黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要

黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要
2021年10月8日
發布機關：中共中央 國務院
公布於中華人民共和國國務院公報

前言

黨的十八大以來，習近平總書記多次實地考察黃河流域生態保護和經濟社會發展情況，就三江源、祁連山、秦嶺、賀蘭山等重點區域生態保護建設作出重要指示批示。習近平總書記強調黃河流域生態保護和高質量發展是重大國家戰略，要共同抓好大保護，協同推進大治理，着力加強生態保護治理、保障黃河長治久安、促進全流域高質量發展、改善人民群眾生活、保護傳承弘揚黃河文化，讓黃河成為造福人民的幸福河。

黃河發源於青藏高原巴顏喀拉山北麓，呈「幾」字形流經青海、四川、甘肅、寧夏、內蒙古、山西、陝西、河南、山東9省區，全長5464公里，是我國第二長河。黃河流域西接崑崙、北抵陰山、南倚秦嶺、東臨渤海，橫跨東中西部，是我國重要的生態安全屏障，也是人口活動和經濟發展的重要區域，在國家發展大局和社會主義現代化建設全局中具有舉足輕重的戰略地位。

為深入貫徹習近平總書記重要講話和指示批示精神，編制《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》。規劃範圍為黃河干支流流經的青海、四川、甘肅、寧夏、內蒙古、山西、陝西、河南、山東9省區相關縣級行政區，國土面積約130萬平方公里，2019年年末總人口約1.6億。為保持重要生態系統的完整性、資源配置的合理性、文化保護傳承弘揚的關聯性，在謀劃實施生態、經濟、文化等領域舉措時，根據實際情況可延伸兼顧聯繫緊密的區域。

本規劃綱要是指導當前和今後一個時期黃河流域生態保護和高質量發展的綱領性文件，是制定實施相關規劃方案、政策措施和建設相關工程項目的重要依據。規劃期至2030年，中期展望至2035年，遠期展望至本世紀中葉。

第一章　發展背景

黃河是中華民族的母親河，孕育了古老而偉大的中華文明，保護黃河是事關中華民族偉大復興的千秋大計。

第一節　發展歷程

早在上古時期，黃河流域就是華夏先民繁衍生息的重要家園。中華文明上下五千年，在長達3000多年的時間裡，黃河流域一直是全國政治、經濟和文化中心，以黃河流域為代表的我國古代發展水平長期領先於世界。九曲黃河奔流入海，以百折不撓的磅礴氣勢塑造了中華民族自強不息的偉大品格，成為民族精神的重要象徵。

黃河是全世界泥沙含量最高、治理難度最大、水害嚴重的河流之一，歷史上曾「三年兩決口、百年一改道」，洪澇災害波及範圍北達天津、南抵江淮。黃河「善淤、善決、善徙」，在塑造形成沃野千里的華北大平原的同時，也給沿岸人民帶來深重災難。從大禹治水到潘季馴「束水攻沙」，從漢武帝時期「瓠子堵口」到清康熙帝時期把「河務、漕運」刻在宮廷的柱子上，中華民族始終在同黃河水旱災害作鬥爭。但受生產力水平和社會制度制約，加之「以水代兵」等人為破壞，黃河「屢治屢決」的局面始終沒有根本改觀，沿黃人民對安寧幸福生活的夙願一直難以實現。

新中國成立後，毛澤東同志於1952年發出「要把黃河的事情辦好」的偉大號召，黨和國家把這項工作作為治國興邦的大事來抓。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央着眼於生態文明建設全局，明確了「節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力」的治水思路。經過一代接一代的艱辛探索和不懈努力，黃河治理和黃河流域經濟社會發展都取得了巨大成就，實現了黃河治理從被動到主動的歷史性轉變，創造了黃河歲歲安瀾的歷史奇蹟，人民群眾獲得感、幸福感、安全感顯著提升，充分彰顯了黨的領導和社會主義制度的優勢，在中華民族治理黃河的歷史上書寫了嶄新篇章。

第二節　發展基礎

生態類型多樣。黃河流域橫跨青藏高原、內蒙古高原、黃土高原、華北平原等四大地貌單元和我國地勢三大台階，擁有黃河天然生態廊道和三江源、祁連山、若爾蓋等多個重要生態功能區域。

農牧業基礎較好。分布有黃淮海平原、汾渭平原、河套灌區等農產品主產區，糧食和肉類產量占全國三分之一左右。

能源資源富集。煤炭、石油、天然氣和有色金屬資源儲量豐富，是我國重要的能源、化工、原材料和基礎工業基地。

文化根基深厚。孕育了河湟文化、關中文化、河洛文化、齊魯文化等特色鮮明的地域文化，歷史文化遺產星羅棋布。

生態環境持續明顯向好。經過持續不斷的努力，黃河水沙治理取得顯著成效，防洪減災體系基本建成，確保了人民生命財產安全，流域用水增長過快的局面得到有效控制，黃河實現連續20年不斷流。國土綠化水平和水源涵養能力持續提升，山水林田湖草沙保護修復加快推進，水土流失治理成效顯著，優質生態產品供給能力進一步增強。

發展水平不斷提升。中心城市和城市群加快建設，全國重要的農牧業生產基地和能源基地地位進一步鞏固，新的經濟增長點不斷湧現，人民群眾生活得到顯著改善，具備在新的歷史起點上推動生態保護和高質量發展的良好基礎。

第三節　機遇挑戰

以習近平同志為核心的黨中央將黃河流域生態保護和高質量發展作為事關中華民族偉大復興的千秋大計，習近平總書記多次發表重要講話、作出重要指示批示，為工作指明了方向，提供了根本遵循。當前，我國生態文明建設全面推進，綠水青山就是金山銀山理念深入人心，沿黃人民群眾追求青山、碧水、藍天、淨土的願望更加強烈。我國加快綠色發展給黃河流域帶來新機遇，特別是加強生態文明建設、加強環境治理已經成為新形勢下經濟高質量發展的重要推動力。改革開放40多年來，我國經濟建設取得重大成就，綜合國力顯著增強，科技實力大幅躍升，中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信更加堅定，有能力有條件解決困擾中華民族幾千年的黃河治理問題。共建「一帶一路」向縱深發展，西部大開發加快形成新格局，黃河流域東西雙向開放前景廣闊。國家治理體系和治理能力現代化進程明顯加快，為黃河流域生態保護和高質量發展提供了穩固有力的制度保障。

黃河一直「體弱多病」，生態本底差，水資源十分短缺，水土流失嚴重，資源環境承載能力弱，沿黃各省區發展不平衡不充分問題尤為突出。綜合表現在：

黃河流域最大的矛盾是水資源短缺。上中游大部分地區位於400毫米等降水量線以西，氣候乾旱少雨，多年平均降水量446毫米，僅為長江流域的40%；多年平均水資源總量647億立方米，不到長江的7%；水資源開發利用率高達80%，遠超40%的生態警戒線。

黃河流域最大的問題是生態脆弱。黃河流域生態脆弱區分布廣、類型多，上游的高原冰川、草原草甸和三江源、祁連山，中游的黃土高原，下游的黃河三角洲等，都極易發生退化，恢復難度極大且過程緩慢。環境污染積重較深，水質總體差於全國平均水平。

黃河流域最大的威脅是洪水。水沙關係不協調，下游泥沙淤積、河道擺動、「地上懸河」等老問題尚未徹底解決，下游灘區仍有近百萬人受洪水威脅，氣候變化和極端天氣引發超標準洪水的風險依然存在。

黃河流域最大的短板是高質量發展不充分。沿黃各省區產業倚能倚重、低質低效問題突出，以能源化工、原材料、農牧業等為主導的特徵明顯，缺乏有較強競爭力的新興產業集群。支撐高質量發展的人才資金外流嚴重，要素資源比較缺乏。

黃河流域最大的弱項是民生發展不足。沿黃各省區公共服務、基礎設施等歷史欠賬較多。醫療衛生設施不足，重要商品和物資儲備規模、品種、布局亟需完善，保障市場供應和調控市場價格能力偏弱，城鄉居民收入水平低於全國平均水平。

另外，受地理條件等制約，沿黃各省區經濟聯繫度歷來不高，區域分工協作意識不強，高效協同發展機制尚不完善，流域治理體系和治理能力現代化水平不高，文化遺產系統保護和精神內涵深入挖掘不足。

第四節　重大意義

推動黃河流域生態保護和高質量發展，具有深遠歷史意義和重大戰略意義。保護好黃河流域生態環境，促進沿黃地區經濟高質量發展，是協調黃河水沙關係、緩解水資源供需矛盾、保障黃河安瀾的迫切需要；是踐行綠水青山就是金山銀山理念、防範和化解生態安全風險、建設美麗中國的現實需要；是強化全流域協同合作、縮小南北方發展差距、促進民生改善的戰略需要；是解放思想觀念、充分發揮市場機製作用、激發市場主體活力和創造力的內在需要；是大力保護傳承弘揚黃河文化、彰顯中華文明、增進民族團結、增強文化自信的時代需要。

