中共北京市委 北京市人民政府关于全面深化改革提升城市规划建设管理水平的意见

中共北京市委 北京市人民政府关于全面深化改革提升城市规划建设管理水平的意见
2016年6月13日
发布机关：中共北京市委 北京市人民政府

北京作为首都，是我们伟大祖国的象征和形象，已从新中国成立初期一个陈旧的古都发展成现代化国际大都市，发生了沧桑巨变。在北京改革发展的关键时刻，习近平总书记视察北京并发表重要讲话，明确了首都城市战略定位和战略目标，指明了新时期首都工作方向，在首都发展史上具有里程碑意义。两年多来，全市上下坚决贯彻习近平总书记重要讲话精神，不断深入学习、不断提高认识，深入落实首都城市战略定位，全力推动京津冀协同发展，加快疏解非首都功能，优化提升首都核心功能，着力构建“高精尖”经济结构，下大力气治理人口过多、交通拥堵、房价高涨、环境污染等令人揪心的问题，努力补齐城市发展短板，在建设国际一流和谐宜居之都的道路上迈出了坚实步伐。

按照中央城镇化工作会议、中央城市工作会议的明确要求和工作部署，为进一步做好新时期全市城市工作，努力走出一条城乡一体、内涵集约的发展新路，建设一个让国家和人民更加满意的首都，现就全面深化改革，不断提升首都城市规划建设管理水平提出以下意见。

一、总体要求

全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话和对北京工作重要指示精神，认真贯彻落实中央城镇化工作会议、中央城市工作会议精神，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，认识、尊重、顺应城市发展规律，坚持城市工作“五个统筹”，牢牢把握首都城市战略定位，深入实施京津冀协同发展战略，以全面深化改革为动力，加快疏解非首都功能，优化提升首都核心功能，着力提高首都城市治理体系和治理能力现代化水平，率先全面建成小康社会，加快建设国际一流的和谐宜居之都。

做好新时期首都城市工作要突出聚焦，在加快疏解非首都功能、治理“大城市病”、集中力量打造北京城市副中心、建设以首都为核心的世界级城市群等重大任务上取得新进展，全面做好2022年冬奥会筹备工作；突出改革，坚定不移地推进供给侧结构性改革，在强化依法科学高效的规划管控体系、构筑国际一流水平的城乡建设格局、建立精细智能的城市管理体制等重大改革上取得新突破；突出获得感，坚持以人民为中心的发展思想，围绕人民关心的问题、身边的问题、感受深切的问题，推出一批叫得响、立得住、群众认可的硬招实招。推动城市工作向更加突出管理服务转变，加强城市规划建设管理统筹，以服务促管理，保障城市协调、有序、高效运行；推动城市规划建设向更加注重减量提质转变，划定城市生态红线和城市开发边界，坚持“精明增长”，建设“紧凑城市”；推动城市治理方式向更加强调共治共管转变，调动各方面的积极性、主动性、创造性，使政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手同向发力。

二、强化依法科学高效的规划管控体系

（一）高水平完成城市总体规划编制工作

从首都城市战略定位和战略目标出发，突出国际一流、文化传承、破解难题、改革创新等重点问题，强化资源环境承载力的刚性约束，坚持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”，框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量，明确到2030年城市发展的基本框架，并远景展望到2050年。主动融入京津冀协同发展，加快建设现代化新型首都圈，打造具有较强影响力的世界级城市群，推动形成中国经济发展新的支撑带。严格执行城市总体规划编制和审批的法定程序，坚持开门编制规划，提高规划编制的科学性。2016年完成城市总体规划编制工作。

（二）推动两个层面的“多规合一”

实现总体规划层面的“多规合一”。以城市总体规划编制为契机，推动城市规划管理和国土资源管理部门合一，推动城市总体规划与土地利用总体规划相统一、与国民经济和社会发展规划相协调，实现多规划底图叠合、数据融合、政策整合，描绘城市规划建设管理的“法定蓝图”。2016年完成城市总体规划与土地利用总体规划两图合一，实现城市规划向城乡规划转变。

推进控制性详细规划层面的“多规合一”。将街区作为控制性详细规划编制的基本单元，逐步推动生态环境、基础设施、公共服务、公共空间等专项规划与控制性详细规划相融合，实现多规划在街区层面要求衔接、内容统一、管理协调，构建城市规划建设管理的“统一坐标系”。坚持地上地下立体规划、公共交通支撑和引导城市发展、主体功能混合用地和开放街区等规划理念，落实城市设计的控制引导要求，基本实现街区控制性详细规划全覆盖。未编制控制性详细规划的区域，不得进行建设。

（三）空间管控促进非首都功能疏解

强化“两线三区”全域空间管控。划定生态红线和城市开发边界，将市域空间划分为生态红线区、集中建设区和限制建设区，确定城市可持续发展的长久框架。制定差异化的“三区”管控政策，生态红线区强化生态底线管理，探索建立生态用地储备制度；集中建设区严格落实建设边界，优化功能结构，集约高效发展；限制建设区实现“减地增绿”，推动集体建设用地腾退集中。加强全市空间管控目标任务分解，区政府落实属地空间管控责任，编制年度实施方案。

加快疏解非首都功能。严格控制增量，坚守产业禁止和限制底线，五环路内严禁新增建设用地，严格控制建设规模。有序疏解存量，与京津冀“一核、双城、三轴、四区、多节点”的区域空间格局相衔接，完善支持和激励疏解的政策措施，到2017年存量疏解取得突破性进展，到2020年疏解非首都功能取得明显成效。统筹利用腾退空间，服务保障首都核心功能，补充完善公共服务设施和便民生活服务设施，改善交通出行环境，增加绿色生态空间，不断促进生产、生活、生态空间结构的优化调整。

