大上海都市計劃/初稿/第六章

土地使用

土地使用概論

甲、引言

詳考本市計劃之主要目的，乃為造就最適宜之環境及配合一切必要設施，俾全體市民，均能享受合理標準之生活，而在居處、工作及遊憩上各得其所者也。然欲達到此項目的，必先有充裕之土地，再依使用性質，分別區劃，以求根本解決目前之擁擠與混亂，其最低限度，應符下列條件。

• 保留充分土地，以供市民居住、工作、遊憩及交通各項之需要。
• 將整個都市之面積妥為區劃，使個別地區，各在功能上保持密切聯系。
• 全市各級單位之發展，須為組織完備之獨立單位，各就其個性與功能設計之。

乙、本市之現狀

本市以過去行政系統之分野，所有設施，類皆各行其是，缺少整個計劃。故就目前本市之組織而言，實不足符現代都市之條件。茲列舉其缺點數端如下：

• 一、本市以工商業及交通線之集中，造成人口過度擠擁之現象，一切發展，幾全部結集於中區狹小地域之內，抗戰時，南市、閘北破壞甚烈，由是集中情形更趨嚴重，人口密度竟達每平方公裏二十萬人以上之驚人數字。
• 二、本市中區三百萬人口之集中，從未經配合為有機性之發展，循是一般狀況，復雜淩亂，毫無秩序可言。
• 三、本市土地區劃，未見有效推行，用是工商業及住宅之建築，紛然雜陳，隨處可睹，而園林綠地，幾等於零。(平均每一市民所有綠地，不足二平方市尺，)加以道路系統之淩亂無章，運輸工具之新舊混合，遂致今日本市交通之擁擠，無可救藥。
• 四、由於已往建築之漫無計劃，本市一般房屋之型式，在質量兩方面，均已無法適應優良生活之條件，及作有效之管理。
• 五、本市既無我國舊式城市在風景及藝術上之優點，又乏現代新式都市在建設及科學上之進步，實可稱為世界最不優良都市之一者也。

丙、土地使用之標準

本總圖之設計，內含兩種標準：一為適當之人口密度，一為合理之土地使用。茲再分別說明如下：

• 一、人口密度

同人等對於本市人口之密度，建議采取下開標準：

• • 子、本市全體平均人口密度，應為每平方公裏一萬人。
  • 醜、各區之人口密度，將各有不同，以中心區為最高，逐步向外遞降，即以中心區而言，其人口密度，亦應稍有出入，約在每平方公裏一萬人至一萬五千人之間。
  • 寅、新市區內之人口密度，又類分為緊湊發展標準，(每平方公裏一萬人)半散開發展標準，(每平方公裏七千五百人，)及散開發展標準，(每平方公裏五千人)三種。
  • 卯、衛星市鎮之人口密度，亦照上條規定。蓋衛星市鎮，本為都市分子，其發展方向初無二致也
• 二、土地使用

同人等對本市土地之使用，經長期之討論，暫為規定如左。

• • 子、住宅地，占面積百分之四十，包括道路、商店、學校及其他集體設施所需面積在內。
  • 醜、工業地，占面積百分之二十。
  • 寅、綠地，占面積百分之三十二，包括林蔭大道、運動場所、各項社會福利設備及農作生產地在內。
  • 卯、主要街道及交通路線，占面積百分之八。

丁、各種土地使用之關系

土地使用，既經劃定，又須在註意其相互之關系，而以生活之便利上所需條件為根據，舉例如下。

• 一、居處與工作地點至距離，須在半小時路程以內，使市民日常之往返，無需利用機械或公用交通工具，藉以減少全市大量之交通，此項辦法，可使市民生活費用節省，及工業生產成本降低，對於經濟交通，均有脾益。
• 二、學生每日上課之路程，須在十五分鐘步程以內，且使無需穿越交通要道，以免危險。
• 三、各小單位內，須設有糧食及日用品之供應商店，且均在步程十五分鐘之內。
• 四、在市區及綠地帶內須設有市民遊憩場所及設備，且均在步程三十分鐘之內。
• 五、各單位之行政機構所在地，須在離住宅區四十五分鐘步程之內。
• 六、工業區與住宅區之相對位置，應以避免工業之囂鬧煤煙及不良氣味等之妨害居住安寧為原則。
• 七、土地使用性質不同之地區，其相對位置，須使交通路線，不致穿過其他地區，所謂現代交通繞越系統，以防止擁擠為對象也。