第二章　總體要求

第一節　指導思想

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神，增強「四個意識」、堅定「四個自信」、做到「兩個維護」，堅持以人民為中心的發展思想，堅持穩中求進工作總基調，堅持新發展理念，構建新發展格局，堅持以供給側結構性改革為主線，準確把握重在保護、要在治理的戰略要求，將黃河流域生態保護和高質量發展作為事關中華民族偉大復興的千秋大計，統籌推進山水林田湖草沙綜合治理、系統治理、源頭治理，着力保障黃河長治久安，着力改善黃河流域生態環境，着力優化水資源配置，着力促進全流域高質量發展，着力改善人民群眾生活，着力保護傳承弘揚黃河文化，讓黃河成為造福人民的幸福河。

第二節　主要原則

——堅持生態優先、綠色發展。牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，順應自然、尊重規律，從過度干預、過度利用向自然修復、休養生息轉變，改變黃河流域生態脆弱現狀；優化國土空間開發格局，生態功能區重點保護好生態環境，不盲目追求經濟總量；調整區域產業布局，把經濟活動限定在資源環境可承受範圍內；發展新興產業，推動清潔生產，堅定走綠色、可持續的高質量發展之路。

——堅持量水而行、節水優先。把水資源作為最大的剛性約束，堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產，合理規劃人口、城市和產業發展；統籌優化生產生活生態用水結構，深化用水制度改革，用市場手段倒逼水資源節約集約利用，推動用水方式由粗放低效向節約集約轉變。

——堅持因地制宜、分類施策。黃河流域上中下游不同地區自然條件千差萬別，生態建設重點各有不同，要提高政策和工程措施的針對性、有效性，分區分類推進保護和治理；從各地實際出發，宜糧則糧、宜農則農、宜工則工、宜商則商，做強糧食和能源基地，因地施策促進特色產業發展，培育經濟增長極，打造開放通道樞紐，帶動全流域高質量發展。

——堅持統籌謀劃、協同推進。立足於全流域和生態系統的整體性，堅持共同抓好大保護，協同推進大治理，統籌謀劃上中下游、幹流支流、左右兩岸的保護和治理，統籌推進堤防建設、河道整治、灘區治理、生態修復等重大工程，統籌水資源分配利用與產業布局、城市建設等。建立健全統分結合、協同聯動的工作機制，上下齊心、沿黃各省區協力推進黃河保護和治理，守好改善生態環境生命線。

第三節　戰略定位

大江大河治理的重要標杆。深刻分析黃河長期複雜難治的問題根源，準確把握黃河流域氣候變化演變趨勢以及洪澇等災害規律，克服就水論水的片面性，突出黃河治理的全局性、整體性和協同性，推動由黃河源頭至入海口的全域統籌和科學調控，深化流域治理體制和市場化改革，綜合運用現代科學技術、硬性工程措施和柔性調蓄手段，着力防範水之害、破除水之弊、大興水之利、彰顯水之善，為重點流域治理提供經驗和借鑑，開創大江大河治理新局面。

國家生態安全的重要屏障。充分發揮黃河流域兼有青藏高原、黃土高原、北方防沙帶、黃河口海岸帶等生態屏障的綜合優勢，以促進黃河生態系統良性永續循環、增強生態屏障質量效能為出發點，遵循自然生態原理，運用系統工程方法，綜合提升上游「中華水塔」水源涵養能力、中游水土保持水平和下游濕地等生態系統穩定性，加快構建堅實穩固、支撐有力的國家生態安全屏障，為欠發達和生態脆弱地區生態文明建設提供示範。

高質量發展的重要實驗區。緊密結合黃河流域比較優勢和發展階段，以生態保護為前提優化調整區域經濟和生產力布局，促進上中下游各地區合理分工。通過加強生態建設和環境保護，夯實流域高質量發展基礎；通過鞏固糧食和能源安全，突出流域高質量發展特色；通過培育經濟重要增長極，增強流域高質量發展動力；通過內陸沿海雙向開放，提升流域高質量發展活力，為流域經濟、欠發達地區新舊動能轉換提供路徑，促進全國經濟高質量發展提供支撐。

中華文化保護傳承弘揚的重要承載區。依託黃河流域文化遺產資源富集、傳統文化根基深厚的優勢，從戰略高度保護傳承弘揚黃河文化，深入挖掘蘊含其中的哲學思想、人文精神、價值理念、道德規範。通過對黃河文化的創造性轉化和創新性發展，充分展現中華優秀傳統文化的獨特魅力、革命文化的豐富內涵、社會主義先進文化的時代價值，增強黃河流域文化軟實力和影響力，建設厚植家國情懷、傳承道德觀念、各民族同根共有的精神家園。

第四節　發展目標

到2030年，黃河流域人水關係進一步改善，流域治理水平明顯提高，生態共治、環境共保、城鄉區域協調聯動發展的格局逐步形成，現代化防洪減災體系基本建成，水資源保障能力進一步提升，生態環境質量明顯改善，國家糧食和能源基地地位持續鞏固，以城市群為主的動力系統更加強勁，鄉村振興取得顯著成效，黃河文化影響力顯著擴大，基本公共服務水平明顯提升，流域人民群眾生活更為寬裕，獲得感、幸福感、安全感顯著增強。

到2035年，黃河流域生態保護和高質量發展取得重大戰略成果，黃河流域生態環境全面改善，生態系統健康穩定，水資源節約集約利用水平全國領先，現代化經濟體系基本建成，黃河文化大發展大繁榮，人民生活水平顯著提升。到本世紀中葉，黃河流域物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明水平大幅提升，在我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國中發揮重要支撐作用。

第五節　戰略布局

構建黃河流域生態保護「一帶五區多點」空間布局。「一帶」，是指以黃河幹流和主要河湖為骨架，連通青藏高原、黃土高原、北方防沙帶和黃河口海岸帶的沿黃河生態帶。「五區」，是指以三江源、秦嶺、祁連山、六盤山、若爾蓋等重點生態功能區為主的水源涵養區，以內蒙古高原南緣、寧夏中部等為主的荒漠化防治區，以青海東部、隴中隴東、陝北、晉西北、寧夏南部黃土高原為主的水土保持區，以渭河、汾河、涑水河、烏梁素海為主的重點河湖水污染防治區，以黃河三角洲濕地為主的河口生態保護區。「多點」，是指藏羚羊、雪豹、野氂牛、土著魚類、鳥類等重要野生動物棲息地和珍稀植物分布區。

構建形成黃河流域「一軸兩區五極」的發展動力格局，促進地區間要素合理流動和高效集聚。「一軸」，是指依託新亞歐大陸橋國際大通道，串聯上中下游和新型城市群，以先進製造業為主導，以創新為主要動能的現代化經濟廊道，是黃河流域參與全國及國際經濟分工的主體。「兩區」，是指以黃淮海平原、汾渭平原、河套平原為主要載體的糧食主產區和以山西、鄂爾多斯盆地為主的能源富集區，加快農業、能源現代化發展。「五極」，是指山東半島城市群、中原城市群、關中平原城市群、黃河「幾」字彎都市圈和蘭州－西寧城市群等，是區域經濟發展增長極和黃河流域人口、生產力布局的主要載體。

構建多元紛呈、和諧相容的黃河文化彰顯區。河湟－藏羌文化區，主要包括上游大通河、湟水河流域和甘南、若爾蓋、紅原、石渠等地區，是農耕文化與游牧文化交匯相融的過渡地帶，民族文化特色鮮明。關中文化區，主要包括中游渭河流域和陝西、甘肅黃土高原地區，以西安為代表的關中地區傳統文化底蘊深厚，歷史文化遺產富集。河洛－三晉文化區，主要包括中游伊洛河、汾河等流域，是中華民族重要的發祥地，分布有大量文化遺存。儒家文化區，主要包括下游的山東曲阜、泰安等地區，以孔孟為代表的傳統文化源遠流長。紅色文化區，主要包括陝甘寧等革命根據地和紅軍長征雪山草地、西路軍西征路線等地區，是全國革命遺址規模最大、數量最多的地區之一。