（四）推动城乡建设用地减量

创新减量规划实施机制。编制实施城乡建设用地减量五年规划和年度计划，到2020年全市建设用地规模缩减到2800平方公里以内，平原区开发强度控制在45%以内。建立新增建设用地供应与减量腾退用地挂钩机制，按照减量化的拆建比科学编制土地供应计划，允许集中建设区与周边地区跨区域统筹实施。采取便捷实用的供地政策，鼓励原土地使用者自主或合作减量开发自有存量用地。完善“先供先摊”工作机制，推进有条件的土地储备在施项目剩余用地减量供应。坚决遏制新增违法建设，将违法建设清理整治成效与土地收益管理、土地供应指标相挂钩，用5年左右时间全面清查并处理建成区违法建设。

深入推进集体建设用地集约利用。总结大兴区西红门镇集体经营性建设用地入市试点经验，完善可复制、可推广的政策措施，积极争取扩大试点范围。坚持以乡镇为基本单元的区域统筹土地开发模式，将零星建设用地指标归集使用。鼓励集体经济组织以自主开发、联营联建等方式，对农村低效用地进行集约利用和腾退改造。推进农村宅基地管理制度创新和村庄整理，探索农民依法自愿有偿退出宅基地的实现路径。稳步推进农村闲置房屋发展健康养老、乡村旅游等试点，在农村集体建设用地减量上不断探索新路径、取得新进展。

（五）健全责权统一的规划实施体系

优化调整规划事权。强化市级对规划的刚性控制和实施监督作用，市政府作为规划管控主体，强化街区发展方向、总量规模、开发强度和空间布局等方面要求，增强街区控制性详细规划的指导性。合理配置区级规划实施的自主权，区政府作为规划实施主体，在严格落实街区控制性详细规划的基础上，负责将街区科学划分为若干实施单元，推行同一主体跨实施单元、跨街区平衡的组织实施模式，由区级规划部门确定建设项目规划条件，充分发挥区政府的主动性和积极性。完善专家和公众咨询制度，建立城市发展重大问题和重大项目规划咨询机制，积极引导各领域专家和公众在规划编制和决策中发挥作用，增强规划的科学性、指导性。

强化规划监督考核。经依法批准的城乡规划，必须严格执行，不得随意修改；确需修改的，应坚持增减挂钩原则，依照法定程序报原审批机关批准。市、区两级政府每年向同级人民代表大会常务委员会报告城乡规划实施情况。定期开展第三方评估，将规划实施纳入对区政府的绩效考核和领导干部的责任审计。建立市级城乡规划督察员制度，完善全市统一的规划监管信息平台，严格城乡规划公开公示制度，强化对规划的全过程信息化监管，促进行政机关和有关主体主动接受社会监督。

深入推进简政放权、放管结合、优化服务改革（以下简称“放管服”改革）。在街区控制性详细规划层面“多规合一”的基础上，逐步合并、下放、取消一批审批事项。推动规划意见书与用地预审意见等合并审批。稳妥推进建设项目规划手续办理权限进一步下放，除涉及全市性、系统性、跨区域的项目及其他重大工程外，逐步实现项目规划手续由区级办理。除涉及安全和环保事项外，投资项目强制性评估评审一律取消。

（六）塑造首都城市特色风貌

全面加强城市设计。编制城市设计导则，强化自然山水特征，突出首都历史文化特色，延续城市历史文脉，对重点区域的城市空间形态、景观视廊、公共空间、建筑高度和风貌等进行全面控制和引导。建立城市设计和城市规划全挂钩的工作体制，将城市设计纳入城市总体规划和控制性详细规划管理，实现城市设计全覆盖。

加强建筑设计管理。全面贯彻“适用、经济、绿色、美观”的建筑方针，建筑设计必须符合城市设计要求。完善建筑设计决策评估机制，倡导开展建筑评论，强化公共建筑和超限高层建筑设计管理，开展大型公共建筑工程后评估。进一步培育和规范建筑设计市场，着力培养既有国际视野又有民族自信的一流建筑师队伍，建立责任规划师和责任建筑师制度。

打造高品质城市公共空间。加强规划布局和设计引导，丰富首都文化元素，全面提升公共空间的人性化水平和艺术特性。新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区，依法逐步打开有条件的住宅小区和单位大院。充分挖掘城市边角地、畸零地及闲置空间，不断提高公共空间覆盖度。通过衔接大型设施、建设城市绿道、优化滨水空间、打通步行道、“拆墙见绿”等多种有效手段，构建便捷可达、多层级、成网络的公共空间体系。建立公共空间从规划设计到建设施工、从管理维护到共建共享的有效衔接机制。

（七）保护好历史文化名城金名片

构建全面保护格局。恢复“一轴一线”魅力景观，加强老城整体保护，加快实施故宫、天坛、钟鼓楼等地区传统风貌保护，推进玉河南段、前门月亮湾地区护城河等历史河湖景观恢复，推动文物和保护院落腾退、修缮与合理利用，加快基础设施建设和环境改造提升，保护好历史文化街区特色、四合院及胡同肌理。推进区域文化遗产连片成线保护利用，加强“三山五园”历史文化景区保护利用，编制实施长城文化带、西山文化带和运河文化带保护利用规划。开展古文化遗址、传统村落、工业遗产及优秀近现代建筑等保护利用工作。

完善全面保护机制。划定历史文化街区和历史建筑保护范围界限，完善传统风貌保护技术准则，严控保护范围内开发建设。完善城市修补和有机更新标准规范，促进建筑物、街道立面、天际线、色彩和环境更加协调优美。统筹功能调整、人口疏解、风貌保护与民生改善，探索多方参与、多方负责、多方受益的老城保护利用模式。创新保护利用政策，用好历史文化名城保护专项资金，分类推进不合理占用不可移动文物的腾退、修缮等工作。建设历史文化名城保护智能化平台。

