書面通知詹律師及大埔自救會成員代表。依行
政程序法第137條、第139條之規定，應認為原告與行政院已
成立一「行政契約」。行政契約之規制既將一般法律規定加
以具體化，並創造拘束性的權利義務，因此當可作為行政處
分之法律依據，後續作成之行政處分應不能悖離行政契約約
定或反於契約之約定。
4.惟參加人擬定第一次變更都市計畫及本件變更都市計畫案時
，卻未依前行政院長吳敦義之上開政策指示，「原位置保留
」原告4人之房屋與土地並辦理土地使用分區變更在內，被
告及其都市計畫委員會（下稱被告都委會）未於第一次審查
核定本件變更都市計畫時（第689次會議）嚴格把關，嗣於
行政院吳前院長出面收拾善後時，復越權濫用其都委會權責
，以交通安全、土地形狀完整等悖離事實之理由，決議通過
並核定上述計畫於後，顯無視於上級機關專屬職權之指令而
做出越權之行政行為，違法情事甚明。本件原處分之作成顯
然違背行政院於99年8月17日與原告等作成之行政契約內容
，目前公法學者咸認為，此種違背行政契約之行政處分具有
違法性，效果應為無效或得撤銷。
5.如前所述，被告及各級都委會不得再審查及變更經行政院認
定應辦理專案讓售之範圍，僅能據此辦理土地使用分區變更
。惟本件變更都市計畫之內容卻未依行政院專案讓售之內容
，將原告彭秀春、朱樹、柯成福及黃福記等人之房地原位置
保留及變更土地使用分區，顯違背行政程序法第11條第1項
、第5項之「管轄權法定原則」，亦違反該核准專案讓售之
構成要件效力。
(三)苗栗縣都市計畫委員會（下稱參加人都委會）第237次會議
、被告都委會第778次會議及780次會議未通知原告等陳述意
見，違反都市計畫法第19條第1項後段及各級都市計畫委員
會組織規程第10條之規定，有違正當法律程序：
1.按司法可資審查即對於「合法性」判斷之情形包括：(1)行政
機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊
。(2)法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。(3)對
法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規
範。(4)行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準
。(5)行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違
反不當連結之禁止。(6)行政機關之判斷，是否違反法定之正
當程序。(7)作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷
之權限。(8)行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守
之原理原則，如平等原則、公益原則等（最高行政法院98年
度判字第475號判決、司法院釋字第382號、第462號、第553
號解釋理由，及釋字第319號翁岳生等3位大法官所提不同意
見書參照）。是以若原處分機關所為之行政處分，係出於錯
誤之事實、不完全資訊及違反比例原則、正當法律程序或欠
缺適當性、合目的性，即屬裁量或判斷上之瑕疵，為違法之
行政處分，非不得予以撤銷或變更。
2.按「任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名
或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫
委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請內
政部核定之。」「都市計畫委員會開會時，得允許與案情有
關之公民或團體代表列席說明，並於說明完畢後退席。」都
市計畫法第19條第1項後段及各級都市計畫委員會組織規程
第10條亦有明定。人民若於公開展覽期間對都市計畫提出意
見，則行政機關應於都委會開會審議時，通知該人民出席說
明陳述，使都委會委員可直接聆聽人民之意見，以避免業務
單位轉達時有所偏誤或疏漏，使合於正當法律程序。又監察
委員於99年提出之調查研究報告指出，現行都市○○○○○
○○○段未能透明化，都市計畫程序若能建立一套透明化之
管制程序及手段，則可減少「黑箱作業」導致之弊端，更可
見通知人民出席會議陳述意見之重要性，也確保其合法性。
3.原告於本案都委會審議過程中，雖於公開展覽期間多次提出
「原位置保留」之意見，並對本件變更都市計畫案內容提出
土地使用分區變更之意見，惟參加人都委會第237次會議、
被告都委會第778次、第780次會議竟未通知大埔自救會成員
到場陳述意見，顯已違反都市計畫法第19條第1項及各級都
市計畫委員會組織規程第10條之規定，與正當法律程序之要
求有違。
(四)本案被告都委會於審議過程中，未經實質討論，即率以101
年3月27日協商會議結論作成決議，以不完全之資訊所作之
結論，亦未調查有利於原告之證據，更違反都市計畫法第74
條第1項及各級都市計畫委員會組織規程第9條之規定：
1.按「內政部、各級地方政府及鄉、鎮、縣轄市公所為審議及
研究都市計畫，應分別設置都市計畫委員會辦理之。」「都
市計畫委員會審議及討論之案件，應依會議方式進行，非有
過半數以上委員之出席不得開會，並有出席委員過半數之同
意始得決議，可否同數時，由主席裁決。」都市計畫法第74
條第1項及各級都市計畫委員會組織規程第9條定有明文，可
知都委會為合議制，須經與會委員充分發言及表達意見，經
實質討論，趨於共識後始能作成具體決議，且須以「普通多
數決原則」及「表決方式」通過決議。目前行政法院已對「
合議制委員會之實質審議」累積司法判決，建立實質審議之
審查架構，應可以此作為審查都市計畫委員會是否經「實質
審議」之依據，如環境影響評估審查委員會部分有最高行政
法院102年度判字第120號判決、土地徵收審議委員會部分有
最高行政法院101年度判字第953號判決、區域計畫委員會部
分有臺北高等行政法院102年度訴字第247號判決等供參。且
若行政機關為決定時，未注意及調查對當事人有利之事項，
即草率作出決定，則與行政程序法第36條之規定有違。
2.被告與參加人於101年3月27日召開「研商苗栗大埔土地徵收
4戶自救會成員希望原地保留第4次會議」，該次會議結論與
原告意見相違，更與前行政院「原位置保留」之政策指示不
符，僅係被告與參加人之片面決定，該次會議作成之結論略
以：(1)彭秀春及朱樹房地部分：「有關朱樹先生及彭秀春女
士位於道路用地上之原有合法房屋，建議暫時原位置保留，
在未依計畫道路開闢前，請苗栗縣政府設置相關安全設施或
交通管制措施，以維行車安全」；(2)柯成福要求保留其建築
物部分：「1.依前開行政院吳前院長99年8月17日研商結論
，該建物所座落之土地得否改以劃設零星農業區，報請行政
院同意專案讓售方式處理（非屬依土地徵收條例第47條規定
申請既成建築物基地原位置保留分配土地之情形），以保留
柯成福先生所有之一半建物乙節，經苗栗縣政府考量正當性
、公平性、合理性及符合絕大多數申領抵價地地主權益原則
……不宜採行。2.……如果柯成福確實無法取得另一半建物
所有權人郭淑莉小姐之同意，建請依法領取抵價地及地上物
拆遷補償費。」；(3)黃福記陳情將其農地原地保留或保留於
房屋後方部分：「目前無法提出可適用於其他類似案例之通
案性處理原則，而無法採納」、「至於黃福記先生所有現行
零星農業區再酌予增加面積，將其土地形狀調整為較方整，
讓土地較好利用乙節，請縣府研提具體變更內容，儘速依都
市計畫法定程序辦理變更。」。
3.因該次會議非依都市計畫法規定召開之正式程序，出席之都
市計畫委員僅佔8名，未達本屆被告都委會人數之半數（本
屆被告都委會總人數為27人），且原告訴訟代理人詹順貴律
師更因被告及參加人在會議過程中無意解決問題，執意作成
片面決定因此憤而離席，是上開會議結論根本未經原告同意
，僅為被告及參加人以非正式會議作成之片面決定，不具法
律上之效力，無從取代都市計畫法規定之各級都委會會議，
，參加人及被告都委會審議本案時，應實質審查，不應遽以
未具拘束力之101年3月27日協商會議結論作為依據。然參加
人都委會第237次會議、被告都委會第778次、第780次會議
未調查對原告有利之證據，亦未經審議討論，直接引用上開
協商會議結論作成決議，實質上等同於未達半數委員出席所
進行之會議、以未達出席委員半數同意所作成決議。
4.參加人都委會第237次會議業務單位之初核意見略以：「本
縣第235次都委會決議本案原則同意，惟併同地政處於會中
建議農業區（專案讓售）將配回縣府部分之土地變更為住宅
區部分，俟『研商苗栗大埔土地徵收案4戶自救會成員希望
原地保留』會議有具體決議後，配合內政部指示再提會審議
，是以，本府遂配合內政部營建署101年3月27日召開協調會
決議調整黃福記土地之指示修正本案變更內容，爰此，本案
建議照案通過」；決議則以：「照業務單位初核意見通過，
請規劃單位迅依決議修正書圖送府核辦。」被告都委會第77
8次會議決議內容略以：「洽悉，並同意依內政部營建署101
年3月27日會議結論(如附錄)辦理。」第780次會議決議略以
：「本案變更計畫內容超出公開展覽範圍部分，請依都市計
畫法第19條規定，另案辦理公開展覽及說明會，公開展覽期
間無任何公民或團體陳情意見或與變更案無直接關係者，則
報由內政部逕予核定，免再提會審議；公開展覽期間公民或
團體提出陳情意見與本變更案有直接關係者，則再提會討論
。」第784次會議雖經原告到場陳述，但主席片面裁示認為
本案應照101年3月27日協商會議結論辦理，雖有委員對黃福
記房地部分表示不同意見，但主席仍強勢決定照業務單位意
見辦理，以一人之姿獨斷作成本案結論，難認該次會議業經
委員充分發表意見及討論，顯與都市計畫應依會議方式進行
決議之規定不符，更與合議制之精神相違，第784次會議之
決議略以：「有關苗栗大埔土地徵收案4戶自救會成員希望
原地保留之訴求，前經提本會101年4月24日第778次會議報
告決定『洽悉，並同意依內政部營建署101年3月27日會議結
論(如附錄)辦理』……本案彭秀春女士、朱樹先生及柯成福
等3人之陳述意見，依前開會議結論仍維持現行都市計畫，
並轉請縣府參處……依據上開會議結論建議，有關黃福記先
生陳情將他的農地原地保留或保留於後方的意見，由本府研
提具體變更內容，將其所有現行零星農業區再酌予增加面積
，土地形狀較為方整，儘速依都市計畫法定程序辦理變更。
」。
5.依參加人答辯狀載明：「有關前開101年3月27日內政部『研
商苗栗大埔土地徵收案4戶自救會成員希望原地保留第4次會
議』會議結論，前經內政部101年4月24日所召開第778次都
委會列為『第1報告案』，並經該會作成『洽悉，並同意依
內政部營建署101年3月27日會議結論（如附錄）辦理』之決
定（按，其非屬審議案件，僅係報告性質），被告即於101
年5月25日函請行政院同意第778次會議結論，經行政院101
年6月8日函復內政部略謂：『請基於都市計畫中央主管機關
立場，本於權責自行妥處』等內容，被告復於101年6月25日
函請參加人依照被告都委會第778次會議決議執行」等情，
可知顯然原告彭秀春、朱樹及柯成福之房地，於本案都市計
畫變更案之過程中，僅經被告都委會第778次會議列為「報
告案件」，而未經被告都委會實質審議及決議。且從被告都
委會第784次會議紀錄來看，「本會決議」欄位僅「完全抄
錄」第778次會議報告內容及101年3月27日會議結論，未載
明任何其他審酌之理由、數據及實證資料，依據最高行政法
院101年度判字第953號判決、102年度判字第120號判決及臺