第三章　加強上游水源涵養能力建設

遵循自然規律、聚焦重點區域，通過自然恢復和實施重大生態保護修復工程，加快遏制生態退化趨勢，恢復重要生態系統，強化水源涵養功能。

第一節　築牢「中華水塔」

上游三江源地區是名副其實的「中華水塔」，要從系統工程和全局角度，整體施策、多措並舉，全面保護三江源地區山水林田湖草沙生態要素，恢復生物多樣性，實現生態良性循環發展。強化禁牧封育等措施，根據草原類型和退化原因，科學分類推進補播改良、鼠蟲害、毒雜草等治理防治，實施黑土灘等退化草原綜合治理，有效保護修復高寒草甸、草原等重要生態系統。加大對扎陵湖、鄂陵湖、約古宗列曲、瑪多河湖泊群等河湖保護力度，維持天然狀態，嚴格管控流經城鎮河段岸線，全面禁止河湖周邊採礦、採砂、漁獵等活動，科學確定旅遊規模。系統梳理高原濕地分布狀況，對中度及以上退化區域實施封禁保護，恢復退化濕地生態功能和周邊植被，遏制沼澤濕地萎縮趨勢。持續開展氣候變化對冰川和高原凍土影響的研究評估，建立生態系統趨勢性變化監測和風險預警體系。完善野生動植物保護和監測網絡，擴大並改善物種棲息地，實施珍稀瀕危野生動物保護繁育行動，強化瀕危魚類增殖放流，建立高原生物種質資源庫，建立健全生物多樣性觀測網絡，維護高寒高原地區生物多樣性。建設好三江源國家公園。

第二節　保護重要水源補給地

上游青海玉樹和果洛、四川阿壩和甘孜、甘肅甘南等地區河湖濕地資源豐富，是黃河水源主要補給地。嚴格保護國際重要濕地和國家重要濕地、國家級濕地自然保護區等重要濕地生態空間，加大甘南、若爾蓋等主要濕地治理和修復力度，在提高現有森林資源質量基礎上，統籌推進封育造林和天然植被恢復，擴大森林植被有效覆蓋率。對上游地區草原開展資源環境承載能力綜合評價，推動以草定畜、定牧、定耕，加大退耕還林還草、退牧還草、草原有害生物防控等工程實施力度，積極開展草種改良，科學治理瑪曲、碌曲、紅原、若爾蓋等地區退化草原。實施渭河等重點支流河源區生態修復工程，在湟水河、洮河等流域開展輪作休耕和草田輪作，大力發展有機農業，對已墾草原實施退耕還草。推動建設跨川甘兩省的若爾蓋國家公園，打造全球高海拔地帶重要的濕地生態系統和生物棲息地。

第三節　加強重點區域荒漠化治理

堅持依靠群眾、動員群眾，推廣庫布齊、毛烏素、八步沙林場等治沙經驗，開展規模化防沙治沙，創新沙漠治理模式，築牢北方防沙帶。在適宜地區設立沙化土地封育保護區，科學固沙治沙防沙。持續推進沙漠防護林體系建設，深入實施退耕還林、退牧還草、三北防護林、鹽鹼地治理等重大工程，開展光伏治沙試點，因地制宜建設喬灌草相結合的防護林體系。發揮黃河幹流生態屏障和祁連山、六盤山、賀蘭山、陰山等山系阻沙作用，實施鎖邊防風固沙工程，強化主要沙地邊緣地區生態屏障建設，大力治理流動沙丘。推動上游黃土高原水蝕風蝕交錯、農牧交錯地帶水土流失綜合治理。積極發展治沙先進技術和產業，擴大荒漠化防治國際交流合作。

第四節　降低人為活動過度影響

正確處理生產生活和生態環境的關係，着力減少過度放牧、過度資源開發利用、過度旅遊等人為活動對生態系統的影響和破壞。將具有重要生態功能的高山草甸、草原、濕地、森林生態系統納入生態保護紅線管控範圍，強化保護和用途管制措施。採取設置生態管護公益崗位、開展新型技能培訓等方式，引導保護地內的居民轉產就業。在超載過牧地區開展減畜行動，研究制定高原牧區減畜補助政策。加強人工飼草地建設，控制散養放牧規模，加大對舍飼圈養的扶持力度，減輕草地利用強度。鞏固游牧民定居工程成果，通過禁牧休牧、劃區輪牧以及發展生態、休閒、觀光牧業等手段，引導牧民調整生產生活方式。

第四章　加強中游水土保持

突出抓好黃土高原水土保持，全面保護天然林，持續鞏固退耕還林還草、退牧還草成果，加大水土流失綜合治理力度，穩步提升城鎮化水平，改善中游地區生態面貌。

第一節　大力實施林草保護

遵循黃土高原地區植被地帶分布規律，密切關注氣候暖濕化等趨勢及其影響，合理採取生態保護和修復措施。森林植被帶以營造喬木林、喬灌草混交林為主，森林草原植被帶以營造灌木林為主，草原植被帶以種草、草原改良為主。加強水分平衡論證，因地制宜採取封山育林、人工造林、飛播造林等多種措施推進森林植被建設。在河套平原區、汾渭平原區、黃土高原土地沙化區、內蒙古高原湖泊萎縮退化區等重點區域實施山水林田湖草生態保護修復工程。加大對水源涵養林建設區的封山禁牧、輪封輪牧和封育保護力度，促進自然恢復。結合地貌、土壤、氣候和技術條件，科學選育人工造林樹種，提高成活率、改善林相結構，提高林分質量。對深山遠山區、風沙區和支流發源地，在適宜區域實施飛播造林。適度發展經濟林和林下經濟，提高生態效益和農民收益。加強秦嶺生態環境保護和修復，強化大熊貓、金絲猴、朱䴉等珍稀瀕危物種棲息地保護和恢復，積極推進生態廊道建設，擴大野生動植物生存空間。

第二節　增強水土保持能力

以減少入河入庫泥沙為重點，積極推進黃土高原塬面保護、小流域綜合治理、淤地壩建設、坡耕地綜合整治等水土保持重點工程。在晉陝蒙丘陵溝壑區積極推動建設粗泥沙攔沙減沙設施。以隴東董志塬、晉西太德塬、陝北洛川塬、關中渭北台塬等塬區為重點，實施黃土高原固溝保塬項目。以陝甘晉寧青山地丘陵溝壑區等為重點，開展旱作梯田建設，加強雨水集蓄利用，推進小流域綜合治理。加強對淤地壩建設的規範指導，推廣新標準新技術新工藝，在重力侵蝕嚴重、水土流失劇烈區域大力建設高標準淤地壩。排查現有淤地壩風險隱患，加強病險淤地壩除險加固和老舊淤地壩提升改造，提高管護能力。建立跨區域淤地壩信息監測機制，實現對重要淤地壩的動態監控和安全風險預警。

第三節　發展高效旱作農業

以改變傳統農牧業生產方式、提升農業基礎設施、普及蓄水保水技術等為重點，統籌水土保持與高效旱作農業發展。優化發展草食畜牧業、草產業和高附加值種植業，積極推廣應用旱作農業新技術新模式。支持舍飼半舍飼養殖，合理開展人工種草，在條件適宜地區建設人工飼草料基地。優選旱作良種，因地制宜調整旱作種植結構。堅持用地養地結合，持續推進耕地輪作休耕制度，合理輪作倒茬。積極開展耕地田間整治和土壤有機培肥改良，加強田間集雨設施建設。在適宜地區實施坡耕地整治、老舊梯田改造和新建一批旱作梯田。大力推廣農業蓄水保水技術，推動技術裝備集成示範，進一步加大對旱作農業示範基地建設支持力度。

第五章　推進下游濕地保護和生態治理

建設黃河下游綠色生態走廊，加大黃河三角洲濕地生態系統保護修復力度，促進黃河下遊河道生態功能提升和入海口生態環境改善，開展灘區生態環境綜合整治，促進生態保護與人口經濟協調發展。

第一節　保護修復黃河三角洲濕地

研究編制黃河三角洲濕地保護修復規劃，謀劃建設黃河口國家公園。保障河口濕地生態流量，創造條件穩步推進退塘還河、退耕還濕、退田還灘，實施清水溝、刁口河流路生態補水等工程，連通河口水系，擴大自然濕地面積。加強沿海防潮體系建設，防止土壤鹽漬化和咸潮入侵，恢復黃河三角洲岸線自然延伸趨勢。加強鹽沼、灘涂和河口淺海濕地生物物種資源保護，探索利用非常規水源補給鳥類棲息地，支持黃河三角洲濕地與重要鳥類棲息地、濕地聯合申遺。減少油田開採、圍墾養殖、港口航運等經濟活動對濕地生態系統的影響。

