論《憲法初稿》

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  我們讀了立法院公布的憲法草案初稿,在評論之前,應該先想想這個憲法之下的中國政治制度是個什麼樣子的。依我的淺陋的了解,這個憲法要給我們的是這樣一個制度:

  一、先從最低層說起:人民直接選舉縣議會,直接選舉縣長(縣長候選人以經中央考試及格者為限)。縣長可由縣議會彈劾,經縣議員四分三之議決,得請縣民罷免他。縣民若否決了彈劾案,縣議會應即改選(市與縣同)。

  二、第二層是省。省無議會,只有一個省參議會;參議員每縣市一人,由人民直接選舉。省長由行政院提出五個候選人,由省參議會選出一人,由國民政府任命之,任期三年。但省參議會無彈劾省長之權。省長受中央政府之指揮,但對於省參議會不負責任。

  三、第三層是國民政府,其組織成分有六:

  (1)總統。任期六年,由國民大會選舉罷免。

  (2)行政院。行政院長由總統提經國民大會或國民委員會之同意任免之。行政院長遇立法院提出不信任案經國民委員會接受時,或被監察院彈劾經國民委員會接受時,都應去職。

  行政院設各部及各委員會,其各部長與各委員長均由行政院長提請國民政府任免。

  (3)立法院。立法委員不得過二百人,任期三年,由國民大會選舉罷免。立法委員互選其院長副院長。

  立法院對於行政院有質詢之權,並有提出不信任行政院長案之權。

  立法院的議決案,由總統署名及主管院長副署後公布。總統得將議決案提交複議;但立法院若以出席委員三分二以上之決議維持原案時,總統不得再交複議。

  (4)司法院:院長副院長由國民大會選舉罷免。

  (5)考試院:院長副院長由國民大會選舉罷免。

  (6)監察院。監察委員不得過五十人,由國民大會選舉罷免。監察委員互選其院長副院長。

  四、最上一層為國民大會,由每縣市選出代表一人,及蒙古西藏代表,國外華僑代表,組織之。國民大會每三年開會一次,其會期以一個月為限。國民大會的職權很大(第五十一條),但其職權「於閉會之日終了」。

  國民大會閉會期間,設國民委員會,置委員二十一人,由國民大會選舉之。國民委員會並不代行國民大會的職權,只在平時接管大會秘書處,並籌備下屆大會;此外得受理監察院對於立法委員監察委員及各院院長、副院長的彈劾案,及立法院對於行政院長的不信任案。國民委員限於四十五歲以上有特殊功德,頗像一個元老院。

  五、中央與地方采均權制。

  

  這是這個憲法初稿準備建立的政治制度。我們把這個政治體系總括起來看,想像他的各部分的連絡,想像他在實際行使時的效能,我們可以看出他有可以批評的幾點。

  第一,我們感覺這個制度有許多地方缺乏連絡,實行時有許多障礙。試舉一個例。既許人民直接選舉縣長了,又限定縣長候選人必須經中央考試及格。今日中央考試院考取的縣長人數夠分配一千幾百縣嗎?每縣都有本縣人在中央考試及格的嗎?假如我們績溪縣只有一個中央考試及格的縣長候選人,是不是只有他可以候選?又假如績溪縣沒有一個中央考試及格的候選人,是不是我們還得請考試院或省政府交下一個候選名單,才可選舉?這個名單上的人,當然不是我們本縣的人了,我們本縣人民又如何能知道他們的資恪與人格而選擇他們呢?這個制度可謂奇怪極了。為什麼不規定縣長候選人的資格,讓各縣人民去推舉候選人呢?

  再舉一個例。省長候選人須由中央政府提出,如果省參議會覺得中央提出的五個候選人都不能滿意,省參議會可以請中央另提候選人嗎?選出的省長,省參議會又何以絕無彈劾之權呢?萬一省長有違法或溺職的行為,難道省參議會還得靜待他三年任滿,才可以不連選他嗎?

  中央政制在實行上的困難更多了。行政最高權在行政院長,而行政院長可以被監察院彈劾,可以被立法院投不信任票,時時可以動搖。這一點已有許多人指出了,我可以不必詳說。國民政府公布法律,發布命令,由總統署名,並須經主管院院長副署;萬一總統同意,而主管院不副署,又怎樣辦?(看《獨立》第九三號,陳受康《讀憲法初稿》。)立法院的議決案,總統可以提交複議;監察院的彈劾案是不是(除了彈劾總統副總統各院長副院長及立法監察委員另有第五十八條的規定之外)都算最後的決定呢?現在監察院的彈劾案,送交懲戒機關之後,往往不執行。憲法初稿將公務員懲戒委員會設在司法院,這個懲戒會對於監察院的普通彈劾案是否有提交複議的否決權呢?是否彈劾案出了監察院的大門就完全由懲戒委員會處理呢?又如第八十六條說:

  行政院院長遇有左(下)列情形之一時,應行去職:

  一,立法院提出不信任案,經國民委員會決議接受時。

  二,監察院提出彈劾,經國民委員會議決接受時。

  據此條文,是國民委員會可以議決不接受此項不信任案及彈劾行政院長案。又據第五十八條,監察院彈劾總統副總統,須經國民委員四分三以上之決議,方可召集臨時國民大會。若不得四分三的決議,國民委員會也可以不接受彈劾總統案了。以上三種重大案,國民委員會不接受時,立法院怎麼辦呢?監察院又怎麼辦呢?他們是不是就此收兵了回頭來重新擁戴那曾被彈劾的總統和那曾被不信任的行政院長呢?還是另有方法可以使彈劾案和不信任案發生效力呢?

  第二,我們感覺這個制度是一個七拼八湊的百衲本,缺乏一貫的政治理解,更談不到什麼一貫的政治信仰。初看那下層的縣,似乎是直接選舉產生的代議制的民治。到了省的制度,只有一個權限極少的省參議會,連彈劾省長的權都沒有了,只成了省長的一個諮詢機關了。再看上去,到了中央政府,只設一個一千幾百人的國民大會,三年之中集會一個月;閉會之日,職權就終了了。這一千幾百人,來自全國各縣,平日素不相識,更無組織,到了首都,真成了劉姥姥初入大觀園!這一大群劉姥姥,如何能負擔那國民大會的極重大的職權呢?這豈不是在憲法裡先就準備叫他們被少數伶俐的政客牽着鼻子跟人瞎跑嗎?為什麼不老老實實的叫各省人民選出他們本省的立法委員來組織一個代表全國的立法院呢?既已拘泥了孫中山先生的「國民代表大會」的主張,又何不老老實實的讓他們每年在首都多住幾個月,多得一點政治經驗,實行《建國大綱》說的「參預中央政事」呢?如果大家明知中央政府此時不能常年擔負這一兩千人的旅費和俸給,或者明知各縣代表每年來往奔波為太困難,那麼,又何不老老實實指出「每縣得選國民代表一員」的制度不能實行,而另想更易行的制度呢?

  這個政制所以這樣七零八落,毛病在於起草諸公不曾詳細研究國內現狀需要何等樣子的一個政治組織,卻只拘拘的用《建國大綱》做他們的綱領。其實他們又全不曾了解孫中山先生的《建國大綱》的理路,只拘執著他的文字。《建國大綱》是有一貫的政治理想的。依孫先生的理想,憲政必須有個漸進的程序,先做到自治的縣,次做到自治的省;某一省全數之縣完成自治了,這一省就開始憲政;全國有過半數省分都開始憲政了,然後開國民大會決定憲法而頒布之。《建國大綱》的程序如此,試問今日草成的憲法初稿是不是依此程序呢?既不依此程序,又如何可以拘執《建國大綱》的條文?這樣割裂孫先生的條文,非但失了他的精神,並且毀了他的一貫的政治理想。

  中山先生沒有想到他死後幾年之中我們的國家就會陷在空前的危急狀態里,所以他的《建國大綱》是假定一個可以從容漸進的時勢的。現在既無此時勢,我們只能把他的理想計劃暫時留作一個供後來人研究的歷史文件。我們只應該考察此時我們如要行憲政,應該從如何下手,應該建立何種制度。如果我們此時需要的是一個鞏固的中央政府,我們就不應該拘泥某種歷史文件,造出種種機關來捆住他的手腳。如果我們需要各省來參預中央的政治,因以造成一個維繫全國的統一局面,那麼,我們就不應該拘泥某種歷史文件,造出一個三年集會一個月的空虛的國民大會來叫各省失望。如果我們此時實無堅強的信心可以信任一縣的人民能推出幾個縣長候選人來,那麼,我們就更不應該拘泥某種歷史文件,驟然一跳就做到全國的民選縣長;我們就應該認清國內的現狀與需要,先從改善省政府下手,吃緊訓練縣長人才,一面先行省政府考試任命縣長,一面建立各省的省議會和巡行的監察制度來監督各省各縣的政治設施。——總而言之,中山先生的建國大綱的文字上的程序是由下而上漸進的,但他的精神是要政府「訓導人民之政治知識能力」,也還是由一個有知識能力的中央政府出發到各地方的。我們在今日不可拘泥他的文字,應該活用他那一貫的精神。

  關於憲法初稿的其他部分,我們認為大都是空頭支票,尤其是經濟與教育兩章。這些一時無能力兌現的空話,放在憲法裡,只可以使人民輕視國家的根本大法,不如全行刪去,而提出一項兩項——如平準糧食,如普及教育——用全力實行起來。在憲法裡說欺騙人民的大話,就是褻瀆憲法,罪過不小。

  廿三,四,九

  (原載1934年4月15日《獨立評論》第96號)