北高等行政法院102年度訴字第249號判決意旨，顯然未經都
委會實質審議及決議，實違反行政程序法第36條、都市計畫
法第74條第1項及各級都市計畫委員會組織規程第9條之規定
。
(五)原處分之作成違反明確性原則，違反行政程序法第5條之規
定：
1.按行政行為之內容應明確，行政程序法第5條定有明文。行
政處分之內容應具備明確性。本件變更都市計畫案內容遽以
101年3月27日協商會議結論辦理，惟該會議就彭秀春及朱樹
房地之部分，係以「有關朱樹先生及彭秀春女士位於道路用
地上之原有合法房屋，建議暫時原位置保留，在未依計畫道
路開闢前，請苗栗縣政府設置相關安全設施或交通管制措施
，以維行車安全」作成結論，惟何謂「暫時」原位置保留？
若僅原位置保留一日是否算「暫時」？此概念實屬不具體清
楚之詞彙，與明確性要求有違。
2.現行都市○○○○○○道路後，因考量政府經費拮据，未開
闢或未拓寬者亦所在多有，參加人何時會開闢計畫道路仍在
未定之天。原處分以上開會議結論作為都市計畫內容，將使
得原告彭秀春及朱樹之房地處於不確定之狀態，嚴重侵害人
民之居住安全，原處分違反明確性原則之情形甚明。
(六)被告都委會第784次會議作成「未便採納」原告彭秀春及朱
樹「原位置保留」房地之結論，實有「基於錯誤之事實認定
及出於不完全資訊」之判斷瑕疵，亦違反行政程序法第7條
、第9條及第36條之規定：
1.按都市計畫係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、
衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發
展，並藉由管制土地使用分區，對土地作合理之規劃，引導
建設發展，以改善居民生活環境，並促進市、鎮○○街有計
畫之均衡發展（都市計畫法第1條、第3條）。而都市計畫之
訂定，係依據現在及既往情況，以預計未來發展之情形（都
市計畫法第5條），都市計畫之主要計畫書並應表明當地自
然、社會及經濟狀況之調查與分析、當地土地使用配置等既
有資料（都市計畫法第15條），以為評估規劃之基礎。是以
，都市計畫審議委員會於審議過程中，應注意系爭都市計畫
是否促進國土均衡發展及合理利用、是否改善居民環境之目
的，需注意是否出於充足及正確之事實資訊作出會議結論，
否則即有判斷之濫用，非不得予以撤銷或變更。按行政程序
法第7條規定：「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取
之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之
方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所
造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」此即憲法
第23條關於國家行為侵害人民基本權利時所應遵循之比例原
則之具體體現。即須合於合目的性、必要性、衡平性要求。
2.針對彭秀春及朱樹上開房地，依101年3月27日協商會議結論
，考量都市計畫合理性及都市長遠發展，建議「暫時」原地
保留。嗣被告都委會第784次會議決議亦引用上揭會議結論
略以：「(一)因朱樹先生及彭秀春女士所有之部分房屋，位於
計畫道路上，基於都市計畫合理性及都市長遠發展，建議維
持該都市○○道路用地。」惟原告彭秀春及朱樹之房地是否
有礙「都市計畫合理性」及「都市長遠發展」應經詳實說明
及具體事證加以證明，卻未見被告於決議結論中明確載明。
原告等於歷次都市計畫審議過程中，一再指出具體證據證明
系爭房地對現有仁愛路拓寬12公尺之劃設並無影響，不僅未
有任何交通事故發生，供大型聯結車經過亦無問題，而彭秀
春之建物至朱樹建物之距離（即仁愛路寬度），最短距離約
29.3公尺，最遠距離約40.7公尺，足證該房地之存在不會影
響仁愛路拓寬12公尺之規劃，其現況與現行都市計畫無違。
然參加人之代表於被告都委會第784次會議審議過程中，竟
未提出具體實證，即謊稱該地曾發生多起交通事故，而被告
都委會委員在未經現場測量、未審酌對原告有利之證據之情
形下，即認該二人房地之存在有礙「都市計畫合理性」及「
都市長遠發展」，顯係基於不完整之事實所為之判斷，亦違
背行政程序法第9條、第36條應調查對當事人有利證據及第7
條比例原則之規定，原處分實有判斷瑕疵之違法。
(七)被告都委會第784次會議決議不當切割原告黃福記之建物，
並將其農地一分為二，違反都市計畫法第1條、第3條，與行
政程序法第7條、第8條之規定：
1.按「法治國原則首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實
信用原則之遵守。人民對公權力行使結果所生之合理信賴，
法律自應予以適當保障，此乃信賴保護之法理基礎」、「行
政行為，應保護人民正當合理之信賴。」司法院釋字第525
號解釋理由書及行政程序法第8條第1項後段定有明文。人民
對整體法律秩序產生特殊之信賴情境時，國家之決定不得恣
意變更。
2.黃福記位於苗栗縣竹南鎮○○段○○○○段○○○○○號及1017
地號土地，原為特定農業區之土地，其上並有房舍、圍牆及
生活機能所需之建築，因30公尺計畫道路及住宅區之劃設而
面臨徵收之命運（以下為方便說明，茲以原證8之圖示為據
，將其土地分成A、B、C三塊以實說）。C部分土地上有房舍
，因應前行政院長吳敦義之原位置保留之政策，業經行政院
核准原位置保留，並經第一次變更都市計畫劃設為零星農業
區，而將C部分之建物及基地保留下來，此部分並無爭議。
黃福記自始至終係對A、B部分農地未能原位置保留而表示不
服之意，無涉C部分之建物基地。
3.101年3月27日協商會議結論就黃福記房地部分，除先否准其
將A、B農地原位置保留之訴求外，並作成再酌予增加C部分
農地面積，將其土地形狀調整較為方整之結論，此經被告都
委會第778次、第780次會議審議通過，並請參加人修正計畫
書圖。詎參加人在修正書圖以增加C部分農地面積時，竟逕
自切割C部分之農地，造成黃福記原可原位置保留之部分房
舍、圍牆及人車出入通道皆被劃出零星農業區之範圍，未來
將因此被強制拆除；而黃福記之農地更因此一分為二，致使
部分零星農地（約800平方公尺）被移至遙遠之集中農業區
，更加深原告等使用農地之難度，顯與土地合理規劃之目的
不合。實查，C部分建物及土地既經第一次變更都市計畫案
變更土地使用分區為零星農業區，確認全部建物（包括附屬
建物）皆原位置保留，該部分隨著該變更都市計畫案經被告
核定及參加人發布實施，亦對外發生效力及構成要件效力，
原告已對該部分產生信賴情境，行政機關不能恣意變更，惟
本件變更都市計畫內容竟任意變更，致原告黃福記之財產權
受嚴重侵害，實有違行政程序法第8條之信賴保護原則及法
安定性原則。
4.針對黃福記農地被一分為二、零星農地散落於千里之遙而難
以利用之問題，被告都委會第784次會議於審議時，曾有委
員從憲法保障財產權、比例原則及土地合理利用之角度出發
，認為黃福記之農地不該被如此分割，應保留在同一範圍，
該名委員雖大聲疾呼認為參加人提出之方案不可行，卻在爭
議未明、有必要再行討論或由參加人檢討情形下，由主席一
人裁示依101年3月27日協商會議結論及參加人之方案為決議
，該次決議明知可能有最小侵害之方式，卻執意切割黃福記
之建物、將其農地一分為二，不合於土地之合理利用，顯違
反都市計畫法第1條、同法第3條及行政程序法第7條之規定
。
(八)被告都委會第784次會議決議將原告黃福記之「部分農地及
其上附屬建物」（即原證29標示紅色區塊及原證31第3-7頁
標示3-1區塊）變更為「住宅區」，惟該變更程序未合於「
農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」（下稱
審查作業要點）及「都市計畫農業區變更使用審議規範」（
下稱審議規範）之規定，亦未經實質審議而有判斷濫用之違
法，原處分違法情事甚明：
1.按「農業用地於劃定或變更為非農業使用時，應以不影響農
業生產環境之完整，並先徵得主管機關之同意；其變更之條
件、程序，另以法律定之。」、「申請農業用地變更使用，
有下列情形之一者，應徵得農業主管機關同意：……(三)都市
計畫農業區、保護區農業用地劃定或變更為非農業使用者。
」農業發展條例第10條及行為時審查作業要點第2點定有明
文，足見都市計畫農業區變更為非農業使用者，仍須經農業
主管機關之同意。次按「都市計畫農業區變更使用，除另訂
有變更用途之使用區審議規範或處理原則者，從其規定外，
依本規範之規定辦理。」、「申請人依本規範申請變更使用
，應檢具土地使用同意書及變更都市計畫書圖(含建築計畫
及環境調查分析報告)送請直轄市或縣(市)政府於查核相關
書圖文件無誤後，依都市計畫法第27條規定辦理都市計畫變
更，其申辦程序如附圖。」、「辦理都市計畫變更之機關依
第3點及第12點至第19點基地條件相關規定查核計畫書圖及
相關文件無誤，並經認定符合都市計畫法第27條規定後，應
即依法辦理公開展覽及舉行說明會，並於完成公開展覽後1
個月內提該管都市計畫委員會審議。」審議規範第2點、第3
點前段及第4點第1項前段定有明文。
2.原告黃福記C部分土地既經第一次都市計畫變更土地使用分
區為「零星農業區」，若要將部分農業區變更為住宅區，即
須合於上揭審查作業要點及審議規範之規定。惟從被告都委
會第784次會議紀錄及本件變更都市計畫案之計畫書來看，
並未載明該變更曾經農業主管機關同意，亦未檢附建築計畫
及環境調查分析報告，更未記載該農業區如何合於審議規範
第12點至第19點之基地條件，及是否就該變更進行都市設計
，足見被告將原告黃福記之「部分農業區」變更為「住宅區
」，違反上揭審查作業要點第2點及審議規範第2、3及第4點
之規定。
3.再按內政部102年10月17日台內營字第1020810668號公告之
「全國區域計畫」，該計畫主要規範內容為土地利用基本原
則，屬政策計畫性質，直轄市、(縣)市區域計畫應依據本計
畫之指導，進行實質土地規劃，係屬實質計畫性質，於國土
計畫法通過前，為空間計畫體系中最上位法定計畫，具指導
都市計畫之功能，則都委會審議時，即應審查農地變更為非
農業使用時，是否影響糧食安全，以確保農民、農業及農林
發展，避免侵蝕農地。
4.從被告都委會第784次會議紀錄以觀，其就黃福記農地變更
之部分，於「本會決議」欄僅記載：「黃福記先生所有現行
零星農業區再酌予增加面積，將其土地形狀調整為較方整，
讓土地較好利用乙節，請縣府研提具體變更內容，儘速依都
市計畫法定程序辦理變更。」然其僅載明「再酌予增加面積
以讓土地較好利用」，並未說明削掉其部分農業區及附屬建
物之依據及理由。況且，為何要將該區塊從「農業區」變更
為「住宅區」？為何如此劃設導致原告黃福記之圍牆、化糞
池、人車通道及大門等附屬建物被拆除？若要將土地形狀調
整較為方整，為何不劃設如原證20標示之紅色區塊（即參加
人都委會第226次及被告都委會第746次會議決議通過之範圍
），更有利於土地利用？此部分不僅未附理由，無法從會議
紀錄看出審議討論之過程與通過之理由，亦未看到具體數據
及實證資料，更看不出其變更之標準為何，依據前揭最高行
政法院101年度判字第953號、102年度判字第120號判決及臺
北高等行政法院102年度訴字第249號判決之意旨，被告都委
會第784次會議僅以業務單位之意見為決議，不僅未進行實
質審議，更自行侷限其審查之範圍，實有判斷濫用之違法。
5.又其將原告黃福記之「部分農地及其上附屬建物」變更為「
住宅區」，造成其圍牆、化糞池、人車通道、大門及電力管
線等附屬建物遭參加人拆除，導致家庭廢水無溝渠排放、電