三、构筑国际一流水平的城乡建设格局

（八）扩大绿色生态空间

大力建设森林城市。构建“一屏、三环、五河、九楔”的生态格局，形成连接城乡、覆盖全域的绿色生态网络。巩固西北山区绿色生态屏障，实施20万亩宜林荒山绿化。扩大平原地区森林空间，加快绿化隔离地区建设，继续完善重点绿色生态廊道，完成38万亩造林绿化任务。全面实施城市生态修复工程，到2020年全市森林覆盖率达到44%。

增加市民绿色休闲空间。完善一道绿隔公园休闲功能，推进“一道绿隔城市公园环、二道绿隔郊野公园环、环首都森林湿地公园环”建设，打造“十分钟、半小时、一小时”绿色休闲圈，到2020年全市公园绿地500米服务半径覆盖率达到85%。大力实施“增彩延绿”工程，提高公园、绿地、林地、湿地建设标准，提升改造一批现有公园，加快治理“杨柳飞絮”，形成“三季有彩、四季常绿”的城市景观环境。

健全建设运营管护制度。鼓励社会主体以认建、认养林木绿地或捆绑经营性项目等方式参与绿化造林工程，对参与平原地区绿化造林、湿地恢复以及绿化隔离地区公园建设养护管理的社会主体，适度给予一定比例的用地发展绿色产业。全面推行城市公园绿地分级分类管理，统筹各类林地流转养护标准，实现绿色生态空间管护政策全覆盖。完善山区公益林发展和管护机制，合理提高生态补偿标准。

（九）着力恢复自然友好的水环境

落实最严格的水资源管理制度。严格用水总量控制，2020年全市用水总量控制在43亿立方米以内。强化区政府管理主体责任，细化水资源开发利用控制、用水效率控制和水功能区限制纳污“三条红线”指标，完善差异化考核机制。制定最严格的水源地保护政策，加大生态清洁小流域建设，完成水库库滨带生态修复，从源头保护水资源。坚持外调水、本地水等多种水源联合调度，充分利用好南水北调来水。严格控制地下水开采强度，逐步置换城区自备井，到2020年平水年地下水开采规模控制在17亿立方米以内，基本实现采补平衡。全面建设节水型社会，不断提高重点领域节水水平，逐步推动供水单元独立计量，建设水量监控系统，城市公共供水管网漏损率控制在10%以内。

恢复城市河湖水系。编制再生水补给主要河湖水系管网建设规划，加大再生水使用力度，到2020年再生水利用量提高到12亿立方米。加快重要水系生态修复，推进永定河、北运河、潮白河绿色生态廊道治理，完成清河、凉水河、萧太后河、通惠河等河流水环境治理，到2020年水功能区水质达标率控制目标达到国家要求。完善流域行政区域跨界断面考核，推进全流域共建共管共享。

完善污水治理系统。实施第二个污水处理三年行动方案，重点推进城乡结合部、重要水源地村庄等地区污水收集和治理，到2017年中心城区、新城的建成区基本消除黑臭水体，到2020年新建、改造污水管线1000公里，全市污水处理率达到95%。创新污水处理模式和技术，加快解决中心城区雨污合流问题，减轻农村地区污水处理设施运行维护压力。按照分区授权、政府建网、企业建厂的方式，加快污水处理设施投资建设运营体制市场化改革。

（十）努力建设绿色建筑示范城市

大力发展绿色建筑。不断提高设计标准，居住建筑启动实施第五步80%节能设计标准，新建政府投资公益性建筑和大型公共建筑全面执行绿色建筑二星级及以上标准。定期制定发布绿色建筑适用技术推广目录，鼓励发展超低能耗建筑技术，建设近零碳排放区示范工程。大力实施建筑节能改造工程，推进既有建筑绿色化改造，全面完成城镇非节能居住建筑节能改造。加强公共建筑能耗限额管理，优化调整供热计量收费政策，对超限额的单位实行差别化电价并限期实施节能改造。引导更多主体自主节能，完善碳排放权交易、合同节能、用能托管等机制，推广建筑能效标识认证。到2020年本市建筑节能水平达到国际同纬度地区的先进水平。

推广新型建造方式。大力推动新建建筑装配式建造，保障性住房和政府投资的民用建筑全部采用装配式建造，不断提高商品房开发项目装配式建造比例，积极发展钢结构建筑，推行结构装修一体化成品交房，到2020年实现装配式建筑占新建建筑的比例达到30%以上。完善装配式建筑建设管理体系，完善标准和技术规范，完善生产、造价、设计、招标、施工、验收等管理制度，推行设计、采购和施工一体化总承包建造方式。

（十一）全面推进海绵城市建设

加强技术规范引导。编制本市海绵城市建设专项规划和技术导则，配套制定规划、建筑、园林、水务、交通等相关行业标准规范。严格按照海绵城市控制要求，最大限度减少城市开发建设对生态环境的影响。

提高城市雨水就地消纳水平。大力减少城市硬覆盖地面，严格控制各类新建项目硬质铺装比重，非机动车道、人行道、停车场、广场等加大透水建材铺装力度。结合老旧小区和公共绿地改造，建设一批雨水花园和下沉式绿地。通过道路和绿地的协同设计，加强超标准降雨的疏导和滞蓄。增强山前冲洪积扇地区雨水对地下水的补给。到2020年城市建成区20%以上的面积实现70%的降雨就地消纳和利用。