第二節　建設黃河下游綠色生態走廊

以穩定下遊河勢、規範黃河流路、保證灘區行洪能力為前提，統籌河道水域、岸線和灘區生態建設，保護河道自然岸線，完善河道兩岸濕地生態系統，建設集防洪護岸、水源涵養、生物棲息等功能為一體的黃河下游綠色生態走廊。加強黃河幹流水量統一調度，保障河道基本生態流量和入海水量，確保河道不斷流。加強下游黃河幹流兩岸生態防護林建設，在河海交匯適宜區域建設防護林帶，因地制宜建設沿黃城市森林公園，發揮水土保持、防風固沙、寬河固堤等功能。統籌生態保護、自然景觀和城市風貌建設，塑造以綠色為本底的沿黃城市風貌，建設人河城和諧統一的沿黃生態廊道。加大大汶河、東平湖等下游主要河湖生態保護修復力度。

第三節　推進灘區生態綜合整治

合理劃分灘區類型，因灘施策、綜合治理下游灘區，統籌做好高灘區防洪安全和土地利用。實施黃河下游貫孟堤擴建工程，推進溫孟灘防護堤加固工程建設。實施好灘區居民遷建工程，積極引導社會資本參與灘區居民遷建。加強灘區水源和優質土地保護修復，依法合理利用灘區土地資源，實施灘區國土空間差別化用途管制，嚴格限制自發修建生產堤等無序活動，依法打擊非法采土、盜挖河砂、私搭亂建等行為。對與永久基本農田、重大基礎設施和重要生態空間等相衝突的用地空間進行適度調整，在不影響河道行洪前提下，加強灘區濕地生態保護修復，構建灘河林田草綜合生態空間，加強灘區水生態空間管控，發揮滯洪沉沙功能，築牢下游灘區生態屏障。

第六章　加強全流域水資源節約集約利用

實施最嚴格的水資源保護利用制度，全面實施深度節水控水行動，堅持節水優先，統籌地表水與地下水、天然水與再生水、當地水與外調水、常規水與非常規水，優化水資源配置格局，提升配置效率，實現用水方式由粗放低效向節約集約的根本轉變，以節約用水擴大發展空間。

第一節　強化水資源剛性約束

在規劃編制、政策制定、生產力布局中堅持節水優先，細化實化以水定城、以水定地、以水定人、以水定產舉措。開展黃河流域水資源承載力綜合評估，建立水資源承載力分區管控體系。實行水資源消耗總量和強度雙控，暫停水資源超載地區新增取水許可，嚴格限制水資源嚴重短缺地區城市發展規模、高耗水項目建設和大規模種樹。建立覆蓋全流域的取用水總量控制體系，全面實行取用水計劃管理、精準計量，對黃河干支流規模以上取水口全面實施動態監管，完善取水許可制度，全面配置區域行業用水。將節水作為約束性指標納入當地黨政領導班子和領導幹部政績考核範圍，堅決抑制不合理用水需求，堅決遏制「造湖大躍進」，建立排查整治各類人造水面景觀長效機制，嚴把引黃調蓄項目准入關。以國家公園、重要水源涵養區、珍稀物種棲息地等為重點區域，清理整治過度的小水電開發。

第二節　科學配置全流域水資源

統籌考慮全流域水資源科學配置，細化完善干支流水資源分配。統籌當地水與外調水，在充分考慮節水的前提下，留足生態用水，合理分配生活、生產用水。建立健全乾流和主要支流生態流量監測預警機制，明確管控要求。深化跨流域調水工程研究論證，加快開展南水北調東中線後續工程前期工作並適時推進工程建設，統籌考慮跨流域調水工程建設多方面影響，加強規劃方案論證和比選。加強農村標準化供水設施建設。開展地下水超采綜合治理行動，加大中下游地下水超采漏斗治理力度，逐步實現重點區域地下水採補平衡。

第三節　加大農業和工業節水力度

針對農業生產中用水粗放等問題，嚴格農業用水總量控制，以大中型灌區為重點推進灌溉體系現代化改造，推進高標準農田建設，打造高效節水灌溉示範區，穩步提升灌溉水利用效率。擴大低耗水、高耐旱作物種植比例，選育推廣耐旱農作物新品種，加大政策、技術扶持力度，引導適水種植、量水生產。加大推廣水肥一體化和高效節水灌溉技術力度，完善節水工程技術體系，堅持先建機制、後建工程，發揮典型引領作用，促進農業節水和農田水利工程良性運行。深入推進農業水價綜合改革，分級分類制定差別化水價，推進農業灌溉定額內優惠水價、超定額累進加價制度，建立農業用水精準補貼和節水獎勵機制，促進農業用水壓減。深挖工業節水潛力，加快節水技術裝備推廣應用，推進能源、化工、建材等高耗水產業節水增效，嚴格限制高耗水產業發展。支持企業加大用水計量和節水技術改造力度，加快工業園區內企業間串聯、分質、循環用水設施建設。提高工業用水超定額水價，倒逼高耗水項目和產業有序退出。提高礦區礦井水資源化綜合利用水平。

第四節　加快形成節水型生活方式

推進黃河流域城鎮節水降損工程建設，以降低管網漏損率為主實施老舊供水管網改造，推廣普及生活節水型器具，開展政府機關、學校、醫院等公共機構節水技術改造，嚴控高耗水服務業用水，大力推進節水型城市建設。完善農村集中供水和節水配套設施建設，有條件的地方實行計量收費，推動農村「廁所革命」採用節水型器具。積極推動再生水、雨水、苦鹹水等非常規水利用，實施區域再生水循環利用試點，在城鎮逐步普及建築中水回用技術和雨水集蓄利用設施，加快實施苦鹹水水質改良和淡化利用。進一步推行水效標識、節水認證和合同節水管理。適度提高引黃供水城市水價標準，積極開展水權交易，落實水資源稅費差別化徵收政策。

第七章　全力保障黃河長治久安

緊緊抓住水沙關係調節這個「牛鼻子」，圍繞以疏為主、疏堵結合、增水減沙、調水調沙，健全水沙調控體系，健全「上攔下排、兩岸分滯」防洪格局，研究修訂黃河流域防洪規劃，強化綜合性防洪減災體系建設，構築沿黃人民生命財產安全的穩固防線。

第一節　科學調控水沙關係

深入研究論證黃河水沙關係長期演變趨勢及對生態環境的影響，科學把握泥沙含量合理區間和中長期水沙調控總體思路，採取「攔、調、排、放、挖」綜合處理泥沙。完善以骨幹水庫等重大水利工程為主的水沙調控體系，優化水庫運用方式和攔沙能力。優化水沙調控調度機制，創新調水調沙方式，加強幹支流水庫群聯合統一調度，持續提升水沙調控體系整體合力。加強龍羊峽、劉家峽等上游水庫調度運用，充分發揮小浪底等工程聯合調水調沙作用，增強徑流調節和洪水泥沙控制能力，維持下游中水河槽穩定，確保河床不抬高。以禹門口至潼關、河口等為重點實施河道疏浚工程。創新泥沙綜合處理技術，探索泥沙資源利用新模式。

第二節　有效提升防洪能力

實施河道和灘區綜合提升治理工程，增強防洪能力，確保堤防不決口。加快河段控導工程續建加固，加強險工險段和薄弱堤防治理，提升主槽排洪輸沙功能，有效控制遊蕩性河段河勢。開展下游「二級懸河」治理，降低黃河大堤安全風險。加快推進寧蒙等河段堤防工程達標。統籌黃河干支流防洪體系建設，加強黑河、白河、湟水河、洮河、渭河、汾河、沁河等重點支流防洪安全，聯防聯控暴雨等引發的突發性洪水。加強黃淮海流域防洪體系協同，優化沿黃蓄滯洪區、防洪水庫、排澇泵站等建設布局，提高防洪避險能力。以防洪為前提規範蓄滯洪區各類開發建設活動並控制人口規模。建立應對凌汛長效機制，強化上中游水庫防凌聯合調度，發揮應急分凌區作用，確保防凌安全。實施病險水庫除險加固，消除安全隱患。

第三節　強化災害應對體系和能力建設

加強對長期氣候變化、水文條件等問題的科學研究，完善防災減災體系，除水害、興水利，提高沿黃地區應對各類災害能力。建設黃河流域水利工程聯合調度平台，推進上中下游防汛抗旱聯動。增強流域性特大洪水、重特大險情災情、極端乾旱等突發事件應急處置能力。健全應急救援體系，加強應急方案預案、預警發布、搶險救援、工程科技、物資儲備等綜合能力建設。運用物聯網、衛星遙感、無人機等技術手段，強化對水文、氣象、地災、雨情、凌情、旱情等狀況的動態監測和科學分析，搭建綜合數字化平台，實現數據資源跨地區跨部門互通共享，建設「智慧黃河」。把全生命周期管理理念貫穿沿黃城市群規劃、建設、管理全過程各環節，加強防洪減災、排水防澇等公共設施建設，增強大中城市抵禦災害能力。強化基層防災減災體系和能力建設。加強宣傳教育，增強社會公眾對自然災害的防範意識，開展常態化、實戰化協同動員演練。