力管線及化糞池無處設置、日後大門將緊臨及面對他人屋牆
、房屋格局與地理風水遭受破壞，亦無人車通道可供出入，
農機具無法進出，也無農水路之劃設，其生活起居及整體生
活機能已造成極大影響。且其將原告黃福記之其他部分零星
農地（約800平方公尺）移至3公里之遠，造成其農地成為畸
零地難以耕作，使得原告黃福記須以年邁之軀步行至遙遠之
地耕作，更無助於整體土地之規劃利用。被告營建署雖曾派
人現場勘查，當面告知原告黃福記建物（包括附屬建物）完
整保留、農地完整劃設於建物後方（即參加人都委會第226
次及被告都委會第746次會議決議通過之範圍，參原證20標
示之紅色區塊），是對土地利用較好之規劃，便利人車及農
機具出入，惟參加人無視於此，又訴稱「不會影響黃福記生
活起居」、「此種劃設對其較為有利」云云，顯然嚴重悖於
事實，更無視此舉對人民權利之侵害。
(九)原處分之計畫書將原告黃福記之「部分農地及其上附屬建物
」變更為「住宅區」，並不予原位置保留，違反都市計畫法
第27條第1項第4款之規定：
1.按「都市計畫經發布實施後，遇有左列情事之一時，當地直
轄市、縣(市)(局)政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情
況迅行變更：……四、為配合中央、直轄市或縣(市)興建之
重大設施時。」都市計畫法第27條第1項第4款定有明文。次
按最高行政法院101年度判字第647號判決、99年度裁字第27
78號、96年度裁字第743號、91年度裁字第1166號裁定、87
年度判字第1369號判決及臺北高等行政法院100年度訴字第
883號判決意旨，復參照內政部98年11月24日台內訴字第098
0184913號訴願決定及101年10月23日台內訴字第1010339046
號訴願決定，均認定都市計畫法第27條第1項第4款所定「為
配合……直轄市或縣（市）興建之重大設施」，係指配合直
轄市或縣（市）「興建」之「重大建設」，而有迅行變更之
必要。且唯有符合都市計畫法第27條第1項所定各款情形，
方應個案變更，否則不得任意變更，縱有變更之需要，亦應
於都市計畫定期通盤檢討時為變更，以維都市計畫之整體性
與安定性（內政部93年1月29日台內營字第0930081735號函
釋參照）。
2.實務上認定非屬配合中央或地方興建之重大設施而為之個案
變更，應於主管機關定期實施通盤檢討時為變更之案例，例
如內政部98年11月24日台內訴字第0980184913號訴願決定：
「然查：系爭基地於變更前為加油站用地，被告以系爭基地
周邊已設置2座加油站，具有替代性服務功能欲變更為其他
使用地，此乃都市計畫範圍內公益間之協調處理，核係通盤
檢討變更理由，應依都市計畫法第26條規定辦理變更，非屬
特殊個案都市計畫變更程序，顯與都市計畫法第27條第1項
第2款或第4款規定未符。」供參。
3.本件原處分之依據為都市計畫法第27條第1項第4款，而該款
所謂「為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施」之
規定，依據前揭內政部93年1月7日內授營都字第0920091111
號函釋示：「都市計畫法第27條第1項第4款『為配合……直
轄市或縣（市）興建之重大設施』係指配合直轄市或縣（市
）興建之重大建設，有迅行變更之必要，直轄市、縣（市）
政府參酌下列4項原則逕予認定者。(1)已列入地方政府施政
方針、施政計畫之重大設施建設計畫者。(2)已編列預算達政
府採購法規定之查核金額以上之地方重大建設者。(3)報經中
央各目的事業主管機關專案核准補助二分之一以上經費興建
之重大設施者。(4)其他符合都市計畫相關法令或審議規範規
定，得依都市計畫法第27條規定辦理都市計畫變更者。」基
此，都市計畫法第27條第1項第4款所謂「興建之重大建設」
之定義，應以上開四項原則加以判斷。
4.然本案計畫書變更之目的在配合「農業區專案讓售分配位置
及農水路灌排施作」，此從計畫書第三章變更理由：「本案
檢討變更係延續行政院『劃地還農』之政策指示，並配合10
0年6月29日……召開之『苗栗縣竹科竹南基地周邊地區區段
徵收農業區專案讓售分配位置協調會』以及101年3月27日內
政部召開之『研商苗栗大埔土地徵收4戶自救會成員希望原
地保留第4次會議』會議結論，辦理都市計畫變更」可資證
明；計畫書裡之「變更內容」僅見住宅區與農業區之調整及
將原告黃福記之「部分農地及其上附屬建物」變更為「住宅
區」，未見有任何中央或地方政府興建之重大設施，亦未見
「農業區專案讓售分配位置及農水路灌排施作」如何合於內
政部93年1月7日內授營都字第0920091111號函4項原則之說
明，依據前開實務見解，此僅為都市計畫範圍內土地利用強
度之檢討，非屬特殊個案都市計畫變更程序，不符合都市計
畫法第27條第1項第4款之規定。
5.被告雖於102年11月28日準備程序稱本件屬苗栗縣重大設施
旗艦計畫「加速推動開發工商科技園區計畫－竹南科學園區
擴編計畫及銅鑼科學園區開發計畫」（下稱旗艦計畫）云云
等情，然綜觀計畫書之「計畫緣起」或「變更理由」內容，
皆未記載任何與旗艦計畫相關之文字及事項，足見其非配合
旗鑑計畫所為之變更。況且，計畫書內亦未載明上開旗鑑計
畫如何符合「興建之重大建設」之定義及如何合於內政部93
年1月7日內授營都字第0920091111號函4項原則之說明。
6.依據本案計畫書第三章之變更理由記載：「一、為維護農業
區（專案讓售）之農業生產及農村生活環境需求，並兼顧已
申領抵價地地主之權益，在維持專案讓售面積不變前提下，
配合自救會地主建議進行土地使用分區及用地調整，以利本
計畫農業區專案讓售作業之進行。二、本計畫書內仍有農田
灌溉排水路需求，基於保留原有之農路，及完備農業灌溉排
水管路規劃，於農業區(專案讓售)內劃設道路及灌溉溝渠用
地。三、配合行政院『劃地還農』之政策指示及99年8月19
日行政院第3209次會議院長提示，為滿足土地所有權人繼續
農耕之用地需求，以計畫範圍內尚未申領抵價地且提出行政
訴訟之23位地主（原提訴訟33人，不包括已核准抵價地4人
及僅有建築改良物而無土地者6人）所持有土地、建物範圍
及面積為劃設變更基準，等值集中規劃足夠面積之農業區土
地，同時依土地徵收條例第44條第1項第4款規定，報請行政
院以專案讓售方式，以安置原住戶方式提供土地所有權人使
用，期圓滿解決爭議，並確保區段徵收公共工程作業之後續
進行，以維護其餘多數區段徵收地主權益，達到兼顧環境永
續、社會公平及經濟發展之效益。四、現況建物座落農地儘
可能以原地保留為原則；無建物之農地則集中劃設農業區。
五、依101年3月27日內政部召開之『研商苗栗大埔土地徵收
案4戶自救會希望原地保留第4次會議』會議結論，有關黃福
記先生房地部分，將其現行零星農業區再酌予增加面積，使
其土地形狀調整為較方整。六、經多次協商討論確認專案讓
售位置後，分配剩餘之農業區土地，為維護其餘多數區段徵
收地主權益，變更為住宅區以利後續參與區段徵收地主配回
土地作業。」可知原告黃福記之部分，應合於劃地還農政策
指示、99年8月19日行政院第3209次會議院長提示及現況建
物原地保留之原則，在此前提下將其零星農業區再酌予增加
面積，使其土地形狀調整較為方整。然原處分竟將其經行政
院核准原地保留及第一次都市計畫變更核定之「部分農業區
」及其上「附屬建物」變更為「住宅區」，導致其土地無法
原位置保留，明顯違反本案之變更理由，違反都市計畫不得
隨時任意變更之要旨，更違反都市計畫法第27條第1項之規
定。
7.被告及參加人雖無法保留黃福記之房地，係因此方案會佔據
他人土地，已為第一次都市計畫變更案之被告都委會第755
次會議所不採等情。然被告都委會第784次會議所劃設之方
案（參原證37第1頁綠色長方形框框），同樣也會佔據他人
土地，也同樣係第755次會議所不採取之方案。又為何第755
次會議決議已原地保留之部分（原證29標示紅色區塊及原證
31第3-7頁標示3-1區塊），第784次會議可任意變更不予保
留，而第755次會議不採之部分，參加人卻稱第784次會議無
法再作變更？足見其說法僅係卸責之詞，前後矛盾且標準不
一。況且，上開理由根本未見於被告都委會第784次會議紀
錄，並非決議之理由，僅係渠等臨訟之詞而已。
8.聲請現場勘驗：為使鈞院了解系爭1016、1017地號土地之現
場情形、原證37第1頁標示之粉紅色正方形區塊於現場劃設
範圍、原證37第1頁標示之綠色長方形框框，於現場劃設範
圍及本案變更都市計畫對原告黃福記之影響，請勘驗現場。
(十)被告都委會第784次會議作成未便採納原告柯成福「原位置
保留」房地之結論，原處分之作成實違反行政程序法第7條
之比例原則及法律保留原則：
1.按拆除人民之房地嚴重侵害及剝奪人民財產權，是以於符合
系爭都市計畫目的之前提下，應以最小侵害人民權益之方法
為之，否則即違反行政程序法第7條及憲法第23條之「比例
原則」，而具判斷瑕疵得撤銷之事由，已如前述。
2.被告都委會第784次會議決議引用101年3月27日協商會議決
議，駁回原告柯成福訴求之第一點理由略以：「1.依前開行
政院吳前院長99年8月17日研商結論，該建物所座落之土地
得否改以劃設零星農業區，報請行政院同意專案讓售方式處
理（非屬依土地徵收條例第47條規定申請既成建築物基地原
位置保留分配土地之情形），以保留柯成福先生所有之一半
建物乙節，經苗栗縣政府考量正當性、公平性、合理性及符
合絕大多數申領抵價地地主權益原則，以101年2月13日府商
都字第1010027177號函（如附件二）表示不宜採行。」其上
所稱參加人之意見，係以社會大眾層面、正當性層面、政府
層面作為理由，認為柯成福已完成抵價地申領，無法劃設零
星農業區報請行政院核准。
3.惟柯成福持分二分之一位於苗栗縣竹南鎮○○段○○○○段
○○○○○號土地房屋之所有權，其自始至終未有申領抵價地之
意願，其雖曾因不諳法令而申領抵價地，但參加人既已駁回
其申領，嗣後卻又在未詢問其意願及逾法定期間之情形下，
逕自核准其申領，其非屬「於法定期限內完成申領抵價地者
」甚明，自應適用前99年8月17日之研商結論即「房地原位
置保留」之專案讓售，並應依土地徵收條例第44條第1項第4
款之規定，將該建物所坐落之土地劃設零星農業區，並辦理
土地使用分區變更，而非屬土地徵收條例第47條規定之情形
。100年7月13日前行政院長吳敦義接見民間團體時，再次表
示此事應有可合理解決之方法，而被告於100年11月15日會
議及101年1月18日亦多次促請參加人依土地徵收條例第44條
第1項第4款保留柯成福系爭建物，惟參加人卻不斷藉詞拖延
，被告都委會第784次會議最後竟作出無法原位置保留之結
論，有違行政程序法第7條比例原則之規定。
4.被告都委會第784次會議決議駁回柯成福之訴求之第二點理
由略以：「2.柯成福先生已完成申領抵價地，該建物所在土
地現行都市計畫為住宅區，係屬區段徵收範圍內建物原位置
保留問題，因柯成福先生僅有一半建物所有權，未取得另一
半建物所有權人郭淑莉小姐之同意，建築改良物須部分拆除
，致該建築改良物有安全之虞，依『苗栗縣竹科竹南基地周
邊地區區段徵收申請既成建築物基地原位置保留分配土地審
查作業規定』第6點規定，不得核准按原位置保留分配土地
。如果柯成福先生確實無法取得另一半建物所有權人郭淑莉
小姐之同意，建請依法領取抵價地及地上物拆遷補償費。」
惟查，縱不考慮土地徵收條例第44條第1項第4款之專案讓售
，而考量同條例第47條原位置保留土地之規定，由於原位置
保留土地涉及人民財產權保障及侵害之問題，為法律保留事
項，既已明文規定於第47條，若需由子法規定，則需該法律
明確具體授權，此經司法院釋字第443號解釋在案。「苗栗