土地政策

甲、土地之劃分

同人等研究本市目前狀況之結果認為，一般居住環境不良之成因，實緣土地劃分初無計劃所致，故欲改造本市為一現代化之新型都市，須在法律上產生一種土地劃分之新制度，始克有濟。

詳考本市土地劃分之欠妥，原因至為顯明，蓋市區土地過去多為農田，其形狀自不適於都市之發展，且以我國遺產制度，每使土地分成各種畸形小塊，欲加經濟之利用，事實上殆不可能。則本市土地之應加整理重劃，不言可喻。同人等茲建議由市府呈請中央照下開辦各點，厘訂法規，以為整理本市土地之根據。

• 一、規定所有縣市之土地，在適當時期加以重劃。
• 二、土地重劃之方針，應以土地之經濟使用為原則。
• 三、規定土地重劃之實施辦法，對於地主之法益，固須保障，但應以不妨礙公共之利益為前提，使不致因小失大。

乙、積極之土地政策

本市土地多屬私有，而公產極少。故欲實施疏散及擴充之計劃，非賴私有地主之合作不為功，蓋適宜於都市發展之土地，每易成投機者角逐之目標，則實施計劃之經費，勢必増加甚大。針對此項情形，同人等認為市府須采取積極之土地政策，以資直接領導本市土地發展之活動，並以獲取本市土地發展之活動，並以獲取本市土地百分之二十以上之所有權為對象，則一切發展，當能依照計劃，順利進行，而牽窒障礙，得以減至最低限度。

區域規劃

甲、都市之範圍

關於本市未來之人口，同人等曾加論列。其結果為：在50年內將達1500萬之數字。根據前述人口密度及土地使用標準，則現市界內絕難容納。以本市全部面積八九三平方公裏而論，能供建設用者約為八百平方公裏，但浦東土地之使用，須加適當之限制。故本市人口，實應以七百萬為最高數字，否則一切標準，將無法維持在水平線上，與計劃原意背道而馳矣。

乙、區域之發展

如上所述，對於本市將來人口増加之處理，應從區域計劃入手，乃為顯淺之事實，然區域之發展，又以區域內各單位之密切聯系，及有機發展為前提，此同人等所以認為，區域內之各城市單位，最少應在交通系統、土地使用及土地經濟之種種計劃上，有一共同之政策，以免重復工作，抵消力量，循至鉤心鬥角、爭取攘奪，而有礙整個發展之成功者也。由是觀之，則區域內各主管當局，對於全區域發展之方針，必須步驟一致、默契和諧，實為基本條件。

丙、區劃之機構

同人等對於區域計劃之各項問題，曾予深長考慮，茲建議實施方案兩種，以資采納：

• 一、根據本市將來發展之需要，請中央將附近區域，劃為本市擴充範圍。
• 二、在中央指導之下，設一區域計劃機構，其管轄地區，包括區域總圖之全部面積在內，

同人等並認為，市府應立即推動此項工作，不容稍緩，如必待市境人口過剩始予進行，則時機易逝，駟馬難追，大好計劃，恐將無法實現，不亦惜哉。

建議方案

同人等在進行計劃之際，曾受本市環境兩種不同因子之影響，即過度發展之市區及未經發展之郊區是也。

• 一、本市現有四百萬以上之人口。此項人口四分之三完全集中於中區，八十平方公裏之內，此項事實，即說明人口百分之七十五集中於土地百分之九、六，而在另一方面，人口百分之二十五分布於土地百分之九〇、四，此項畸形之發展，必須加以改正，而疏散政策，乃為必要。
• 二、本市土地百分之九〇以上仍屬農業地帶，故目前人口之疏散實較容易，否則在無計劃發展之後，其困難將日益擴大。

至現有市區，當可逐步重建，使與新市區之發展工作一並舉行。不特目前過剩人口得有出路，且將來新工業之發展亦能有備無患，未雨綢繆，允為上策。

甲、綠地帶

現市區中心之綠地，其面積之小無以復加。為求補救此項缺點，使能滿足新標準之需要，而同時又不致負擔龐大之費用起見，同人建議，即行計劃一綠地帶以包圍現市區中心，其寬度從二、五公裏起點不等，此綠地帶之作用，既可將新市區與舊市區隔離，避免無限制之帶形發展；另一方面又可保持低廉之地價，以減輕建設經費。至綠地帶內，又可做園、運動場及農業生產之用，此綠地帶向全區域作輻射形之擴充，所有林蔭大道、人行道及自行車道等均屬焉。