第八章　強化環境污染系統治理

黃河污染表象在水裡、問題在流域、根子在岸上。以汾河、湟水河、涑水河、無定河、延河、烏梁素海、東平湖等河湖為重點，統籌推進農業面源污染、工業污染、城鄉生活污染防治和礦區生態環境綜合整治，「一河一策」、「一湖一策」，加強黃河支流及流域腹地生態環境治理，淨化黃河「毛細血管」，將節約用水和污染治理成效與水資源配置相掛鉤。

第一節　強化農業面源污染綜合治理

因地制宜推進多種形式的適度規模經營，推廣科學施肥、安全用藥、農田節水等清潔生產技術與先進適用裝備，提高化肥、農藥、飼料等投入品利用效率，建立健全禽畜糞污、農作物秸稈等農業廢棄物綜合利用和無害化處理體系。在寧蒙河套、汾渭、青海湟水河和大通河、甘肅沿黃、中下游引黃灌區等區域實施農田退水污染綜合治理，建設生態溝道、污水淨塘、人工濕地等氮、磷高效生態攔截淨化設施，加強農田退水循環利用。實行耕地土壤環境質量分類管理，集中推進受污染耕地安全利用示範。推進農田殘留地膜、農藥化肥塑料包裝等清理整治工作。協同推進山西、河南、山東等黃河中下游地區總氮污染控制，減少對黃河入海口海域的環境污染。

第二節　加大工業污染協同治理力度

推動沿黃一定範圍內高耗水、高污染企業遷入合規園區，加快鋼鐵、煤電超低排放改造，開展煤炭、火電、鋼鐵、焦化、化工、有色等行業強制性清潔生產，強化工業爐窯和重點行業揮發性有機物綜合治理，實行生態敏感脆弱區工業行業污染物特別排放限值要求。嚴禁在黃河幹流及主要支流臨岸一定範圍內新建「兩高一資」項目及相關產業園區。開展黃河干支流入河排污口專項整治行動，加快構建覆蓋所有排污口的在線監測系統，規範入河排污口設置審核。嚴格落實排污許可制度，沿黃所有固定排污源要依法按證排污。沿黃工業園區全部建成污水集中處理設施並穩定達標排放，嚴控工業廢水未經處理或未有效處理直接排入城鎮污水處理系統，嚴厲打擊向河湖、沙漠、濕地等偷排、直排行為。加強工業廢棄物風險管控和歷史遺留重金屬污染區域治理，以危險廢物為重點開展固體廢物綜合整治行動。加強生態環境風險防範，有效應對突發環境事件。健全環境信息強制性披露制度。

第三節　統籌推進城鄉生活污染治理

加強污水垃圾、醫療廢物、危險廢物處理等城鎮環境基礎設施建設。完善城鎮污水收集配套管網，結合當地流域水環境保護目標精準提標，推進干支流沿線城鎮污水收集處理效率持續提升和達標排放。在有條件的城鎮污水處理廠排污口下游建設人工濕地等生態設施，在上游高海拔地區採取適用的污水、污泥處理工藝和模式，因地制宜實施污水、污泥資源化利用。鞏固提升城市黑臭水體治理成效，基本消除縣級及以上行政轄區建成區黑臭水體。做好「廁所革命」與農村生活污水治理的銜接，因地制宜選擇治理模式，強化污水管控標準，推動適度規模治理和專業化管理維護。在沿黃城市和縣、鎮，積極推廣垃圾分類，建設垃圾焚燒等無害化處理設施，完善與之銜接配套的垃圾收運系統。建立健全農村垃圾收運處置體系，因地制宜開展陽光堆肥房等生活垃圾資源化處理設施建設。保障污水垃圾處理設施穩定運行，支持市場主體參與污水垃圾處理，探索建立污水垃圾處理服務按量按效付費機制。推動冬季清潔取暖改造，在城市群、都市圈和城鄉人口密集區普及集中供暖，因地制宜建設生物質能等分布式新型供暖方式。

第四節　開展礦區生態環境綜合整治

對黃河流域歷史遺留礦山生態破壞與污染狀況進行調查評價，實施礦區地質環境治理、地形地貌重塑、植被重建等生態修復和土壤、水體污染治理，按照「誰破壞誰修復」、「誰修復誰受益」原則盤活礦區自然資源，探索利用市場化方式推進礦山生態修復。強化生產礦山邊開採、邊治理舉措，及時修復生態和治理污染，停止對生態環境造成重大影響的礦產資源開發。以河湖岸線、水庫、飲用水水源地、地質災害易發多發區等為重點開展黃河流域尾礦庫、尾液庫風險隱患排查，「一庫一策」，制定治理和應急處置方案，採取預防性措施化解滲漏和揚散風險，鼓勵尾礦綜合利用。統籌推進採煤沉陷區、歷史遺留礦山綜合治理，開展黃河流域礦區污染治理和生態修複試點示範。落實綠色礦山標準和評價制度，2021年起新建礦山全部達到綠色礦山要求，加快生產礦山改造升級。

第九章　建設特色優勢現代產業體系

依託強大國內市場，加快供給側結構性改革，加大科技創新投入力度，根據各地區資源、要素稟賦和發展基礎做強特色產業，加快新舊動能轉換，推動製造業高質量發展和資源型產業轉型，建設特色優勢現代產業體系。

第一節　提升科技創新支撐能力

開展黃河生態環境保護科技創新，加大黃河流域生態環境重大問題研究力度，聚焦水安全、生態環保、植被恢復、水沙調控等領域開展科學實驗和技術攻關。支持黃河流域農牧業科技創新，推動楊凌、黃河三角洲等農業高新技術產業示範區建設，在生物工程、育種、旱作農業、鹽鹼地農業等方面取得技術突破。着眼傳統產業轉型升級和戰略性新興產業發展需要，加強協同創新，推動關鍵共性技術研究。在黃河流域加快布局若干重大科技基礎設施，統籌布局建設一批國家重點實驗室、產業創新中心、工程研究中心等科技創新平台，加大科技、工程類專業人才培養和引進力度。按照市場化、法治化原則，支持社會資本建立黃河流域科技成果轉化基金，完善科技投融資體系，綜合運用政府採購、技術標準規範、激勵機制等促進成果轉化。

第二節　進一步做優做強農牧業

鞏固黃河流域對保障國家糧食安全的重要作用，穩定種植面積，提升糧食產量和品質。在黃淮海平原、汾渭平原、河套灌區等糧食主產區，積極推廣優質糧食品種種植，大力建設高標準農田，實施保護性耕作，開展綠色循環高效農業試點示範，支持糧食主產區建設糧食生產核心區。大力支持發展節水型設施農業。加大對黃河流域生豬（牛羊）調出大縣獎勵力度，在內蒙古、寧夏、青海等省區建設優質奶源基地、現代牧業基地、優質飼草料基地、氂牛藏羊繁育基地。布局建設特色農產品優勢區，打造一批黃河地理標誌產品，大力發展戈壁農業和寒旱農業，積極支持種質資源和制種基地建設。積極發展富民鄉村產業，加快發展農產品加工業，探索建設農業生產聯合體，因地制宜發展現代農業服務業。構建「田間－餐桌」、「牧場－餐桌」農產品產銷新模式，打造實時高效的農業產業鏈供應鏈。

第三節　建設全國重要能源基地

根據水資源和生態環境承載力，優化能源開發布局，合理確定能源行業生產規模。有序有效開發山西、鄂爾多斯盆地綜合能源基地資源，推動寧夏寧東、甘肅隴東、陝北、青海海西等重要能源基地高質量發展。合理控制煤炭開發強度，嚴格規範各類勘探開發活動。推動煤炭產業綠色化、智能化發展，加快生產煤礦智能化改造，加強安全生產，強化安全監管執法。推進煤炭清潔高效利用，嚴格控制新增煤電規模，加快淘汰落後煤電機組。加強能源資源一體化開發利用，推動能源化工產業向精深加工、高端化發展。加大石油、天然氣勘探力度，穩步推動煤層氣、頁岩氣等非常規油氣資源開採利用。發揮黃河上游水電站和電網系統的調節能力，支持青海、甘肅、四川等風能、太陽能豐富地區構建風光水多能互補系統。加大青海、甘肅、內蒙古等省區清潔能源消納外送能力和保障機制建設力度，加快跨省區電力市場一體化建設。開展大容量、高效率儲能工程建設。支持開展國家現代能源經濟示範區、能源革命綜合改革試點等建設。