縣竹科竹南基地周邊地區區段徵收申請既成建築物基地原位
置保留分配土地審查作業規定」非土地徵收條例第47條所授
權訂定之規定，至多係依據區段徵收實施辦法所制定，既非
法規命令，應不能增加法律所無之限制，訂定侵害人民財產
權之條款，否則即與法律保留原則有違，然從該作業規定第
6點觀之，該作業規定自行訂定多款「不得核准原位置分配
土地」之規定，未經法律具體授權即規範侵害人民財產權之
規定，顯違反法律保留原則。被告都委會第784次會議決議
及原處分援引該規定，認為柯成福須得另一土地所有權人同
意始得辦理土地徵收條例第47條之原位置保留，顯屬違法。
5.何況，「苗栗縣竹科竹南基地周邊地區區段徵收申請既成建
築物基地原位置保留分配土地審查作業規定」第6點第5款規
定之內容為：「有下列情形之一者，不得核准按原位置保留
分配土地：……(五)建築改良物須部分拆除或因其一側以上建
築改良物須拆除，致該建築改良物有安全之虞。」須以「一
側以上建築改良物須拆除」及「致建築改良物有安全之虞」
為要件，此與是否須得另一共有人同意顯屬二事，被告都委
會第784次會議及原處分未實際判斷柯成福之原位置保留建
物之訴求有無「致建築改良物有安全之虞」，逕自以柯成福
未得另一共有人郭淑莉之同意為理由，而作出無法原位置保
留之決定，顯屬違法。
(十一)原告彭秀春、朱樹及柯成福提起本案撤銷訴訟具當事人適格
：
1.本件變更都市計畫案於參加人100年12月13日第235次都委會
審議時，即決議以：「本案原則同意，惟參酌大埔自救會委
託元貞聯合法律事務所於公展期間提出，有關黃福記、彭秀
春、柯成福、朱樹等4戶之訴求，仍希望納入審酌陳情意見
（詳表3），考量內政部業於100年8月2日、9月27日及11月
15日召開『續商苗栗大埔土地徵收案4戶自救會成員希望原
地保留會議』研商，惟尚未有具體共識，爰本案併同地政處
於會中建議農業區（專案讓售）將配回縣府部分之土地變更
為住宅區部分，俟該會議有具體決議後，配合內政部指示再
提會審議。」上開會議決議明確提到「有關黃福記、彭秀春
、柯成福、朱樹等4戶之訴求，俟該會議有具體決議後，配
合內政部指示再提會審議」，足見原告彭秀春、朱樹、柯成
福及黃福記等4戶之訴求，已被排進本件變更都市計畫案之
議案，須經參加人都委會及被告都委會審決，原告彭秀春、
朱樹及柯成福確實為本件變更都市計畫案之當事人。
2.被告在未與大埔自救會達成共識之情形下，單方片面於101
年3月27日作成協商結論後，原告等4戶之訴求提經101年4月
24日內政部都委會第778次會議，決議以：「洽悉，並『同
意』依內政部營建署101年3月27日會議結論(如附錄)辦理。
」此內容並非僅是表明「知悉」之意，還明確表示「同意」
依上開101年3月27日協商結論辦理，足見原告4戶之訴求確
實已遭被告都委會第778次會議否准。
3.本件變更都市計畫案經被告101年5月22日都委會第780次會
議決議：「三本案變更計畫內容超出公開展覽範圍部分，請
依都市計畫法第19條規定，另案辦理公開展覽及說明會，公
開展覽期間無任何公民或團體陳情意見或與變更案無直接關
係者，則報由內政部逕予核定，免再提會審議；公開展覽期
間公民或團體提出陳情意見與本變更案有直接關係者，再提
會討論。」案經原告等4人於公開展覽期間再次提出陳情，
主張被告都委會應該遵照行政院99年8月17日研商結論辦理
都市計畫變更，經被告認為與本件變更都市計畫案「有直接
關係」，因此提經101年7月24日被告都委會第784次會議討
論並列為編號「再1」案，並就原告彭秀春、朱樹及柯成福
作成決議，可證原告彭秀春、朱樹及柯成福之訴求，經被告
認為與本案具直接關係而排入議案，卻遭被告都委會第784
次會議決議否准而侵害原告等3人之權利，足堪認定。
4.再依被告於101年8月30日核定之本件變更都市計畫書內容，
該計畫書第1-2頁記載：「另有關黃福記、彭秀春、柯成福
及朱樹等4戶之訴求，經內政部營建署101年4月2日營署都字
第1012906845號函，檢送同年3月27日召開研商苗栗大埔土
地徵收案4戶自救會希望原地保留第4次會議紀錄（詳附件四
）結論略以，在公共利益、維護民眾權益及現行法令下，提
出相關處理建議，並已於101年4月24日內政部都委會第778
次會議報告及內政部101年6月25日台內營字第1010221692號
函(詳附件六)同意辦理。」、第1-3頁記載：「其中朱樹先
生及彭秀春女士所有之部分房屋，位於計畫道路上，基於都
市計畫合理性及都市長遠發展，建議維持該都市○○道路用
地。而柯成福先生要求保留其建築物所在土地，現行都市計
畫為住宅區，係屬區段徵收範圍內建物原位置保留問題，以
上3戶皆無涉及都市計畫變更。」逕自違反99年8月17日之研
商結論，未配合辦理都市計畫之變更而原位置保留原告彭秀
春、朱樹之房屋土地，更逕自認定柯成福之房屋土地不適用
土地徵收條例第44條第1項第4款之規定。由於本件變更都市
計畫書圖因被告之核定及參加人之公告而對外發生效力，上
開計畫書內所記載之侵害原告3人權利之內容，亦對原告等
受處分人發生效力。
5.綜上，原告彭秀春、朱樹及柯成福之訴求於本件變更都市計
畫案納入議案，並經被告都委會第778次及第784次會議決議
否准其等訴求，嗣經本件變更都市計畫案之計畫書直接載明
其等房屋土地無法原位置保留，並經被告之核定及參加人之
公告而對原告等受處分人發生效力，原告等3人顯然為本件
變更都市計畫案之當事人，渠等權利因上揭決議及計畫書圖
之內容而遭受侵害，自具有當事人適格而提起本案撤銷訴訟
。
(十二)綜上所述，原告等為世居於此之農民，拆除及徵收賴以遮風
避雨之房地，涉及憲法保障財產權、工作權及生存權之剝奪
及嚴厲侵害。被告核定本案變更都市計畫案，既有上述違反
法定程序情事，請撤銷原處分以維人民之財產權、工作權及
生存權等憲法基本權不受違法行政行為侵害之意旨等情，並
聲明求為判決：訴願決定及原處分關於原告彭秀春4人部分
均撤銷。
四、被告則以：
(一)參加人為配合新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區農業
區專案讓售分配位置、農水路灌排施作及區段徵收地主配回
土地需要，由該府逕依都市計畫法第27條第1項第4款規定，
辦理本件變更都市計畫案。案經參加人依都市計畫法第19條
規定，自100年11月7日起公開展覽30天，以及刊登於聯合報
周知，並於100年11月15日舉辦說明會。參加人於公開展覽
期滿後，經參加人都委會101年4月19日第237次會議審議修
正通過，並經參加人以101年5月2日函送計畫書、圖報請核
定，該計畫案經提被告都委會101年5月22日第780次及101年
7 月24日第784次會議審議修正通過，期間重新辦理公開展
覽1次，並經被告101年8月30日台內營字第1010808055號函
核定，以及參加人101年9月6日府商都字第1010179742B號公
告發布實施有案。
(二)有關原告等4人希望原地保留房屋或土地之訴求，前經被告
都委會101年4月24日第778次會議報告決定「洽悉，並同意
依內政部營建署101年3月27日會議結論辦理」，其中被告營
建署101年3月27日會議結論略以：「（一）因朱樹先生及彭
秀春女士所有之部分房屋，位於計畫道路上，基於都市計畫
合理性及都市長遠發展，建議維持該都市○○道路用地。（
二）柯成福先生已完成申領抵價地，該建物所在土地現行都
市計畫為住宅區……如果柯成福先生確實無法取得另一半建
物所有權人郭淑莉小姐之同意，建請依法領取抵價地及地上
物拆遷補償費。（三）黃福記先生所有現行零星農業區再酌
予增加面積，將其土地形狀調整為較方整，讓土地較好利用
乙節，請縣府研提具體變更內容，儘速依都市計畫法定程序
辦理變更。」有關原告陳訴意見，復經被告都委會101年7月
24日第784次會議審議本件變更都市計畫案時，由原告列席
說明，經被告都委會委員充分討論後，有關彭秀春、朱樹及
柯成福等3人之陳情意見，決議維持現行都市計畫。至於黃
福記所提意見，決議依參加人101年7月2日府商都字第10101
32005號函送修正計畫書內容通過（其變更內容綜理表編號3
-1及3-2，與被告101年8月30日台內營字第1010808055號函
核定計畫內容相同）。
(三)被告都委會第778、780及784次會議，係符合「各級都市計
畫委員會組織規程」第9條「都市計畫委員會審議及討論之
案件，應依會議方式進行，非有過半數以上委員之出席不得
開會，並有出席委員過半數之同意始得決議，可否同數時，
由主席裁決。」規定，始作成議決，此有會議簽到簿附卷可
稽，且原告已於被告都委會第784次會議列席說明，應無不
法。至於被告營建署101年3月27日召開之研商會議，非屬被
告都委會會議，並無都委會委員出席人數應過半之問題。
(四)按都市計畫法第8條規定：「都市計畫之擬定、變更，依本
法所定之程序為之。」本案辦理程序均依都市計畫法定程序
辦理，於法並無不合。
(五)參加人為配合前揭101年3月27日會議結論，將原告黃福記現
有房屋所在之土地酌予增加面積且將其形狀調整較為方整，
劃設方式係依照原告黃福記現有房屋之主要建築物邊緣，以
不拆除其主要建物結構為原則，而將形狀調整為較方整之農
業區（專案讓售），故上開劃設方式其附屬建物（如圍牆等
）即不在保留範圍內。再者，參照本特定區範圍內其他大埔
自救會成員陳文彬等人劃設之農業區（專案讓售），亦係以
保留主要建物範圍為原則，其他附屬建物均不在保留範圍，
且部分更係由自救會成員自行配合拆除，參加人並無差別待
遇。至於原告黃福記陳情該房屋所在之農業區予以完整保留
之方案，與第一次變更都市計畫案辦理期間之參加人第226
次都委會之方案雷同，惟前開方案後續於99年12月27日接獲
黃進發依都市計畫法第19條規定提出陳情意見表示異議後，
業經參加人都委會第228次及被告都委會第755次考量原係奉
行政院指示並兼顧確保其餘98%已申領抵價地民眾之權益，
並依99年9月2日被告協商在案之劃設成果及原則所辦理之都
市計畫變更案件，乃維持原公開展覽方案規劃內容等語，資
為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、參加人則以：
(一)原告彭秀春、朱樹、柯成福等3人均非屬本案變更都市計畫
案之當事人，渠等3人提起本件撤銷訴訟自屬當事人不適格
。茲就「擴大新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區主要
計畫」通過後之兩次劃地還農案說明如下，並提供該兩次劃
地還農個案變更，有關原告彭秀春、朱樹、柯成福、黃福記
等4人，其變更方案說明及其示意圖乙份供參：{{PUA|}}
1.有關辦理第一次變更都市計畫部分，此部分前經原告等人向
臺北高等行政法院提起撤銷訴訟，業經該院以101年度訴字
第391號判決駁回，原告不服，提起上訴，業經最高行政法
院以102年度判字第469號判決駁回上訴確定在案。
2.有關參加人辦理第二次都市計畫變更案，即本件變更都市計
畫案，說明如下：
(1)被告及參加人為延續行政院「劃地還農」之政策指示，並
配合100年6月29日由大埔自救會成員、詹順貴律師、參加
人、被告地政司、被告營建署共同召開之「苗栗縣竹科竹
南基地周邊地區區段徵收農業區專案讓售分配位置協調會
」，配合農業區專案讓售分配位置及農水路灌排施作，對
於第1次劃地還農後之規劃方案再作調整等共識（按，上
述共識不包含黃福記農地、柯成福、彭秀春、朱樹等4戶
之房地問題），參加人即辦理系爭「變更新竹科學園區竹
南基地暨周邊地區特定區《配合農業區專案讓售分配位置
及農水路灌排施作》主要計畫案，並於100年11月7日起公