（十二）统筹建设城市地下综合管廊

完善建设管理体系。城市管理主管部门是地下综合管廊的行政主管部门。按照有偿使用原则，建立健全地下综合管廊规划建设与运营管理制度，采用特许经营方式引入社会主体。各类管线原则上必须入廊；如受管廊空间限制，电力、电信管线必须入廊，给水、再生水、燃气和供热管线优先入廊，雨水、污水管线结合建设路段地形及管道衔接关系选择性入廊。规划建设地下综合管廊的区域且已在管廊中预留管线位置的，不再另行安排管线选址。

分类推进管廊建设。编制中心城区地下综合管廊骨干网络规划实施方案，逐步构建中心城区地下综合管廊骨干网络。加强重点新建区域地下综合管廊建设，近期重点开展北京城市副中心、新机场及临空经济区、2019中国北京世界园艺博览会、首钢老工业区等区域建设试点。因地制宜稳妥推进城市核心区管线改造，着重开展缆线型管廊建设试点。搭建管廊信息管理平台，实施管网智能监测。

（十三）构建购租并举的住房供应体系

优化住房供应结构。大力培育住房租赁市场，围绕重点功能区及周边合理布局一批租赁住房，支持住房租赁连锁经营机构发展，引导房地产开发企业将其持有房源向社会出租。大力促进二手房市场发展，规范交易环节，简化手续办理，逐步增加存量住宅市场交易比重。优化新增住房供应，细化公共租赁住房、自住型商品住房、商品住房的供应政策与结构，实现基本住房有保障、中端需求有支持、高端市场有调控的目标。

加大政策性住房保障。推进公共租赁住房货币化，通过向符合条件家庭发放货币补贴等方式，鼓励保障家庭承租市场房源解决住房困难。优化政策性住房布局，轨道交通沿线、站点周边及上盖开发原则上要优先满足政策性住房用地需求，鼓励国有企业利用自有用地开发自住型商品住房和公共租赁住房，力争到2020年再筹集政策性住房20万套。

（十四）加快建设环绕京城的特色小城镇

统筹编制规划实施方案。统筹建设任务与用地资源，综合土地利用、生态环境、基础设施、公共服务、公共空间等专项规划，实现一张蓝图对镇域的全覆盖。依托传统村落的村庄肌理，结合山水林田湖的自然风光，融合村落文化和现代元素，塑造差异化的特色风貌。落实开放街区理念，将小城镇建设成区域居住、就业、综合管理和社会服务的中心，发挥小城镇带动当地农民就地就近城镇化的节点性作用。

推行镇域整体开发。集成创新集体建设用地试点政策，建立小城镇镇域整体平衡的统筹发展机制。推行重点小城镇建设带方案整体招标模式，引导功能性项目、特色文化活动、品牌企业落户，积极开展一批整体规划建设试点。

（十五）加强建筑质量安全管理

健全终身责任追究体系。强化政府对工程建设全过程的质量监管，完善《北京市建设工程质量条例》配套管理规定，推行银行工程保函和工程质量责任保险制度。强化建设单位在工程质量方面的主体责任，严格落实工程质量终身责任制度，加大对个人违法违规行为的追责力度。

进一步规范建筑市场秩序。细化明确工程承发包违法行为的认定标准，坚决查处肢解发包、转包、违法分包等行为，严格执行相关处罚规定。加强建筑市场日常监督检查，畅通违法违规行为举报投诉渠道。推进建筑市场诚信体系建设，推动部门间信息共享和协同利用，及时向社会公开严重违法违规企业和人员名单，提高工程招标评标制度中信用评价的权重。

全面排查老旧建筑安全隐患。健全存量建筑安全排查鉴定与危房治理机制，明确业主、物业、属地、部门各自职责，按主体责任确定资金投入方案。完善电梯安全监管、更新改造、隐患排查等管理制度，形成共治共管的电梯安全防控机制。加快实施危旧房屋更新改造，到2020年基本完成城镇危房改造。

（十六）建立联合验收机制

制定联合验收管理办法。建立全面联合验收机制，实现城市规划建设管理的全程有效衔接。市住房城乡建设部门牵头制定联合验收具体管理办法，研究建立与各专项验收及主管部门间的协调衔接机制，推动竣工验收环节“放管服”改革。自2017年起，对建筑规模5万平方米以上的居住小区推行联合验收。

强化验收管理的综合协同。由区住房城乡建设部门牵头组织实施联合验收，相对集中开展专项验收、质量验收和综合开发验收，综合审查建设项目整体交付使用条件。对未通过联合验收的，不予办理不动产登记，不予办理剩余房屋的销售许可。对通过联合验收的，由区住房城乡建设部门负责组织开展配套设施、代征道路和绿地等移交工作。

四、建立精细智能的城市管理体制

（十七）构建城市综合管理体制

健全统筹协调机制。巩固和借鉴2008年奥运会环境建设成果和经验，强化城市管理统筹，将首都城市环境建设委员会调整为首都城市环境建设管理委员会，充实领导力量，健全工作机制，搭建集重大决策、统筹协调、监督考核于一体的强有力工作平台。将供热、供水、排水、燃气、环卫、绿化、道路等领域市属国有企业纳入成员单位。办公室设在市城市管理主管部门。

确定城市管理主管部门职责。增强城市管理工作的综合性、整体性和协调性，整合市政市容、煤电油气等能源日常运行、再生资源回收、城市建成区市管道路两侧绿化带的环境卫生、城市河湖管理范围内（不含水域）的环境卫生，以及地下综合管廊等管理职责，组建市城市管理委员会，作为本市城市管理主管部门，列入市政府组成部门，负责对城市管理工作的业务指导、组织协调、指挥调度、专项整治和检查评价等工作；加强财政预算运维资金和市政设施建设的统筹管理，加强对供热、燃气、环卫、路灯等领域国有企事业单位管理任务的监督指导和考核评价，加强对各区城市管理主体责任的考核。