第四節　加快戰略性新興產業和先進製造業發展

以沿黃中下游產業基礎較強地區為重點，搭建產供需有效對接、產業上中下游協同配合、產業鏈創新鏈供應鏈緊密銜接的戰略性新興產業合作平台，推動產業體系升級和基礎能力再造，打造具有較強競爭力的產業集群。提高工業互聯網、人工智能、大數據對傳統產業滲透率，推動黃河流域優勢製造業綠色化轉型、智能化升級和數字化賦能。大力支持民營經濟發展，支持製造業企業跨區域兼併重組。對符合條件的先進製造業企業，在上市融資、企業債券發行等方面給予積極支持。支持蘭州新區、西咸新區等國家級新區和鄭州航空港經濟綜合實驗區做精做強主導產業。充分發揮甘肅蘭白經濟區、寧夏銀川－石嘴山、晉陝豫黃河金三角承接產業轉移示範區作用，提高承接國內外產業轉移能力。複製推廣自由貿易試驗區、國家級新區、國家自主創新示範區和全面創新改革試驗區經驗政策，推進新舊動能轉換綜合試驗區、產業轉型升級示範區、新型工業化產業示範基地建設。支持濟南建設新舊動能轉換起步區。着力推動中下游地區產業低碳發展，切實落實降低碳排放強度的要求。

第十章　構建區域城鄉發展新格局

充分發揮區域比較優勢，推動特大城市瘦身健體，有序建設大中城市，推進縣城城鎮化補短板強弱項，深入實施鄉村振興戰略，構建區域、城市、城鄉之間各具特色、各就其位、協同聯動、有機互促的發展格局。

第一節　高質量高標準建設沿黃城市群

破除資源要素跨地區跨領域流動障礙，促進土地、資金等生產要素高效流動，增強沿黃城市群經濟和人口承載能力，打造黃河流域高質量發展的增長極，推進建設黃河流域生態保護和高質量發展先行區。強化生態環境、水資源等約束和城鎮開發邊界管控，防止城市「攤大餅」式無序擴張，推動沿黃特大城市瘦身健體、減量增效。嚴控上中游地區新建各類開發區。加快城市群內部軌道交通、通信網絡、環保等基礎設施建設與互聯互通，便利人員往來和要素流動，增強人口集聚和產業協作能力。增強城市群之間發展協調性，避免同質化建設和低水平競爭，形成特色鮮明、優勢互補、高效協同的城市群發展新格局。持續營造更加優化的創新環境，支持城市群合理布局產業集聚區，承接本區域大城市部分功能疏解以及國內外製造業轉移。

第二節　因地制宜推進縣城發展

大力發展縣域經濟，分類建設特色產業園區、農民工返鄉創業園、農產品倉儲保鮮冷鏈物流設施等產業平台，帶動農村創新創業。全面取消縣城落戶限制，大幅簡化戶籍遷移手續，促進農業轉移人口就近便捷落戶。有序支持黃河流域上游地區縣城發展，合理引導農產品主產區、重點生態功能區的縣城發展。推進縣城公共服務設施提標改造，並與所屬地級市城區公共服務和基礎設施布局相銜接，帶動鄉鎮衛生院能力提升，消除中小學「大班額」，健全縣級養老服務體系。

第三節　建設生態宜居美麗鄉村

立足黃河流域鄉土特色和地域特點，深入實施鄉村振興戰略，科學推進鄉村規劃布局，推廣鄉土風情建築，發展鄉村休閒旅遊，鼓勵有條件地區建設集中連片、生態宜居美麗鄉村，融入黃河流域山水林田湖草沙自然風貌。對規模較大的中心村，發揮農牧業特色優勢，促進農村產業融合發展，建設一批特色農業、農產品集散、工貿等專業化村莊。保護好、發展好城市近郊農村，有選擇承接城市功能外溢，培育一批與城市有機融合、相得益彰的特色鄉村。對歷史、文化和生態資源豐富的村莊，支持發展休閒旅遊業，建立人文生態資源保護與鄉村發展的互促機制。以生活污水、垃圾處理和村容村貌提升為主攻方向，深入開展農村人居環境整治，建立農村人居環境建設和管護長效機制。

第十一章　加強基礎設施互聯互通

大力推進數字信息等新型基礎設施建設，完善交通、能源等跨區域重大基礎設施體系，提高上中下游、各城市群、不同區域之間互聯互通水平，促進人流、物流、信息流自由便捷流動。

第一節　加快新型基礎設施建設

以信息基礎設施為重點，強化全流域協調、跨領域聯動，優化空間布局，提升新型基礎設施建設發展水平。加快5G網絡建設，拓展5G場景應用，實現沿黃大中城市互聯網協議第六版（IPv6）全面部署，擴大千兆及以上光纖覆蓋範圍，增強鄭州、西安、呼和浩特等國家級互聯網骨幹直聯點功能。強化黃河流域數據中心節點和網絡化布局建設，提升算力水平，加強數據資源流通和應用，在沿黃城市部署國家超算中心，在部分省份布局建設互聯網數據中心，推廣「互聯網+生態環保」綜合應用。依託5G、移動物聯網等接入技術，建設物聯網和工業互聯網基礎設施，在交通等重點領域率先推進泛在感知設施的規模化建設及應用。完善面向主要產業鏈的人工智能平台等建設，提供「人工智能+」服務。

第二節　構建便捷智能綠色安全綜合交通網絡

優化提升既有普速鐵路、高速鐵路、高速公路、干支線機場功能，謀劃新建一批重大項目，加快形成以「一字型」、「幾字型」和「十字型」為主骨架的黃河流域現代化交通網絡，填補缺失線路、暢通瓶頸路段，實現城鄉區域高效連通。「一字型」為濟南經鄭州至西安、蘭州、西寧的東西向大通道，加強毗鄰省區鐵路幹線連接和支線、專用線建設，強化跨省高速公路建設，加密城市群城際交通網絡，更加高效地連通沿黃主要經濟區。「幾字型」為蘭州經銀川、包頭至呼和浩特、太原並通達鄭州的綜合運輸走廊，通過加強高速鐵路、沿黃通道、貨運通道建設，提高黃河「能源流域」互聯互通水平。「十字型」為包頭經鄂爾多斯經榆林、延安至西安的縱向通道和銀川經綏德至太原，蘭州經平涼、慶陽至延安至北京的橫向通道，建設高速鐵路網絡，提高普速鐵路客貨運水平，提升陝甘寧、呂梁山等革命老區基礎設施現代化水平。優化完善黃河流域高速公路網，提升國省幹線技術等級。加強跨黃河通道建設，積極推進黃河幹流適宜河段旅遊通航和分段通航。加快西安國際航空樞紐和鄭州國際航空貨運樞紐建設，提升濟南、呼和浩特、太原、銀川、蘭州、西寧等區域樞紐機場功能，完善上游高海拔地區支線機場布局。

第三節　強化跨區域大通道建設

強化黃河「幾」字彎地區至北京、天津大通道建設，推進雄安至忻州、天津至濰坊（煙臺）等鐵路建設，快捷連通黃河流域和京津冀地區。加強黃河流域與長江經濟帶、成渝地區雙城經濟圈、長江中游城市群的互聯互通，推動西寧至成都、西安至十堰、重慶至西安等鐵路重大項目實施，研究推動成都至格爾木鐵路等項目，構建蘭州至成都和重慶、西安至成都和重慶及鄭州至重慶和武漢等南北向客貨運大通道，形成連通黃河流域和長江流域的鐵水聯運大通道。加強煤炭外送能力建設，加快形成以鐵路為主的運輸結構，推動大秦、朔黃、西平、寶中等現有鐵路通道擴能改造，發揮浩吉鐵路功能，加強集疏運體系建設，暢通西煤東運、北煤南運通道。推進青海－河南、陝北－湖北、隴東－山東等特高壓輸電工程建設，打通清潔能源互補打捆外送通道。優化油氣幹線管網布局，推進西氣東輸等跨區域輸氣管網建設，完善沿黃城市群區域、支線及終端管網。加強黃河流域油氣戰略儲備，因地制宜建設地下儲氣庫。以鐵路為主，加快形成沿黃糧食等農產品主產區與全國糧食主銷區之間的跨區域運輸通道。加強航空、公路冷鏈物流體系建設，提高鮮活農產品對外運輸能力。