開展覽30天並辦理公開展覽說明會，並提經100年12月13
日參加人第235次都委會審議並作成「原則同意，惟俟內
政部『研商苗栗大埔土地徵收案4戶自救會成員希望原地
保留』會議有具體決議後，配合內政部指示再提會審議。
」等內容在案。
(2)有關原告黃福記等4戶問題，另經被告邀集多位都委會委
員之專家學者、參加人、大埔自救會成員及該自救會委託
之詹順貴律師等赴現場勘查與召開「研商苗栗大埔土地徵
收案4戶自救會成員希望原地保留會議」共4次會議（100
年8月2日、9月27日、11月15日、101年3月27日）研商，
並於101年3月27日第4次會議作成略謂：「在公共利益、
維護民眾權益及現行法令下，提出下列處理建議，後續將
提請內政部都委會報告取得共識及報請行政院核示確定後
，再函請苗栗縣政府據以執行：(一)朱樹先生及彭秀春女士
所有之部分房屋，位於計畫道路上，基於都市計畫合理性
及都市長遠發展，建議維持該都市○○道路用地；有關朱
樹先生及彭秀春女士位於道路用地上之原有合法房屋，建
議暫時原位置保留，在未依計畫道路開闢前，請苗栗縣政
府設置相關安全設施或交通管制措施，以維行車安全。(二)
柯成福先生要求保留其建築物部分，柯成福已完成申領抵
價地，該建物所在土地現行都市計畫為住宅區，係屬區段
徵收範圍內建物原位置保留問題，如果柯君確實無法取得
另一半建物所有權人郭淑莉小姐之同意，建請依法領取抵
價地及地上物拆遷補償費。(三)黃福記先生陳情將他的農地
原地保留或保留於房屋後方，因與前行政院吳前院長99年
8月17日會見苗栗縣大埔農地農戶代表會議研商結論（未
於法定期限內申領抵價地原土地所有權人之農地，於區段
徵收範圍內集中劃設農用土地）不符，且個別農戶希望所
有農地與建物原地一起保留之議題，目前無法提出可適用
於其他類似案例之通案性處理原則，而無法採納，建請黃
福記先生儘速提出申請，確定專案讓售農業區土地位置，
以保障其權益。至黃福記所有現行零星農業區再酌予增加
面積，將其土地形狀調整為較方整，讓土地較好利用乙節
，請苗栗縣政府研提具體變更內容，儘速依都市計畫法定
程序辦理變更。」等會議結論在案。
(3)嗣參加人遂配合前開4戶協調會議決議，調整原告黃福記
土地較為方整（按，僅有黃福記部分須配合變更都市計畫
），並迅即配合修定本案主要計畫，提交參加人都委會10
1年4月19日所召開第237次會議審議並作成通過決議在案
，之後參加人於101年5月2日報請被告審議本案主要計畫
，再經被告都委會於101年5月22日所召開第780次會議審
議通過，並決議與原公展方案不同部分補辦公展，參加人
即依前被告都委會決議，於101年5月30日起再次公開展覽
30天並於101年6月7日辦理公開展覽說明會。
(4)參加人辦理再次公開展覽期滿後，即於101年7月2日再提
請被告都委會予以審議，並經該會於101年7月24日所召開
第784次會議審議通過，參加人續於101年8月15日以府商
都字第1010163768號函檢送計畫書圖報請被告核定，經被
告101年8月30日以台內營字第1010808055號函核定本案主
要計畫，參加人則於101年9月6日府商都字第1010179742B
號公告發布本案實施。
(5)有關前開101年3月27日「研商苗栗大埔土地徵收案4戶自
救會成員希望原地保留第4次會議」會議結論，前經被告1
01年4月24日所召開第778次都委會列為「第1案報告案」
，並經該會作成：「洽悉，並同意依內政部營建署101年3
月27日會議結論（如附錄）辦理」之決定（按，其非屬審
議案件，僅係報告性質），被告即於101年5月25日函請行
政院同意第778次會議結論，經行政院101年6月8日函復被
告略謂：「請基於都市計畫中央主管機關立場，本於權責
自行妥處」等內容，被告復於101年6月25日函請參加人依
照被告都委會第778次決議執行。
(6)至於原告黃福記部分，其所提原證20示意圖其中粉紅色所
指示之範圍係指第一次都市計畫變更期間參加人都委會22
6次會議、被告都委會第746次會議所決議酌予採納之方案
，惟嗣因接獲黃進發等人陳情案，案經參加人都委會第22
8次會議決議未便採納，並經被告都委會第755次會議同意
依參加人初步處理建議意見辦理，故上開粉紅色所指示之
範圍最終並未獲被告採納作為第一次都市計畫變更之方案
。且原告黃福記對於該都市計畫變更認被告作成該處分係
出於錯誤事實或不完全資訊部分，業經臺北高等行政法院
於101年度訴字第391號判決書內敘明並無其所指述之事實
而不採。
(7)綜上，應足徵本件變更都市計畫部分，其變更範圍僅有原
告黃福記部分，原告彭秀春、朱樹、柯成福等3人部分並
未有所變更。即僅原告黃福記所有農地部分列為都市變更
範圍，其他3人均非屬本案都市計畫變更之當事人，故原
告彭秀春、朱樹、柯成福等3人提起本件撤銷訴訟自屬當
事人不適格而應予駁回。而第二次都市計畫變更有關原告
黃福記所分得部分土地，其較原都市計畫所分得之土地為
方整、其面積亦較多，此應對原告黃福記較為有利，故原
告黃福記提起本件撤銷訴訟應無保護之必要。
(二)原告訴稱本件變更都市計畫違反行政一體及管轄法定原則部
分：原告所指未落實前行政院長吳敦義房地原位置保留之政
策指示及專案讓售內容部分，係屬參加人前於100年6月17日
以府商都字第1000119157B號公告發布實施之第一次變更都
市計畫之辦理依據部分，與本件變更都市計畫案之辦理依據
無關，且就此爭議原告於臺北高等行政法院審理101年度訴
字第391號都市計畫案事件時，亦曾提出相同之主張，經該
院審理後已認定其主張顯不足採予以駁回，並經最高行政法
院以102年度判字第469號判決駁回上訴確定在案，原告仍執
同一主張提起本訴，顯無理由而不足採。
(三)原告又稱參加人都委會第237次會議、被告都委會第778次、
第780次會議未通知原告等人陳述意見部分：原告係於100年
12月2日參加人辦理公開展覽期間以元貞聯合法律事務所名
義向參加人提出書面陳情建議，參加人即依都市計畫法第19
條規定於100年12月6日以府商都字第1000247425號函請原告
等人列席參加人第235次都市計畫委員會時說明陳情內容。
嗣原告於參加人101年4月19日所續召開第237次都委會及被
告於101年4月24日、同年5月22日所分別召開第778、780次
會議期間並無另外向參加人提出書面意見或逕向被告提出書
面意見。是以，參加人未再另行通知原告等人列席重複說明
（按，該陳情建議前已函請於參加人第235次都委會列席說
明），依法並無不合。
(四)原告復稱參加人都委會於審議過程中，未經實質討論部分：
參加人都委會第235次、第237次會議，其組織及與會人數均
符合「各級都市計畫委員會組織規程」規定，此有該2次會
議紀錄及其簽到簿可稽。有關會議之討論及決議作成，主席
自得視會議進行情形及與會人員發言情形作適度掌控及調整
以合議方式決議，並非所有與會委員對所有議案均應表示意
見，方得作成決議，且每個議案法令亦未明文規定其討論時
間，故原告指稱本件變更都市計畫案未經與會委員實質討論
乙節，自屬其個人之見解而乏法令依據。況原告於臺北高等
行政法院101年度訴字第391號都市計畫案事件時，亦曾為相
同主張而經判決不採，故其仍執詞提起本訴，顯無理由。
(五)原告指稱本件變更都市計畫之作成違反明確性原則部分：有
關101年3月27日協商會議結論略以：「朱樹先生及彭秀春女
士所有之部分房屋，位於計畫道路上，基於都市計畫合理性
及都市長遠發展，建議維持該都市○○道路用地……建議暫
時原位置保留，在未依計畫道路開闢前，請苗栗縣政府設置
相關安全設施或交通管制措施，以維行車安全……」等內容
以觀，足徵該結論即已明確說明仍維持該都市○○道路用地
，並於計畫道路開闢前暫時原位置保留，且本件變更都市○
○○○○區段徵收方式辦理，該道路開闢係屬區段徵收工程
之施工範疇，其竣工期程皆按施工計畫辦理，故並無原告所
指不明確之情事。
(六)原告指稱被告都委會第784次會議實有「基於錯誤之事實認
定及出於不完全資訊」之判斷瑕疵，及不當切割原告黃福記
之建物，並將其農地一分為二，違反比例原則及法律保留部
分：原告黃福記、彭秀春等人於參加人101年6月18日、同年
6月25日再次公開展覽期間均曾提出書面陳訴意見，並經參
加人依都市計畫法第19條規定，於101年7月19日以府商都字
第1010145152號函請原告等人等列席被告第784次都委會時
說明陳情內容，並經與會委員充分討論後作成決議（按，大
埔自救會及元貞聯合法律事務所均有代表到場），其審議均
符合「各級都市計畫委員會組織規程」規定，此外亦無證據
證明被告都委會作成該決議係出於錯誤事實及不完全資訊所
致，故原告前揭指稱自不足採。況原告於臺北高等行政法院
101年度訴字第391號都市計畫案事件時，亦曾為相同主張而
經判決不採，故其仍執詞提起本訴，顯無理由。
(七)至於原告黃福記主張其原有土地屬農業區變更為住宅區，其
變更程序未合於審查作業要點及審議規範之規定等情，說明
如下：
1.依農業發展條例第10條規定：「農業用地於劃定或變更為非
農業使用時，應以不影響農業生產環境之完整，並先徵得主
管機關之同意」，及依審查作業要點（96年4月9日修正）第
2點規定：「申請農業用地變更使用，有下列情形之一者，
應徵得農業主管機關同意：……（三）都市計畫農業區、保
護區農業用地劃定或變更為非農業使用者。」、第15點規定
：「都市計畫農業用地變更使用之審查，其審查項目依據都
市計畫農業區審查作業規範及相關都市計畫審查規定與程序
辦理。」等規定，足徵有關都市計畫農業用地變更使用之審
查，其審查項目係依據都市計畫農業區審查作業規範及相關
都市計畫審查規定與程序辦理，而依相關都市計畫審查規定
，其涉及都市計畫農業區變更之案件，係依據都市計畫法第
27條之1規定訂定之審議規範辦理，故本案應屬都市計畫農
業區之變更自應依審議規範及相關都市計畫審查規定與程序
辦理之。
2.再依審議規範第2點之1：「都市計畫農業區變更使用，有下
列情事之一者，得由各級都市計畫委員會就實際情形審決之
，不適用本規範全部或一部之規定。……（二）因計畫書圖
不符、發照錯誤、地形修測、計畫圖重製或基地畸零狹小，
配合都市整體發展而變更者；……（四）各級政府整體開發
而變更者。」足徵有關都市計畫農業區變更使用，若係因基
地畸零狹小，配合都市整體發展而變更者或各級政府整體開
發而變更者，得由各級都市計畫委員會就實際情形審決之，
不適用審議規範全部或一部之規定。
3.原告黃福記原所屬農業區土地（專案讓售）變更為住宅區土
地之面積僅約為0.01公頃，足認其已符基地畸零狹小之要件
，且本案係以區段徵收之整體開發方式辦理特定區計畫且為
兼顧大埔自救會之訴求與確保本特定區之整體都市發展及開
發前提下而辦理之都市計畫變更，故依審議規範第2之1點規
定，自得由各級都市計畫委員會就實際情形審決之，並不適
用審議規範全部或一部之規定。且本件變更都市計畫案業經
被告都委會第784次會議審議通過，自應以其決議為準。況
本案於參加人歷次都委會審議階段，皆有參加人農業主管機
關以委員身分列席，此有歷次審查會簽到簿可稽，且該會議
審議通過時農業主管機關並無表示反對意見或提供任何有關
農業區變更之建議意見，足徵本案並非未經農業主管機關同
意變更使用，併此敘明。
4.綜上，本案並無變更程序未合於審查作業要點及審議規範之
違法情事等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
六、兩造之爭點：本件原處分，是否具有原告主張之下列違誤：
1.違反行政一體原則、管轄權法定原則及行政處分之構成要
件效力；2.其作成係出於錯誤之事實及不完全之資訊；3.違
反比例原則；4.違反信賴保護原則；5.違反明確性原則；6.