理顺城市管理职责关系。科学划分城市管理主管部门与相关行政主管部门的工作职责，完善部门职责体系。区政府在城市管理中负主体责任，参照市级城市管理协调机制和机构职能设置，结合各自的功能定位和工作实际，建立城市综合管理体制。深化街道体制改革，强化城市管理、社会管理与公共服务职能，改革完善街道对部门的评价机制，优化调整重点区域街道区划。

（十八）做实城市管理综合执法体系

完善综合执法体系。构建综合执法与专业执法相协调，部门执法与联合执法相结合，市、区、街道（乡镇）职责分工明晰的执法工作格局。调整优化城市管理综合执法范围，重点在与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜、与城市管理密切相关且需要集中行使行政处罚权的领域推行综合执法。健全完善规划、住房城乡建设、水务、交通等领域专业执法与综合执法衔接配合的体制机制。由城市管理执法部门牵头，搭建城市管理联合执法平台，建立城市管理综合执法与公安消防、市场监管、安全生产、环境保护等的联合执法机制。推进城市管理综合执法体系向农村地区延伸。

推进执法重心下移。市级层面主要负责制定政策法规和标准规范，指导、监督、考核区级城市管理执法工作，以及查处跨区域和重大复杂违法违规案件。区级层面主要负责组织落实本辖区内的执法工作，负责街道（乡镇）城管执法队人员的招录培训和重大执法活动的指挥调度、指导监督。街道城管执法队仍作为区城管执法局的派出机构，管理体制调整为以街道管理为主，主要负责本区域的日常执法工作。充实基层执法力量，减少行政执法层级，稳定基层执法队伍。

协同治理城市痼疾顽症。明确街道（乡镇）属地责任，发挥联合执法优势，开展市、区两级系列专项整治活动，加大对居住小区私搭乱建、开墙打洞、无照经营、非法小广告等城市管理痼疾顽症的治理力度，到2018年全市专项治理取得明显成效。

（十九）提升城市网格化管理服务水平

完善网格化工作体系。将网格作为城市管理服务的基础，加强网格化工作体系规范化建设和统一管理，进一步规范网格划分、工作内容、业务标准、运行机制，将城市管理、社会管理、公共服务、环境保护及可拓展功能纳入网格化管理。到2017年建成覆盖城乡、功能齐全、三级联动的工作体系，实现全市城市管理服务一体化运行。

提高网格化运行效率。整合基层各类协管员资源，建立专兼结合、分工协作的网格员队伍。充分利用物联网技术，整合各部门图像信息采集资源，到2018年完成重点监控区域信息采集全覆盖。完善网格化调度指挥平台建设，实现网格常态化、精细化、制度化管理。

（二十）持续推进智慧城市建设

建成国际一流的新一代信息基础设施。全面建成城乡一体的光网城市，政企用户宽带接入能力达到千兆，逐步普及家庭百兆宽带，到2020年网络接入能力达到世界先进水平。加快建设无线城市，推进4G网络有效面积全覆盖，在全国率先开展5G建设示范，重点公共场所实现无线宽带免费上网。加快推进下一代互联网发展，完善物联网、云计算、大数据基础设施建设，打造物联感知、高速泛在、融合智能的信息基础环境。

加快数据资源共享开放。建设全市统一的电子政务云平台，推动各部门应用系统迁移上云，积极推动政务数据资源互联互通和共享。完善人口、法人、空间地理、宏观经济等基础信息库，推进信用、城管、环保等政务数据整合，建设统一的大数据汇聚融合平台。明确数据资源共享、开放范围和方式，加快市级政务数据资源有序向社会开放，引导政务数据和社会数据融合利用。

推进城市智慧管理服务。加强城市管理物联网、云计算、大数据等信息技术应用，制定相关技术标准和应用规范，整合建设城市保障、城市运行、公共安全等综合型平台，提升城市动态管理的精细化水平。推广“互联网+政务服务”，进一步完善政务服务联动机制，打通群众办事“最后一公里”，加快建设服务型政府。

着力提升智慧惠民水平。构建普惠化智慧惠民服务体系，提升“北京服务您”和“北京网”服务市民功能，拓展“北京通”应用领域，到2020年实现“北京通”和“一证通”全覆盖。实施停车电子收费、电子站牌、智慧社区、智慧景区、智慧医疗、智慧教育、生活用品智能配送等一批智慧惠民工程，不断提升市民对智慧城市建设的获得感。

（二十一）保障城市运行安全

提升能源运行安全水平。完善多源多向的受电格局和燃气供应体系，建立健全热电气常态化联调联供机制，加强需求侧管理，完善智能监控网络，强化能源运行保障。加快能源结构清洁转型，健全能源储备体系，建立能源安全预警机制与应急预案，有效防范各类风险。

保障市政交通设施运行安全。完善水电气热、道路桥梁等设施运行安全责任监督和责任追究体系。建设地下管线综合管理信息系统，实现水气热表智能化和地下设施可视化。推动地下管线工程与道路工程同步实施，逐步解决“马路拉链”问题。加强五环路以内城市道路、规划新城范围内城市道路以及其他重点道路和地区架空线入地和规范梳理整治力度，逐步扫清“空中蜘蛛网”。

（二十二）确保首都公共安全

深化“平安北京”建设。健全维护国家安全工作体制机制，加强信息网络安全保障。完善首都立体化社会治安防控体系，推进社会治安防控网络建设，提升社会治安防控信息化、法治化、社会化水平。大力加强反恐防恐工作，全面提升发现、打击、防范和处置恐怖活动的能力。