第十二章　保護傳承弘揚黃河文化

着力保護沿黃文化遺產資源，延續歷史文脈和民族根脈，深入挖掘黃河文化的時代價值，加強公共文化產品和服務供給，更好滿足人民群眾精神文化生活需要。

第一節　系統保護黃河文化遺產

開展黃河文化資源全面調查和認定，摸清文物古蹟、非物質文化遺產、古籍文獻等重要文化遺產底數。實施黃河文化遺產系統保護工程，建設黃河文化遺產廊道。對瀕危遺產遺蹟遺存實施搶救性保護。高水平保護陝西石峁、山西陶寺、河南二里頭、河南雙槐樹、山東大汶口等重要遺址，加大對宮殿、帝王陵等大遺址的整體性保護和修復力度，加強古建築、古鎮古村等農耕文化遺產和古灌區、古渡口等水文化遺產保護，保護古棧道等交通遺蹟遺存。嚴格古長城保護和修復措施，推動重點長城節點保護。支持西安、洛陽、開封、大同等城市保護和完善歷史風貌特色。實施黃河流域「考古中國」重大研究項目，加強文物保護認定，從嚴打擊盜掘、盜竊、非法交易文物等犯罪行為。提高黃河流域革命文物和遺蹟保護水平，加強同主題跨區域革命文物系統保護。完善黃河流域非物質文化遺產保護名錄體系，大力保護黃河流域戲曲、武術、民俗、傳統技藝等非物質文化遺產。綜合運用現代信息和傳媒技術手段，加強黃河文化遺產數字化保護與傳承弘揚。

第二節　深入傳承黃河文化基因

深入實施中華文明探源工程，系統研究梳理黃河文化發展脈絡，充分彰顯黃河文化的多源性多樣性。開展黃河文化傳承創新工程，系統闡發黃河文化蘊含的精神內涵，建立溝通歷史與現實、拉近傳統與現代的黃河文化體系。打造中華文明重要地標，深入研究規劃建設黃河國家文化公園。支持黃河文化遺產申報世界文化遺產。推動黃河流域優秀農耕文化遺產活化利用和傳承創新，支持其申報全球重要農業文化遺產。綜合展示黃河流域在農田水利、天文曆法、治河技術、建築營造、中醫中藥、藏醫藏藥、傳統工藝等領域的文化成就，推動融入現實生活。大力弘揚延安精神、焦裕祿精神、沂蒙精神等，用以滋養初心、淬鍊靈魂。整合黃河文化研究力量，夯實研究基礎，建設跨學科、交叉型、多元化創新研究平台，形成一批高水平研究成果。適當改擴建和新建一批黃河文化博物館，系統展示黃河流域歷史文化。

第三節　講好新時代黃河故事

啟動「中國黃河」國家形象宣傳推廣行動，增強黃河文化親和力，突出歷史厚重感，向國際社會全面展示真實、立體、發展的黃河流域。加強黃河題材精品紀錄片創作。在國家文化年、中國旅遊年等活動中融入黃河文化元素，打造黃河文化對外傳播符號。支持黃河流域與共建「一帶一路」國家深入開展多種形式人文合作，促進民心相通和文化認同。加強同尼羅河、多瑙河、萊茵河、伏爾加河等流域的交流合作，推動文明交流互鑒。開展面向海內外的尋根祭祖和中華文明探源活動，打造黃河流域中華人文始祖發源地文化品牌。深化文學藝術、新聞出版、影視等領域對外交流合作，實施黃河文化海外推廣工程，廣泛翻譯、傳播優秀黃河文化作品，推動中華文化走出去。引導我國駐外使領館及孔子學院、中國文化中心等宣介黃河文化。開展國外媒體走近黃河、報道黃河等系列交流活動。

第四節　打造具有國際影響力的黃河文化旅遊帶

推動文化和旅遊融合發展，把文化旅遊產業打造成為支柱產業。強化區域間資源整合和協作，推進全域旅遊發展，建設一批展現黃河文化的標誌性旅遊目的地。發揮上游自然景觀多樣、生態風光原始、民族文化多彩、地域特色鮮明優勢，加強配套基礎設施建設，增加高品質旅遊服務供給，支持青海、四川、甘肅毗鄰地區共建國家生態旅遊示範區。中游依託古都、古城、古蹟等豐富人文資源，突出地域文化特點和農耕文化特色，打造世界級歷史文化旅遊目的地。下游發揮好泰山、孔廟等世界著名文化遺產作用，推動弘揚中華優秀傳統文化。加大石窟文化保護力度，打造中國特色歷史文化標識和「中國石窟」文化品牌。依託陝甘寧革命老區、紅軍長征路線、西路軍西征路線、呂梁山革命根據地、南梁革命根據地、沂蒙革命老區等打造紅色旅遊走廊。實施黃河流域影視、藝術振興行動，形成一批富有時代特色的精品力作。

第十三章　補齊民生短板和弱項

以上中游欠發達地區為重點，多渠道促進就業創業，加強普惠性、基礎性、兜底性民生事業建設，提高公共服務供給能力和水平，進一步保障和改善民生，增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

第一節　提高重大公共衛生事件應對能力

堅持預防為主、防治協同，建立全流域公共衛生事件應急應對機制，實現流行病調查、監測分析、信息通報、防控救治、資源調配等協同聯動，築牢全方位網格化防線，織密疾病防控網絡。加快黃河流域疾病預防控制體系現代化建設，提升傳染病病原體、健康危害因素等檢驗檢測能力。健全重大突發公共衛生事件醫療救治體系，按照人口規模、輻射區域和疫情防控壓力，建設重大疫情救治基地，完善沿黃省市縣三級重症監護病區（ICU）救治設施體系，提高中醫院應急和救治能力。分級分層分流推動城市傳染病救治體系建設，實現沿黃地市級傳染病醫院全覆蓋，加強縣級醫院感染性疾病科和相對獨立的傳染病病區建設，原則上不鼓勵新建獨立的傳染病醫院。按照平戰結合導向，做好重要醫療物資儲備。借鑑方艙醫院改建經驗，提高大型場館等設施建設標準，使其具備承擔救治隔離任務的條件。充分發揮黃河流域中醫藥傳統和特色優勢，建立中西醫結合的疫情防控機制。

第二節　加快教育醫療事業發展

制定更加優惠的政策措施，支持改善上中游地區義務教育薄弱學校辦學條件，切實落實義務教育教師平均工資收入不低於當地公務員平均水平的要求。支持沿黃地區高校圍繞生態保護修復、生物多樣性保護、水沙調控、水土保持、水資源利用、公共衛生等急需領域，設置一批科學研究和工程應用學科。加大政府投入力度，加強基層公共衛生服務體系建設，強化兒童重點疾病預防保健。設立黃河流域高原病、地方病防治中心。實施「黃河名醫」中醫藥發展計劃，打造中醫藥產業發展綜合示範區。廣泛開展愛國衛生運動。

第三節　增強基本民生保障能力

千方百計穩定和擴大就業，加強對重點行業、重點群體的就業支持，採取措施吸引高校畢業生投身黃河生態保護事業，支持退役軍人、返鄉入鄉務工人員在生態環保、鄉村旅遊等領域就業創業，發揮植樹造林、基礎設施、治污等重大工程拉動當地就業作用。創新戶籍、土地、社保等政策，引導沿黃地區勞動力赴新疆、西藏、青海等邊疆、高原地區就業創業安居。有序擴大跨省異地就醫定點醫院覆蓋面。統籌城鄉社會救助體系，做好對留守兒童、孤寡老人、殘障人員、失獨家庭等弱勢群體的關愛服務。

第四節　提升特殊類型地區發展能力

以上中遊民族地區、革命老區、生態脆弱地區等為重點，接續推進全面脫貧與鄉村振興有效銜接，鞏固脫貧攻堅成果，全力讓脫貧群眾邁向富裕。精準扶持發展特色優勢產業，支持培育壯大一批龍頭企業。加大上中游易地扶貧搬遷後續幫扶力度，繼續做好東西部協作、對口支援、定點幫扶等工作。大力實施以工代賑，擴大建設領域、賑濟方式和受益對象。編制實施新時代陝甘寧革命老區振興發展規劃。

第十四章　加快改革開放步伐

堅持深化改革與擴大開放並重，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，加強黃河綜合治理體系和能力建設，加快構建內外兼顧、陸海聯動、東西互濟、多向並進的黃河流域開放新格局，提升黃河流域高質量發展水平。

第一節　完善黃河流域管理體系

形成中央統籌協調、部門協同配合、屬地抓好落實、各方銜接有力的管理體制，實現統一規劃設計、統一政策標準、協同生態保護、綜合監管執法。深化流域管理機構改革，推行政事分開、事企分開、管辦分離，強化水利部黃河水利委員會在全流域防洪、監測、調度、監督等方面職能，實現對干支流監管「一張網」全覆蓋。賦予沿黃各省區更多生態建設、環境保護、節約用水和防洪減災等管理職能，實現流域治理權責統一。加強全流域生態環境執法能力建設，完善跨區域跨部門聯合執法機制，實現對全流域生態環境保護執法「一條線」全暢通。建立流域突發事件應急預案體系，提升生態環境應急響應處置能力。落實地方政府生態保護、污染防治、節水、水土保持等目標責任，實行最嚴格的生產建設活動監管。