違反都市計畫法第19條第1項後段及各級都市計畫委員會組
織規程第10條規定；7.違反都市計畫法第74條第1項及各級
都市計畫委員會組織規程第9條規定；8.關於原告黃福記部
分，違反都市計畫法第1條、第3條，與審查作業要點第2點
、審議規範第2點、第3點、第4點規定。9.關於原告黃福記
部分，違反都市計畫法第27條第1項第4款規定。
七、經查：
(一)按「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如
直接限制一定區域人民之權利、利益或增加其負擔，即具有
行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權
益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟
以資救濟，本院釋字第148號解釋應予補充釋明。」業經司
法院釋字第156號釋示在案。次按「都市計畫經公布實施，
並未直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，
都市計畫性質上既為一法規，故而依據修正前都市計畫法第
26條規定之5年定期通盤檢討，性質上即屬法規之修正，人
民僅享有反射利益。」（最高行政法院100年度裁字第1229
號裁定參照），「依其意旨（按指司法院釋字第156號解釋
），據都市計畫法第26條規定所為定期通盤檢討而作必要之
變更計畫，皆屬『法規』性質，必須是都市計畫之個別變更
方係行政處分。」（最高行政法院102年度判字第719號判決
參照），又「主管機關擬定都市計畫發布實施，或之後依都
市計畫法第26條第1項定期通盤檢討予以變更，均非直接限
制一定區域內人民之權益或增加其負擔之行為，並非行政處
分（參照司法院釋字第156號解釋理由書），人民並無請求
為如何擬訂計畫或通盤檢討之權利。……是人民陳述都市計
畫內容缺失，表示應該如何改正，請求主管機關定期通盤檢
討予以變更或辦理都市更新，僅屬意見表達，並非依法申請
之案件。主管機關函復將其意見存供參考，未准依其意見辦
理，並不發生何法律上效果，自非行政處分。」（最高行政
法院93年度判字第1628號判決參照，見最高行政法院編印「
最高行政法院裁判書彙編九十三年」第506頁）。準此，都
市計畫如經變更而直接限制一定區域人民之權利、利益或增
加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得
確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提
起訴願或行政訴訟以資救濟，否則其為具有法規性質，而非
行政處分，即不得遽行對其提起訴願或行政訴訟以為救濟甚
明。而人民陳述都市計畫內容缺失，表示應該如何改正，請
求主管機關予以變更，僅屬意見表達，並非依法申請之案件
，主管機關函復將其意見存供參考，未准依其意見辦理，並
不發生何法律上效果，並非行政處分。
(二)「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁
回之。但其情形可以補正者，審判長應訂期間先命補正：…
…十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第10
7條第1項第10款定有明文。本件參加人辦理第一次變更都市
計畫，報經被告以民國100年6月10日台內營字第1000115131
號函核定，參加人據以100年6月17日府商都字第1000119157
B號公告，自100年6月20日零時起發布實施在案，參加人第
二次變更都市計畫即本件變更都市計畫案，報經被告以101
年8月30日台內營字第1010808055號函核定即原告所稱原處
分，參加人據以101年9月6日府商都字第1010179742B號公告
，自101年9月7日零時起發布實施，已如前述，而第二次變
更都市計畫即本件變更都市計畫案，就原告彭秀春、朱樹、
柯成福3人而言，並未變更第一次變更都市計畫，原告亦稱
：「就事實來講是只有黃福記部分變動沒有錯。」（見本院
卷第225頁筆錄），則對該3人而言即非行政處分，而為法規
性質。原告雖稱：行政院業依土地徵收條例第44條第1項第4
款規定，於99年8月19日行使專案讓售之權責，發函指示請
參加人原位置保留大埔自救會之房地，嗣被告於99年9月3日
恭請行政院核示本案後續係依上揭規定辦理，行政院亦於同
年9月6日批示「如擬」，基於行政一體原則，下級機關參加
人及被告即應服從前開政策指示，並據此辦理。何況行政院
基於法定職權核准之專案讓售為「行政處分」，對受處分人
產生實質存續力，對於其他行政機關則產生「構成要件效力
」，被告應以行政院核准之專案讓售內容為原處分之基礎，
不得作出相反之決定，更不得僭越權限自為認定云云。惟查
有關本件當時行政院長及行政院曾先後有所指示，業經原告
等前向臺北高等行政法院起訴，經臺北高等行政法院以101
年度訴字第391號判決理由中認「經時任行政院長吳敦義於9
9年9月6日批示『如擬』在案（原處分卷第46頁，按係該案
頁碼）亦足徵前揭99年8月19日院長之提示，僅係政策性的
原則指示無訛，原告主張行政院於99年8月19日已行使其核
准專案讓售之權責云云，顯有誤會，並無可採。」（參見臺
北高等行政法院以101年度訴字第391號判決正本第62頁），
並經最高行政法院102年度判字第469號判決維持在案，最高
行政法院102年度判字第469號判決理由六之(三)：「經查，原
判決關於前行政院長吳敦義基於其與苗栗縣大埔農地農戶代
表於99年8月17日會晤獲致之結論，於99年8月19日行政院第
3209次會議提示：『建物及基地採原位置保留；集中劃設農
用土地，按其原有農地面積以專案讓售方式辦理』，並以行
政院秘書長99年8月26日函檢送上開提示予被上訴人及參加
人以供辦理，應僅係行政院所為之政策性原則指示，尚非就
具體之讓售對象與內容，依土地徵收條例第44條第1項第4款
規定行使核准讓售區段徵收土地之權利；且參加人係依被上
訴人都委會第746次會議決議意旨，重新檢討系爭變更都市
計畫並檢具修正書、圖，報經被上訴人都委會第755次會議
審議修正通過，原處分並未違反行政一體及行政程序法第11
條第1項、第5項管轄權法定原則；又被上訴人都委會充分考
量上訴人之訴求，知悉、瞭解相關爭議與事實經過，經審議
後本於專業作成決定，尚無出於錯誤事實或不完全資訊而為
決定之情事，被上訴人以原處分核定，所採取之方法有助於
目的之達成，且造成之損害與欲達成之目的利益並無失衡，
尚無違反比例原則，亦無違反不當連結禁止原則與正當法律
程序，其決定應予尊重；……經核……並無所謂原判決有違
背法令之情形。」又「按訴訟經法院實體審理後所為之確定
判決，當事人對於判決內容所確定之判斷，其後不得再就同
一法律關係更行起訴或於他訴訟上為與確定判決內容相反之
主張，此即所謂判決之實質上確定力（既判力），而此僅存
於經裁判之法律關係，至判決理由中所判斷之其他爭點，則
非既判力之效力所及：惟法院於確定判決理由中，就訴訟標
的以外當事人所主張之重要爭點，本於當事人辯論之結果已
為判斷時，除有顯然違背法令，或當事人已提出新訴訟資料
足以推翻原判斷之情形外，於同一當事人就與該重要爭點有
關所提起之他訴訟，不得再為相反之主張，法院亦不得作相
反之判斷，以符訴訟法上之誠信原則，此即學理上所謂之『
爭點效』。」（最高行政法院102年度判字第724號判決參照
）。因此前行政院長吳敦義基於其與苗栗縣大埔農地農戶代
表於99年8月17日會晤獲致之結論，於99年8月19日行政院第
3209次會議提示：『建物及基地採原位置保留；集中劃設農
用土地，按其原有農地面積以專案讓售方式辦理』，並以行
政院秘書長99年8月26日函檢送上開提示予被上訴人及參加
人以供辦理，及時任行政院長吳敦義於99年9月6日批示「如
擬」等均應僅係行政院所為之政策性原則指示，並非行政處
分，亦無違行政一體及管轄法定原則。原告雖舉學者即大法
官陳敏先生著作行政法總論一書之論述，認「承諾」係一行
政處分，前行政院長吳敦義已承諾，而「承諾」係一行政處
分，應發生構成要件之效力，而本件被告101年8月30日台內
營字第1010808055號核定函即原處分，駁回原告彭秀春、朱
樹、柯成福3人之申請，自係駁回之行政處分，得對之提起
行政訴訟云云。惟姑不論我國行政程序法並未就承諾係行政
處分為規定，學者所論均僅係學者學術之探討，尚非即我國
法制應作如是解釋，且依陳敏先生上開論著，所引承諾實例
：「關稅法第21條第1項及第2項規定：『納稅義務人或其代
理人得於貨物進口前，向海關申請預先審核進口貨物之稅則
號別，海關應以書面答復之。』；『海關對於前項預先審核
之稅則號別有所變更時，應敘明理由，以書面通知納稅義務
人或其代理人。經納稅義務人或其代理人舉證證明其已訂定
契約並據以進行交易，且將導致損失者，得申請延長海關預
先審核稅則號別之適用，並以延長90日為限。但變更後之稅
則號別，涉及使貨物輸入規定者，應依貨物進口時之相關規
輸入規定辦理。」足見其有明文規定其效果，與本件並不相
同，亦難以援引。況依陳敏先生之論著亦稱：「惟承諾之法
律性質，除其為行政機關公法上之單方意思表示外，是否為
行政處分，在學理上頗有爭議。論者有著眼於承諾設定義務
之性質，認為承諾為一種規制，亦即行政處分者。亦有認為
，承諾僅預示將為規制，但尚未有規制在內，並非行政處分
者。承諾如為行政處分，雖罹有瑕疵，亦仍具效力。德國行
政程序法第38條，亦僅就有關作成行政處分之保證，規定準
用關於違法行政處分法律效果之規定，並未對其法律性質表
示立場。」（見氏著行政法總論7版第348頁），足見無論學
說及外國立法例對承諾之法律性質均未有定論。原告遽指其
為行政處分，已產生構成要件效力，尚非可取。臺北高等行
政法院以101年度訴字第391號判決及最高行政法院102年度
判字第469號判決，並無顯然違背法令，或當事人已提出新
訴訟資料足以推翻原判斷之情形，於同一當事人就與該重要
爭點即是否僅屬政策指示有關所提起之本件訴訟，自不得再
為相反之主張，法院亦不得作相反之判斷，以符訴訟法上之
誠信原則，即有所謂之「爭點效」之效力。原告彭秀春、朱
樹、柯成福3人進而主張不服第一次變更都市計畫，申請變
更，而為原處分所否准，自得訴請撤銷云云，依前開說明其
並非行政處分，原告彭秀春、朱樹、柯成福3人訴請撤銷，
自屬起訴不備其他要件，而應予裁定駁回。又關於當事人適
格與否之問題，被告主張原告彭秀春、朱樹、柯成福3人就
本件為原告不適格當事人，「查當事人適格，乃指當事人就
特定訴訟標的有實施訴訟之權能而言，祇須主張自己為權利
人，而對其主張之義務人提起，即為當事人適格，亦即當事
人是否適格，應依原告起訴主張之事實定之，而非依審判之
結果定之。」（最高行政法院93年度判字第706號判決參照
）。參加人第二次變更都市計畫即本件變更都市計畫案，報
經被告以101年8月30日台內營字第1010808055號函核定即原
告所稱原處分，參加人據以101年9月6日府商都字第1010179
742B號公告，自101年9月7日零時起發布實施，已如前述，
而第二次變更都市計畫即本件變更都市計畫案，就原告彭秀
春、朱樹、柯成福3人而言，並未變更第一次變更都市計畫