加强重点领域安全监管。强化安全生产红线意识，严格落实党政同责、一岗双责、失职追责的安全生产责任制。加强公交、地铁等安全隐患排查整治，切实维护首都公共交通安全。实施食品安全战略，加快建立严格高效、社会共治的食品药品质量安全治理体系。完善消防基础设施建设，加强火灾隐患排查整治和防火安全宣传教育培训。加强寄递物流业清理整顿，健全协调会商、区域联动等安全监管机制。完善危险化学品集中管理体系，实现专门储存、统一配送、集中销售的全过程动态监管。

提高应急管理水平。完善综合应急指挥和现场指挥体制，建设综合应急指挥中心，提升统筹协调和应急处置水平。加强风险管理和预警发布机制建设，加大应急管理科普宣传和培训，提高市民防灾减灾能力。健全基层应急管理体系，加快全市防灾救灾物资储备库建设，提升社会动员能力。

（二十三）提升社区治理水平

完善社区治理机制。建立社区公共事务准入制度，推进社区减负增效，发挥社区居委会的主体作用，强化社区自治功能。推广“参与型”社区协商模式，逐步将公共服务、公益事业等事项纳入民主议事范畴。发挥街道管理委员会的职能作用，鼓励驻地单位有序参与社区治理。

提高社区服务品质。完善居住区公共服务设施配套建设机制，确保幼儿园、中小学、医疗卫生、社区养老、助残、文化服务等设施同步规划、同步建设，到2020年完成社区养老服务驿站建设任务。制定新建住宅小区商业配套设施使用管理办法，确保蔬菜零售、超市、早餐、洗染等基本商业便民服务功能需求，完善微利经营、服务民生的运营保障制度。加快实施提高生活性服务业品质行动计划，推动生活性服务业规范化、连锁化、便利化、品牌化、特色化发展。鼓励驻地单位向社区开放体育文化设施和餐厅等服务资源。到2020年基本实现“一刻钟社区服务圈”全覆盖。

加强社区综合管理。推进平房区、老旧小区准物业管理，为居民提供房屋维修、公共保洁、保安等服务。明确街道属地责任，完善“门前三包”制度，健全常态化管理机制，到2020年全面完成背街小巷整治。加强超大型社区治理，加快完善配套设施和管理体系。推进城市社区服务管理体系向农村社区延伸，完善农村社区公共服务设施建设。

（二十四）创新多元治理方式

加强首都公共文明建设。大力开展社会主义核心价值观学习教育实践，完善首都市民文明公约，推动公共文明规范向法制化转变。从娃娃抓起，从基础教育抓起，“小手拉大手”，开展市民意识专题活动，着力提升市民的首都意识、守法意识、家园意识、环保意识、节水意识、节电意识、绿色出行意识、公共秩序意识和安全避险意识。

提高公众参与水平。鼓励市民志愿参与城市管理服务，发挥社会工作者专业服务作用，支持和规范服务性、公益性、互助性社会组织发展，推动企业积极主动履行社会责任，鼓励新闻媒体开展舆论监督，形成多元共治、良性互动的治理格局。畅通公众参与城市治理的渠道，围绕城市治理突出问题和重大事项，开展社会公众共商共议活动，建立城市管理公众评价机制，完善公众意见采纳情况反馈机制，广泛凝聚社会共识。建立信用评级挂钩机制，依法通过媒体曝光、黑名单公开查询等多种方式，加强对违法行为、失信行为以及不文明行为的社会监督。

积极引入市场化机制。鼓励通过政府与社会资本合作（PPP）方式，推进基础设施、市政公用、公共服务等领域的市场化运营，开展环境污染第三方治理，在环卫保洁、绿化养护、公共交通、河道管护等领域推行政府购买服务。深化市政公用领域国有企业市场化改革，坚持社会效益优先，提高服务质量和水平。

五、着力治理城市发展中的突出问题

（二十五）严格调控人口规模

完善人口规模调控体制机制。综合运用经济、法律和行政等手段，发挥疏解非首都功能的带动作用，到2020年将全市常住人口控制在2300万人以内，城六区常住人口总量比2014年降低15%左右。建立落户渠道和政策统筹机制，完善户籍人口管理政策。科学确定各区人口规模控制边界，建立人口规模调控综合考评激励机制。发挥基层首创精神，强化属地调控责任。全面加强城市综合治理，持续开展地下空间、违法建设、违法生产、违法经营整治专项行动。

夯实人口管理基础。统筹整合多部门人口数据，运用大数据等手段建立全市统一的人口动态监测信息平台。全面实施居住证制度，完善与居住证相挂钩的基本公共服务提供机制，稳步推进积分落户，促进人口有序流动。

（二十六）坚决治理大气污染

聚焦重点领域治理。加快削减燃煤污染，全力推进全市煤改清洁能源工作，到2017年城六区、通州区、大兴区和房山区平原地区基本实现无煤化，到2020年实现全市平原地区农村无煤化。严格控制机动车污染，实施第六阶段机动车新车排放标准和油品标准，基本淘汰国Ⅰ、国Ⅱ标准轻型客车，加大国Ⅲ标准重型柴油车淘汰力度，推动公交、出租、环卫、邮政等行业提高新能源车、低排放车辆使用比例。坚决降低生产污染，适时修订污染行业、生产工艺调整退出目录，实行差别化的资源能源价格和排污收费政策，2017年底前完成5000余家涉及违法违规、存在污染和安全隐患企业的清理整治。全面治理扬尘污染，重点开展施工扬尘、城市道路扬尘和郊区公路扬尘“三尘”以及露天烧烤、露天焚烧和秸秆焚烧“三烧”治理行动。加快推动京津冀区域大气污染联防联治，到2020年本市空气中细颗粒物（PM2.5）浓度达到国家要求。