第二節　健全生態產品價值實現機制

建立縱向與橫向、補償與賠償、政府與市場有機結合的黃河流域生態產品價值實現機制。中央財政設立黃河流域生態保護和高質量發展專項獎補資金，專門用於獎勵生態保護有力、轉型發展成效好的地區，補助生態功能重要、公共服務短板較多的地區。鼓勵地方以水量、水質為補償依據，完善黃河幹流和主要支流橫向生態保護補償機制，開展渭河、湟水河等重要支流橫向生態保護補償機制試點，中央財政安排引導資金予以支持。在沿黃重點生態功能區實施生態綜合補償試點。支持地方探索開展生態產品價值核算計量，逐步推進綜合生態補償標準化、實用化、市場化。鼓勵開展排污權等初始分配與跨省交易制度，以點帶面形成多元化生態補償政策體系。實行更加嚴格的黃河流域生態環境損害賠償制度，依託生態產品價值核算，開展生態環境損害評估，提高破壞生態環境違法成本。

第三節　加大市場化改革力度

着力優化沿黃各省區營商環境，制定改進措施清單，逐項推動落實。深化「放管服」改革，全面借鑑複製先進經驗做法，深入推進「最多跑一次」改革，打造高效便捷的政務服務環境。研究制定沿黃各省區能源、有色、裝備製造等領域國有企業混合所有制改革方案，支持國有企業改革各類試點在黃河流域先行先試，分類實施壟斷行業改革。依法平等對待各類市場主體，全面清理歧視性規定和做法，積極吸引民營企業、民間資本投資興業。探索特許經營方式，引入合格市場主體對有條件的支流河段實施生態建設和環境保護。加強黃河流域要素市場一體化建設，推進土地、能源等要素市場化改革，完善要素價格形成機制，提高資源配置效率。

第四節　深度融入共建「一帶一路」

高水平高標準推進沿黃相關省區的自由貿易試驗區建設，賦予更大改革開放自主權。支持西安、鄭州、濟南等沿黃大城市建立對接國際規則標準、加快投資貿易便利化、吸引集聚全球優質要素的體制機制，強化國際交往功能，建設黃河流域對外開放門戶。發揮上中游省區絲綢之路經濟帶重要通道、節點作用和經濟歷史文化等綜合優勢，打造內陸開放高地，加快形成面向中亞南亞西亞國家的通道、商貿物流樞紐、重要產業和人文交流基地。支持黃河流域相關省區高質量開行中歐班列，整治和防範無序發展與過度競爭，培育西安、鄭州等中歐班列樞紐城市，發展依託班列的外向型經濟。在沿黃省區新設若干農業對外開放合作試驗區，深化與共建「一帶一路」國家農牧業合作，支持有實力的企業建設海外生產加工基地。

第五節　健全區域間開放合作機制

推動青海、四川、甘肅毗鄰地區協同推進水源涵養和生態保護修復，建設黃河流域生態保護和水源涵養中心區。支持甘肅、青海共同開展祁連山生態修復和黃河上游冰川群保護。引導陝西、寧夏、內蒙古毗鄰地區統籌能源化工發展布局，加強生態環境共保和水污染共治。加強陝西、山西黃土高原交界地區協作，共同保護黃河晉陝大峽谷生態環境。深化晉陝豫黃河金三角區域經濟協作，建設鄭（州）洛（陽）西（安）高質量發展合作帶，推動晉陝蒙（忻榆鄂）等跨省區合作。支持山西、內蒙古、山東深度對接京津冀協同發展，深化科技創新、金融、新興產業、能源等合作，健全南水北調中線工程受水區與水源區對口協作機制。推動黃河流域與長江流域生態保護合作，實施三江源、秦嶺、若爾蓋濕地等跨流域重點生態功能區協同保護和修復，加強生態保護政策、項目、機制聯動，以保護生態為前提適度引導跨流域產業轉移。

第十五章　推進規劃實施

黃河流域生態保護和高質量發展是一項重大系統工程，涉及地域廣、人口多，任務繁重艱巨。堅持盡力而為、量力而行原則，把握好有所為與有所不為、先為與後為、快為與慢為的關係，抓住每個階段主要矛盾和矛盾主要方面，對當下急需的政策、工程和項目，要增強緊迫感和使命感，加快推進、早見成效；對需要長期推進的工作，要久久為功、一茬接着一茬干，把黃河流域生態保護和高質量發展的宏偉藍圖變為現實。

第一節　堅持黨的集中統一領導

把黨的領導始終貫穿於黃河流域生態保護和高質量發展各領域各方面各環節。加強黨的政治建設，堅持不懈用紅色文化特別是延安精神、焦裕祿精神教育廣大黨員、幹部，堅定理想信念，改進工作作風，做到忠誠乾淨擔當。充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，確保黃河流域生態保護和高質量發展始終保持正確方向。沿黃各省區黨委和政府要從講政治的高度、抓重點的精度、抓到底的深度，全面落實黨中央、國務院決策部署，銳意進取、實幹苦幹，不折不扣推動本規劃綱要提出的目標任務和政策措施落地見效。

第二節　強化法治保障

系統梳理與黃河流域生態保護和高質量發展相關法律法規，深入開展黃河保護治理立法基礎性研究工作，適時啟動立法工作，將黃河保護治理中行之有效的普遍性政策、機制、制度等予以立法確認。在生態保護優先的前提下，以法律形式界定各方權責邊界、明確保護治理制度體系，規範對黃河保護治理產生影響的各類行為。研究制定完善黃河流域生態補償、水資源節約集約利用等法律法規制度。支持沿黃省區出台地方性法規、地方政府規章，完善黃河流域生態保護和高質量發展的法治保障體系。

第三節　增強國土空間治理能力

全面評估黃河流域及沿黃省份資源環境承載能力，統籌生態、經濟、城市、人口以及糧食、能源等安全保障對空間的需求，開展國土空間開發適宜性評價，確定不同地區開發上限，合理開發和高效利用國土空間，嚴格規範各類沿黃河開發建設活動。在組織開展黃河流域生態現狀調查、生態風險隱患排查的基礎上，以最大限度保持生態系統完整性和功能性為前提，加快黃河流域生態保護紅線、環境質量底線、自然資源利用上線和生態環境准入清單「三線一單」編制，構建生態環境分區管控體系。合理確定不同水域功能定位，完善黃河流域水功能區劃。加強黃河幹流和主要支流、湖泊水生態空間治理，開展水域岸線確權劃界並嚴格用途管控，確保水域面積不減。

第四節　完善規劃政策體系

圍繞貫徹落實本規劃綱要，組織編制生態保護和修復、環境保護與污染治理、水安全保障、文化保護傳承弘揚、基礎設施互聯互通、能源轉型發展、黃河文化公園規劃建設等專項規劃，研究出台配套政策和綜合改革措施，形成「1+N+X」規劃政策體系。研究設立黃河流域生態保護和高質量發展基金。沿黃各省區要研究制定本地區黃河流域生態保護和高質量發展規劃及實施方案，細化落實本規劃綱要確定的目標任務。沿黃各省區要建立重大工程、重大項目推進機制，圍繞生態修復、污染防治、水土保持、節水降耗、防洪減災、產業結構調整等領域，創新融資方式，積極做好用地、環評等前期工作，做到儲備一批、開工一批、建設一批、竣工一批，發揮重大項目在黃河流域生態保護和高質量發展中的關鍵作用。本規劃綱要實施過程中涉及的重大事項、重要政策和重點項目按規定程序報批。

第五節　建立健全工作機制

堅持中央統籌、省負總責、市縣落實的工作機制。中央成立推動黃河流域生態保護和高質量發展領導小組，全面指導黃河流域生態保護和高質量發展戰略實施，審議全流域重大規劃、重大政策、重大項目和年度工作安排，協調解決跨區域重大問題。領導小組辦公室設在國家發展改革委，承擔領導小組日常工作。沿黃各省區要履行主體責任，完善工作機制，加強組織動員和推進實施。相關市縣要落實工作責任，細化工作方案，逐項抓好落實。中央各有關部門要按照職責分工，加強指導服務，給予有力支持。充分發揮水利部黃河水利委員會作用，為領導小組工作提供支撐保障。領導小組辦公室要加強對本規劃綱要實施的跟蹤分析，做好政策研究、統籌協調、督促落實等工作，確保在2025年前黃河流域生態保護和高質量發展取得明顯進展。重大事項及時向黨中央、國務院報告。