，原告亦稱：「就事實來講是只有黃福記部分變動沒有錯。
」（見本院卷第225頁筆錄），則對該3人而言即非行政處分
，而為法規性質，已如前述。則原告彭秀春、朱樹、柯成福
3人既主張「就事實來講是只有黃福記部分變動沒有錯。」
（見本院卷第225頁筆錄），則對該3人而言即非行政處分，
而應為法規性質，惟既仍主張係行政處分而對之提起本件撤
銷之訴，依其主張而言，核尚屬原告之當事人適格。另原告
彭秀春及朱樹主張本件變更都市計畫案內容係以101年3月27
日協商會議結論辦理，惟該會議就彭秀春及朱樹房地之部分
，係以「有關朱樹先生及彭秀春女士位於道路用地上之原有
合法房屋，建議暫時原位置保留，在未依計畫道路開闢前，
請苗栗縣政府設置相關安全設施或交通管制措施，以維行車
安全」作成結論，惟何謂「暫時」原位置保留？若僅原位置
保留一日是否算「暫時」？此概念實屬不具體清楚之詞彙，
與明確性要求有違云云，惟該部分之都市計畫本次未變更，
依前開說明係屬法規性質，並非行政處分，自無從再提起行
政訴訟，即無須論上開會結論是否內明確（按依該結論載「
有關朱樹先生及彭秀春女士位於道路用地上之原有合法房屋
，建議暫時原位置保留，『在未依計畫道路開闢前』，請苗
栗縣政府設置相關安全設施或交通管制措施，以維行車安全
」所謂暫時，應即指「在未依計畫道路開闢前」，亦難謂不
明確）。
(三)關於原告黃福記部分，原告主張被告101年8月30日台內營字
第1010808055號核定函即原處分，已就其所分配之原住宅部
分有所變更（見本院卷第110頁原告提原證20圖面說明），
被告就此部分亦不爭執，則依上揭司法院釋字第156號解釋
意旨，原告黃福記自得對之提起本件行政訴訟。
(四)關於原告主張：行政院業依土地徵收條例第44條第1項第4款
規定，於99年8月19日行使專案讓售之權責，發函指示請參
加人原位置保留大埔自救會之房地，嗣被告於99年9月3日恭
請行政院核示本案後續係依上揭規定辦理，行政院亦於同年
9月6日批示「如擬」，基於行政一體原則，下級機關參加人
及被告即應服從前開政策指示，並據此辦理。何況行政院基
於法定職權核准之專案讓售為「行政處分」，對受處分人產
生實質存續力，對於其他行政機關則產生「構成要件效力」
，被告應以行政院核准之專案讓售內容為原處分之基礎，不
得作出相反之決定，更不得僭越權限自為認定云云。惟該爭
點業經臺北高等行政法院以101年度訴字第391號判決理由中
認「經時任行政院長吳敦義於99年9月6日批示『如擬』在案
（原處分卷第46頁，按係該案頁碼）亦足徵前揭99年8月19
日院長之提示，僅係政策性的原則指示無訛，原告主張行政
院於99年8月19日已行使其核准專案讓售之權責云云，顯有
誤會，並無可採。」（參見臺北高等行政法院以101年度訴
字第391號判決正本第62頁），並經最高行政法院102年度判
字第469號判決維持在案。業具爭點效，已如前述。
(五)原告黃福記雖主張：參加人都委會第237次會議、被告都委
會第778次會議及第780次會議未通知原告等陳述意見，違反
都市計畫法第19條第1項後段及各級都市計畫委員會組織規
程第10條之規定，有違正當法律程序云云：
查本件為關於都市計畫主要計畫之變更，其有關審議、公開
展覽、層報核定、公布實施等事項，分別規定在都市計畫法
第18條、第19條至第21條，應依各該規定辦理。依都市計畫
法第19條第1項規定：「主要計畫擬定後，送該管政府都市
計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）（局）政府
及鄉、鎮、縣轄市公所展覽30天及舉行說明會，並將公開展
覽及說明會之日期及地點登報周知；任何公民或團體得於公
開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府
提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同
審議結果及主要計畫一併報請內政部核定之。」各級都市計
畫委員會組織規程第10條規定：「都市計畫委員會開會時，
得允許與案情有關之公民或團體代表列席說明，並於說明完
畢後退席。」上開規定應踐行或得踐行之相關程序，乃都市
計畫法就都市計畫擬定及變更而受影響人民陳述意見之機會
，以期行政機關經由正當程序之踐行，作成合目的性之行政
行為，並兼顧人民之權益。其已足取代行政程序法有關聽證
及陳述意見之程序。而依上開規定程序，並無通知有關之公
民或團體代表陳述意見之規定，原告主張未通知原告等陳述
意見，違反都市計畫法第19條第1項後段及各級都市計畫委
員會組織規程第10條之規定，有違正當法律程序，自非可採
。
(六)原告主張：本案被告都委會於審議過程中，未經實質討論，
即率以101年3月27日協商會議結論作成決議，以不完全之資
訊所作之結論，亦未調查有利於原告之證據，更違反都市計
畫法第74條第1項及各級都市計畫委員會組織規程第9條之規
定部分：按「內政部、各級地方政府及鄉、鎮、縣轄市公所
為審議及研究都市計畫，應分別設置都市計畫委員會辦理之
。」「都市計畫委員會審議及討論之案件，應依會議方式進
行，非有過半數以上委員之出席不得開會，並有出席委員過
半數之同意始得決議，可否同數時，由主席裁決。」都市計
畫法第74條第1項及各級都市計畫委員會組織規程第9條定有
明文。查參加人都委會第237次會議、被告都委會第778次會
議及第780次會議其組織及與會人數均符合「各級都市計畫
委員會組織規程」規定，此有該2次會議紀錄及其簽到簿可
稽（參加人都委會第237次會議紀錄見本院證物卷參證六、
被告都委會第778次會議、第780次會議及第784次會議紀錄
依序分見本院證物卷參證十三、參證八、參證十一）。有關
會議之討論及決議作成，主席自得視會議進行情形及與會人
員發言情形作適度掌控及調整以合議方式決議，並非所有與
會委員對所有議案均應表示意見，方得作成決議，且每個議
案法令亦未明文規定其討論時間，故原告指稱本件變更都市
計畫案未經與會委員實質討論乙節，並非可取。原告雖主張
依參加人答辯狀載明：「有關前開101年3月27日內政部『研
商苗栗大埔土地徵收案4戶自救會成員希望原地保留第4次會
議』會議結論，前經內政部101年4月24日所召開第778次都
委會列為『第1報告案』，並經該會作成『洽悉，並同意依
內政部營建署101年3月27日會議結論（如附錄）辦理』之決
定（按，其非屬審議案件，僅係報告性質），被告即於101
年5月25日函請行政院同意778次會議結論，經行政院101年6
月8日函復內政部略謂：『請基於都市計畫中央主管機關立
場，本於權責自行妥處』等內容，被告復於101年6月25日函
請參加人依照被告都委會第778次會議決議執行」等情，可
知顯然原告彭秀春、朱樹及柯成福之房地，於本案都市計畫
變更案之過程中，僅經被告都委會第778次會議列為「報告
案件」，而未經被告都委會實質審議及決議。且從被告都委
會第78 4次會議紀錄來看，「本會決議」欄位僅「完全抄錄
」第778次會議報告內容及101年3月27日會議結論，未載明
任何其他審酌之理由、數據及實證資料，顯未經都委會實質
審議及決議，實違反行政程序法第36條、都市計畫法第74條
第1項及各級都市計畫委員會組織規程第9條之規定云云。經
查被告第778次都委會紀錄確載列為「第1報告案」，並經該
會作成「洽悉，並同意依內政部營建署101年3月27日會議結
論（如附錄）辦理」之決定，惟姑不論該次會議亦有作成「
洽悉，並同意依內政部營建署101年3月27日會議結論（如附
錄）辦理」之決定，且被告就第二次變更都市計畫即本件變
更都市計畫案，被告作成101年8月30日台內營字第10108080
55號函核定即原告所稱原處分前，歷經多次審議，縱有部分
會議未詳予載明審酌之理由、數據及實證資料，亦難指其作
成原處分未經都委會實質審議及決議，而認其違反行政程序
法第36條、都市計畫法第74條第1項及各級都市計畫委員會
組織規程第9條之規定。且依被告都委會第784次會議紀錄，
其說明六之三載：「……經苗栗縣政府101年7月2日府商都
字第1010132005號函送修正計畫書，及以101手7月10日府商
都字第1010135398號函送計畫書圖與再次公開展覽期間人民
及團體陳情意見綜理表到部，爰再提會討論。決議：本案除
下列各點外，其餘准照苗栗縣政府101年7月2日府商都字第
1010132005號函送修正計畫書通過，並退請該府依照修正計
畫書、圖後，報由內政部逕予核定，免再提會討論。一、本
案請配合已發布實施之『變更新竹科學園區竹南基地暨周邊
地區特定區（配合大埔橋、文化街；園區事業專用區東南側
附近等區段徵收公共工程細部設計調整）主要計畫案』，修
正現行計畫相關內容。二、計畫書第3-1頁尚未依本會第780
次會議決議修正部分，請補正。三、計畫書第4-2頁專案讓
售範圍示意圖，請依實際情形修正。四、有關縣府來函建議
修正部分計畫書實施進度與經費，以及增列本部101年6月25
日函台內營字第1010221692號函示內容乙節，業已納入計畫
書修正，同意依照辦理。五、有關再次公開展覽期間人民及
團體陳意見：如附表。」如無實質審議，何能得出若干須再
修正、補正，並將再次公開展覽期間人民及團體陳意見：詳
載如附表（附表有載有「本會決議」一欄），意即業經審議
，尚難指未經實質審議。
(七)原告黃福記主張：其部分應合於劃地還農政策指示、99年8
月19日行政院第3209次會議院長提示及現況建物原地保留之
原則，在此前提下將其零星農業區再酌予增加面積，使其土
地形狀調整地較為方整。然原處分竟將其經行政院核准原地
保留及第一次都市計畫變更核定之「部分農業區」及其上「
附屬建物」變更為「住宅區」，導致其土地無法原位置保留
，明顯違反本案之變更理由，違反都市計畫不得隨時任意變
更之要旨，更違反都市計畫法第27條第1項之規定。又其將
原告黃福記之「部分農地及其上附屬建物」變更為「住宅區
」，造成其圍牆、化糞池、人車通道、大門及電力管線等附
屬建物遭參加人拆除，導致家庭廢水無溝渠排放、電力管線
及化糞池無處設置、日後大門將緊臨及面對他人屋牆、房屋
格局與地理風水遭受破壞，亦無人車通道可供出入，農機具
無法進出，也無農水路之劃設，其生活起居及整體生活機能
已造成極大影響。且其將原告黃福記之其他部分零星農地（
約800平方公尺）移至3公里之遠，造成其農地成為畸零地難
以耕作，使得原告黃福記須以年邁之軀步行至遙遠之地耕作
，更無助於整體土地之規劃利用。被告營建署雖曾派人現場
勘查，當面告知原告黃福記建物（包括附屬建物）完整保留
、農地完整劃設於建物後方（即參加人都委會第226次及被
告都委會第746次會議決議通過之範圍，參原證20標示之紅
色區塊），是對土地利用較好之規劃，便利人車及農機具出
入，惟參加人無視於此，又訴稱「不會影響黃福記生活起居
」、「此種劃設對其較為有利」云云，顯嚴重悖於事實，更
無視此舉對人民權利之侵害云云。惟查黃福記部分，所稱99
年8月19日行政院第3209次會議院長提示及現況建物原地保
留之原則，係屬政策指示之原則，已如前述，並無違反都市
計畫法第27條第1項之規定。所指其將原告黃福記之「部分
農地及其上附屬建物」變更為「住宅區」，造成其圍牆、化
糞池、人車通道、大門及電力管線等附屬建物遭參加人拆除
，導致其有不便之處，固屬實情，惟既係被告審酌整體都市