强化大气污染治理监管。制定实施各级党委、政府及其有关部门大气污染治理责任清单，健全以改善空气质量为核心目标的考核评价和督查问责机制。加大执法力度，大幅提高违法排污成本，对违法排污实行“按日计罚，上不封顶”。实现重点污染源实时在线监测，推进环保监测监察执法垂直管理，建立环保督查巡视制度，将违规行为纳入诚信管理体系。

优化空气重污染应急管理。完善大气环境质量监测网络，准确及时发布空气污染预报预警信息，引导公众科学做好健康防护。修订空气重污染应急预案，更加人性化、差别化地启动应急响应措施，引导公众积极参与应急减排，尽量减少对市民生产生活的影响。

（二十七）加快治理交通拥堵

坚持公共交通优先。完善轨道交通投资建设运营体制，细化轨道交通沿线及上盖一体化综合利用政策，加快完善轨道交通线网，实现区区通轨道，到2020年运营总里程达到900公里以上。利用大数据优化公交线网布局，到2020年中心城区公交专用道达到1000公里，中心城区公交站点500米内全覆盖。着重加快五环路以外驻车换乘（P+R）停车场建设，建成北苑北、苹果园等综合交通枢纽，提高接驳换乘效率。高标准建设“公交都市”，到2020年中心城区绿色出行比例达到75%。

完善级配合理的城市路网系统。加快城市骨干路网建设，基本实现中心城区快速路网规划，建成三环路和四环路间主干环路系统以及四环路内主干路网，到2020年中心城区主干路规划实现率达到70%。优化中心城区城市道路规划，到2020年完成城六区微循环道路建设，中心城区平均路网密度提高到8公里/平方公里、道路面积率达到15%。

提升交通精细化组织水平。严格控制机动车总量，降低机动车使用强度。重点对非法运营车辆、私挖乱掘道路、交通陋习等进行综合治理，使中心城区交通秩序和环境有明显改善。进一步优化道路进出口，推行道路单行、潮汐车道等组织方式，提升道路通行效率。实施城市道路自行车道、步道建设和环境整治三年计划，推动慢行交通回归城市，到2020年五环路内形成3200公里连续成网的自行车道路系统。加快交通大数据建设，不断提高交通组织管理智能化水平。

加强停车疏导和治理。完善停车设施建设运营市场化机制，积极吸引社会资本加大停车设施投入力度。搭建一体化的停车设施投资建设平台，应用先进设计理念和适宜技术，因地制宜缓解核心区停车难题。完善市级统筹、区街共治、社区自治的停车治理体系，建设城市智能停车管理系统，科学合理制定临时性疏导方案，推动居住区和邻近单位停车资源共享，推行有条件的道路单停单行，允许合理利用道路资源分时段错时停车。完善差别化停车收费政策，加大对违章停车的执法和处罚力度。

（二十八）加强垃圾综合治理

促进生活垃圾源头减量。探索建立生产者责任延伸制度，定向回收快递等包装物。健全限制和减少一次性物品使用的激励约束机制，推进净菜进城和废旧物品交换再利用，推广厨余垃圾家庭粉碎处理和社区分散资源化处置，到2020年基本实现人均垃圾产生量零增长。

加强生活垃圾分类与再生资源回收管理。按照“末端决定前端，资源分级分类回收利用”的原则，干湿分开，分类收运，统一垃圾分类器具和运输工具标志标识，促进垃圾分类与再生资源回收体系对接。完善扶持政策和激励机制，落实小区物业公司垃圾分类主体责任，发挥社区居委会在垃圾分类中的积极作用。加大垃圾收集运输车辆更新改造力度，对所有垃圾转运站实施密闭化改造。按照“疏堵结合、城管牵头、部门协作”的原则，加强垃圾监管执法，规范垃圾排放、收运、处置行为。

完善各类垃圾处理体系。统筹城乡生活垃圾、建筑垃圾、危险废弃物等处理处置，先行规划、先行建设各类设施。加快推进垃圾收运处理市场化改革，引入国际先进技术工艺和管理理念，提高垃圾处理水平。建立完善信息和利益共享机制，加强与天津市、河北省再生资源利用合作。到2020年基本实现原生垃圾零填埋，生活垃圾资源化率达到60%以上。

（二十九）加强城乡结合部综合整治

以减量发展提升环境质量。全面落实人口规模调控方案，加大对人口无序聚集的治理力度，有序推动人口疏解。深入开展打击违法建设专项行动，确保违法建设零增长，加快低端、低效用地腾退。明显改善区域生态环境，基本完成第一道绿化隔离地区规划绿地建设，加快实施第二道绿化隔离地区绿化建设。

以城乡统筹提升治理水平。大力改善居住条件，第一道绿化隔离地区加快农民安置房建设，第二道绿化隔离地区加快建成美丽乡村。加快基础设施和公共服务设施建设，全面提升区域配套水平。稳妥推进第一道绿化隔离地区农民整建制转为居民，并纳入城镇职工社保体系。推动城市管理体制向绿化隔离地区延伸，第一道绿化隔离地区分期分批实现城市化，加快推进第二道绿化隔离地区城乡一体化。

（三十）基本完成城镇棚户区改造

创新统筹开发模式。完善跨项目跨区域资金平衡政策，属于企业自有的平衡资金用地，可按市场地价水平定向出让，开发收益回哺征收腾退和安置房建设；其他平衡资金用地，可将棚户区改造项目亏损纳入开发成本，公开入市交易。加大政府投入力度，采取政府购买服务、政府投资注入资本金等方式提升棚户区改造资金平衡能力。到2020年基本完成现有城镇棚户区改造。

统一房屋征收政策。积极推行货币化安置，统一征收补偿政策和标准，采取市场化评估原则确定补偿价值，规范各类征收补助和奖励，加强征收补偿公开、公平、公正。创新定向安置房产权性质，结合被征收房屋补偿总额，探索采取共有产权商品住房方式对接安置需求。

高标准建设安置房。优先在顺义区、大兴区、昌平区、房山区等选取若干交通便利、功能完善的成规模土地，集中规划建设疏解人口的安置房小区。鼓励核心区输出优质公共服务资源到安置房建设区，市政府固定资产投资全额支持核心区安置房周边配套基础设施和公共服务设施建设。

创新直管公房管理政策。加快腾退直管公房性质的不可移动文物，可由管理单位解除租赁合同并妥善安置。推进有条件的直管公房入市交易，可将腾退并按规划保留的区属直管公房划转给旧城改造主体。加强直管公房经营行为管理，严控房屋资源低成本无序使用和利用房屋资源不当牟利。

六、集中力量建设北京城市副中心

（三十一）建设现代城市典范

高起点规划发展蓝图。落实千年大计、国家大事的要求，以最先进的理念、最高的标准、最好的质量，将绿色生态原则作为最突出的特点，加快完成北京城市副中心各类规划编制工作。统筹好北京城市副中心155平方公里范围与通州全区域的规划建设，统筹好北京城市副中心与中心城区、北京东部地区以及河北省廊坊市北三县的协调发展，2016年底完成北京城市副中心总体城市设计和重点地区详细城市设计，以及通州区总体规划和相关专项规划。在建设北京城市副中心的同时，加强全市新城统筹发展，以更加完善的基础设施、更高效率的城市管理系统、更高水平的公共服务，大力提升新城综合承载和服务能力。

高标准提升水环境。构建“三网、四带、多水面、多湿地”的水环境格局，到2020年通州区范围内主要河道水质高标准达到国家要求。积极开展海绵城市建设试点，抓紧实施防洪骨干河道整治工程，到2020年下沉式绿地率达到50%，透水铺装率达到70%以上，新建区域年径流总量控制率不低于85%。

率先建成生态园林城市。按照“一区、一城、三环、三网、四片、五镇、多园”的总体布局，加快推进重点廊道、生态景观带和森林湿地公园建设，到2020年通州区森林覆盖率达到33%，绿化覆盖率达到51%，北京城市副中心人均公园绿地面积达到18平方米，公园绿地500米服务半径覆盖率达到90%。

构建一流的现代化城市交通网络。加快外部联络骨干工程建设，完善与中心城区及周边地区的交通联系。到2020年城市路网密度达到9公里/平方公里。提高公共交通的便利性和舒适性，实现轨道交通与各类交通方式的换乘距离在500米内，到2020年绿色出行比例达到80%。

全面提升公共服务承载能力。引导优质教育资源落户，采用集团化办学、一体化办学等方式提升基础教育办学水平，引进高等教育资源，推进教育教学水平跨入全市前列。加快引进三甲医院，完成区域医疗中心建设，提升基层医疗服务水平，加快文化体育设施建设，推动综合文化体育设施向社会开放，打造符合城市副中心定位的医疗卫生、文化体育服务体系。

打造全面深化改革示范区。以北京城市副中心建设为契机，优化整合机构和层级，构建政务公开的综合平台，加快行政体制改革。率先建立城市综合管理体制，推进城市管理综合执法，全面开展智慧城市建设，显著提升城市现代化治理水平。率先开展公共服务类项目投资审批制度改革试点，全面落实重点领域投融资创新意见，引导社会资本成为北京城市副中心建设的主力军。加快集体土地集约利用，推动城乡建设用地增减挂钩。

（三十二）加快市级行政办公区建设

集约节约建设行政办公区。严格执行党政机关办公用房标准，合理确定行政办公用房的建设内容与建设规模。建立日常化、长效化的监督机制，打造阳光示范工程，全面推进行政办公区各项建设。

打造绿色人文办公空间。提炼中国传统建筑元素，营造行政办公群的空间氛围。提高绿色建筑比例，率先创建近零碳排放示范区，全部建筑达到绿色建筑二星级水平，其中重要建筑达到绿色建筑三星级的比例超过50%。加快实施绿色智慧能源系统工程，实现可再生能源利用率达到30%以上。构建开放友好生态空间，打造水城相融的自然环境，营造和谐亲民的公共空间。

七、保障措施

（三十三）加强组织领导

加强党对城市工作的领导，定期召开城市工作会议，研究解决首都城市发展中的重大问题。各级党委和政府要充分认识加强城市工作的重要性、紧迫性，充分发挥人大依法监督、政协民主监督的作用，自觉围绕增强服务保障首都核心功能谋划发展、推进工作，不断提高对城市工作的领导能力和水平，形成党委统一领导、党政齐抓共管的工作格局。

（三十四）加强法治建设

依据重大改革部署，推进重点领域法规的立改废释，形成覆盖城市规划建设管理全过程的法律法规制度。加大行政执法力度，提高违法成本，推进行政执法与刑事司法衔接。完善行政决策的法定程序，健全行政问责机制。

（三十五）加强资源配置

细化完善配套落实政策，加强各项政策的协调配合。统筹优化政府财政支出结构和投资结构，发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，引导好社会资金投向。加强教育培训，结合“两学一做”学习教育，打造一支业务技术能力强、服务管理水平高、敢于碰硬的规划建设管理人才队伍。

（三十六）加强督导落实

制定任务分工落实方案，加强实施情况的督导。建立城市工作考核指标体系，将考核结果作为各区党政领导干部政绩考核和各区、各部门绩效考核的重要依据。各区、各部门、各单位要认真贯彻落实本意见精神，确保各项政策措施落到实处。