計畫之結果，至多亦僅屬裁量是否妥當之問題，尚非行政法
院審查之範圍。
(八)原告黃福記主張：101年3月27日協商會議結論就黃福記房地
部分，其中C部分建物及土地既經第一次變更都市計畫案變
更土地使用分區為零星農業區，確認全部建物（包括附屬建
物）皆原位置保留，該部分隨著該變更都市計畫案經被告核
定及參加人發布實施，亦對外發生效力及構成要件效力，原
告已對該部分產生信賴情境，行政機關不能恣意變更，惟本
件變更都市計畫內容竟任意變更，致原告黃福記之財產權受
嚴重侵害，實有違行政程序法第8條之信賴保護原則及法安
定性原則。被告都委會第784次會議於審議時，執意切割黃
福記之建物、將其農地一分為二，不合於土地之合理利用，
顯違反都市計畫法第1條、同法第3條及行政程序法第7條之
規定。按都市計畫法第26條第1項規定：「都市計畫經發布
實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年或5年
內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作
必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。
」同法第27條規定：「都市計畫經發布實施後，遇有左列情
事之一時，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣
轄市公所，應視實際情況迅行變更：……」足見都市計畫發
布後，並非不能變更，則都市計畫變更自難指即有違信賴保
護原則。而其農地所以會一分為二，係因開設30公尺計畫道
路所致，乃基於整體計畫考量之結果，且已斟酌原告之訴求
，雖須拆除部分圍牆連同裝置其上之管線，並拆及化糞池，
惟亦改使其房地較方正，農地面積酌予增大，且面臨較寬廣
道路，尚難指有違都市計畫法第1條、同法第3條及行政程序
法第7條之規定。
(九)原告黃福記主張本次計畫將其「部分農地及其上附屬建物」
變更為「住宅區」，並不予原位置保留，有違都市計畫法第
27條第1項第4款之規定云云。查都市計畫法第27條第1項第4
款規定：「都市計畫經發布實施後，遇有左列情事之一時，
當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，
應視實際情況迅行變更：……四、」查本次變更計畫之理由
，依苗栗縣政府101年9月6日府商都字第1010179742B號公告
之計畫案第三章載「變更理由如下：一、為維護農業區（專
案讓售）之農業生產及農村生活環境需求，並兼顧已申領抵
價地地主之權益，在維持專案讓售面積不變前提下，配合自
救會地主建議進行土地使用分區及用地調整，以利本計畫農
業區專案讓售作業之進行。二、本計畫區內仍有農田灌溉排
水管路規劃，於農業區（專案讓售）內劃設道路及灌溉溝渠
用地。三、配合行政院『劃地還農』之政策指示及99年8 月
19日行政院第3209次會議院長提示，為滿足土地所有權人繼
續農耕之用地需求，以計畫範圍內尚未申領抵價地且提出行
政訴訟之23位地主（原提訴訟33人，不包括已核准抵價地4
人及僅有建築改良物而無土地者6人）所持有土地、建物範
及面積為劃設變更為基準，等值集中規劃足夠面積之農業區
土地，同時依土地徵收條例第44條第1項第4款規定，報請行
政院以專案讓售方式，以安置原住戶方式提供土地所有權人
使用，期圓滿解決爭議，並確保區段徵收公共工程作業之後
續進行，以維護其餘多數區段徵收地主權益，達到兼顧環境
永續、社會公平及經濟發展之效益。四、現況建物座落農地
儘可能以原地保留為原則；無建物之農地則集中劃設農業區
。五、依101年3月27日內政部召開之『研商苗栗大埔土地徵
收案4戶自救會成員希望原地保留第4次會議』會議結論，有
關黃福記先生房地部分，將其現行零星農業區再酌予增加面
積，使其土地形狀調整為較方整。……貳、變更內容：本次
變更內容主要包含住宅區及農業區（專案讓售）調整、增加
灌溉溝渠用地及道路用地，本次提出變更案件共計4案。有
關本次計畫變更內容，詳表3-1變更內容綜理表、表3-2變更
前後土地使用面積對照表及圖3- 1變更內容示意圖。」（見
本院卷第254頁背面、第255頁）。足見其變更內容主要包含
住宅區及農業區（專案讓售）調整、增加灌溉溝渠用地及道
路用地，本次提出變更案件共計達4案，並非僅限黃福記一
人（依上揭所載相關者23人，扣除原告彭秀春、朱樹、柯成
福3人，涉及變更者應有20人）。本件變更都市計畫案即辦
理「變更新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區（配合農
業區專案讓售分配位置及農水路灌排施作）主要計畫」案，
係配合第一次變更都市計畫之需求所作延續計畫，而第一次
變更都市計畫係依都市計畫法第27條第1項第4款辦理「變更
新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區（配合行政院「劃
地還農」專案讓售政策指示）主要計畫」案，無違都市計畫
法第27條第1項第4款規定，業經臺北高等行政法院101年度
訴字第391號判決及最高行政法院102年度判字第469號判決
確定，有參加人所提各該判決影本附本院證物卷無訛，本件
計畫為延續第一次變更都市計畫之需求所作延續計畫，自同
屬無違都市計畫法第27條第1項第4款規定，原告黃福記主張
本次計畫將其「部分農地及其上附屬建物」變更為「住宅區
」，並不予原位置保留，有違都市計畫法第27條第1項第4款
之規定云云，自非可取。
(十)關於原告指稱被告都委會第784次會議實有「基於錯誤之事
實認定及出於不完全資訊」之判斷瑕疵云云：查原告黃福記
、彭秀春等人於參加人101年6月18日、同年6月25日再次公
開展覽期間均曾提出書面陳訴意見，並經參加人依都市計畫
法第19條規定，於101年7月19日以府商都字第1010145152號
函請原告等人等列席被告第784次都市計畫委員會時說明陳
情內容，並經與會委員充分討論後作成決議，有該會議紀錄
附卷可稽（其決議第五點載：有關再次公開展覽期間人民及
團體陳情意見：如附表。該附表載：再公展期間（含逾期）
人民及團體陳情意見綜理表。該綜理表分別列明陳情人及建
議位置、陳情理由及建議事項、縣府研析意見、本會決議等
各欄詳示之，見本院證物卷參證十一），其審議均符合「各
級都市計畫委員會組織規程」規定，此外亦查無證據證明被
告都委會作成該決議係出於錯誤事實及不完全資訊所致，原
告又未另舉出被告都委會作成該決議係出於錯誤事實及不完
全資訊所致之證據證明，該指摘自不足採。
(十一)原告黃福記另主張其原有土地屬農業區變更為住宅區，其變
更程序未合於審查作業要點及審議規範之規定云云。
1.按農業發展條例第10條固規定：「農業用地於劃定或變更為
非農業使用時，應以不影響農業生產環境之完整，並先徵得
主管機關之同意」，惟依審查作業要點（96年4月9日修正）
第2點規定：「申請農業用地變更使用，有下列情形之一者
，應徵得農業主管機關同意：……（三）都市計畫農業區、
保護區農業用地劃定或變更為非農業使用者。」、同要點第
15點規定：「都市計畫農業用地變更使用之審查，其審查項
目依據都市計畫農業區審查作業規範及相關都市計畫審查規
定與程序辦理。」等規定，足見有關都市計畫農業用地變更
使用之審查，其審查項目係依據都市計畫農業區審查作業規
範及相關都市計畫審查規定與程序辦理，而依相關都市計畫
審查規定，其涉及都市計畫農業區變更之案件，係依據都市
計畫法第27條之1規定訂定之審議規範辦理，故本案應屬都
市計畫農業區之變更自應依審議規範及相關都市計畫審查規
定與程序辦理之。
2.審議規範第2點之1規定：「都市計畫農業區變更使用，有下
列情事之一者，得由各級都市計畫委員會就實際情形審決之
，不適用本規範全部或一部之規定。……(二)因計畫書圖不符
、發照錯誤、地形修測、計畫圖重製或基地畸零狹小，配合
都市整體發展而變更者；……(四)各級政府整體開發而變更者
。」足見有關都市計畫農業區變更使用，若係因基地畸零狹
小，配合都市整體發展而變更者或各級政府整體開發而變更
者，得由各級都市計畫委員會就實際情形審決之，不適用審
議規範全部或一部之規定。
3.本件原告黃福記原所屬農業區土地（專案讓售）變更為住宅
區土地之面積僅約為0.01公頃，顯見其已合於基地畸零狹小
之要件，且本件係以區段徵收之整體開發方式辦理特定區計
畫且為兼顧大埔自救會之訴求與確保本特定區之整體都市發
展及開發前提下而辦理之都市計畫變更，故依審議規範第2
點之1規定，自得由各級都市計畫委員會就實際情形審決之
，並不適用審議規範全部或一部之規定。本件變更都市計畫
案業經被告都委會第784次會議審議通過，自應以其決議為
準。且本案於參加人歷次都委會審議階段，皆有參加人農業
主管機關以委員身分列席，亦有歷次審查會簽到簿可稽，而
該會議審議通過時農業主管機關並無表示反對意見或提供任
何有關農業區變更之建議意見，亦難謂未經農業主管機關同
意變更使用，原告黃福記另主張其原有土地屬農業區變更為
住宅區，其變更程序未合於農業發展條例第10條、審查作業
要點及審議規範之規定云云，自非可採。
(十二)綜上所述，原告之主張俱無可採，且事證已臻明確，有關黃
福記住宅之實況，已據其提出現場圖、照片及言詞說明，亦
甚明白，所請履勘現場，核無必要。被告以101年8月30日台
內營字第1010808055號函核定第二次變更都市計畫，核無違
誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告黃福記訴請予以撤
銷，核無理由，應予駁回，原告彭秀春、朱樹、柯成福3人
之訴不備其他要件，本應以裁定駁回，併以判決駁回之。兩
造其餘陳述主張及舉證，於結果核無影響，爰不一一論列，
併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條
第1項後段、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85
條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 12 月 25 日
臺中高等行政法院第四庭
審判長法官 王 茂 修
法 官 許 武 峰
法 官 劉 錫 賢
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表
明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須
按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴
者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表
明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情
形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 102 年 12 月 25 日
書記官 林 昱 妏
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