乙、新地區之行政及社會組織

本計劃總圖，明示本市之疏散政策及結果，並非為造成無數小單位，散布全區，而為一整個有系統之組織，乃以都市生活之標準為根據者也。本計劃內。每市區單位，為一完整之單位，具有工商業住宅及遊憩各種使用地區，其組織如下。

• 一、「小單位」乃本市計劃之最小社會單位，小單位之人口，以能維持一小學校為限。照本市市民年齡統計。人口總數百分之十二均屬小學年齡。(六歲至十二歲)六年級之小學，每級以學生四十人計算，能客學生二百四十名，如連家屬在內，應構成約二千人口之單位。但照市府統計，目前學齡兒童入學僅為全數三分之二，將來水準提高，學齡兒童全部學，故應預為準備，本市小單位之人口。將以四千為限
• 二、「中級單位」，實際上，小單位之性能，雖為獨立，但亦需有相當程度之集團設施，如商店及市民遊憩設備、照西方各國情形，須有三千至五千之人口，始可維持。我國一般民眾之生活方式不同，敬人口數字須達一萬二千至一萬六千左右，才能適應經濟條件，中級單位由數小單位組成之，內有商店中心，及市民遊憩之設備，與人口數量配合
• 三、「市鎮單位」，根據前述標準，凡居民每因生活需要所到各地，應在三十分鐘步程之內，由此而須有市鎮單位之設立。每一市鎮單位，可由十至十二個中級單位組成之，人口平均為十六萬至十八萬。在總圖內，此種布鎮單位之地位均經確定，工業地與住宅地區均有綠地隔離。其最低寬度為五百公尺。此項辦法、乃為保障住宅地區不受由工業所產生之各種不良影響而設。同時，市區之交通於路亦可從綠地帶內通過、藉以減少障礙。
• 四、「市區單位」在市鎮單位以上之較大單位為市區單位，每一市區單位應由三個以上之市鎮單位組成之，人口約為五十萬至一百萬。此種單位內，應有各種普通行政機關、中學校、特種商店、百貨商店及戲園等項設備，而就行政之觀點而言，應與現在機構同一階級，但仍受市政府之管轄，市區單位，均有大量綠地為個別及與市中心區之隔離。
• 五、「市區本部」，由各市區單位組成之。

丙、大上海區域

大上海區域，為本計劃內最大之單位，包括市區本部以及所有衛星市鎮單位在內，由此可知每一單位均須負擔其在全區內行政與生活上之主要功能，但以全區之行政與社會活動而言，則其中心之所在地，自仍以現市區之核心為宜也。本計劃除能利用物質之機構，而求每一市民與集體之社會，均能享受一種優良及有組織之生活外，尚有一大優點，即區域之交通系統是也。此項交通系統，可解決都市交通之擁擠，而不致引起龐大之費用，蓋因日常之交通範圍，將大部限於市鎮單位，更少超過市區単位之外，由此道路幹線之最大交通量得以消除或大量減輕。同時又以港口設備之疏散，所有過境交通，區域交通，及地方貨運交通等項，均不許通過住宅及工商業各地區。此項計劃，對於本市經常費用之節省， 大有俾益，因市區單位之道路，在數量與寬度方面，均可縮至最低限度也。

丁、住宅地區

同人等在設計之初，深知目前國內一般住宅之標準，實與國外不同，因而在住宅地區內，擬有各種不同之標準，此種標準之形成，實以下列各項原則為根據。（一）家庭入息，（二）家庭大小，（三）土地使用之控制，與社會組織之發展等項，同人等認為我國在工業化之過程中，人民生活水準，將被提高，由此可減少與歐美標準之差度，故本計劃保持相當之伸縮性，以為應付將來發展之準備，蓋總圖之設計，實以將來之需要為依據，而不斤斤於應付目前之局面者也。

土地之分類使用，在開始建設之際，即須嚴厲執行，同人等認為，將來工業與居住地區之性質，既有嚴格之規定，則在新市區內，更不應在工廠或工業用地內，再有各種居住之設備，以免重陷過去錯誤。

戊、工業區

工業地區之設計，應考慮將來本市各項工業發展之可能性，工業之發展，有賴其對於原料之接近者，有賴於交通之工具或地形條件者，例如造船工業，須有沿河之基地及寬闊之河道是也，在本市區內之工業甚少靠附近區域原料之供應者，即以棉織及面粉工業而論，其基本需要，仍以交通之便利，較區域內之棉麥生產為重要，故大部分現在及將來之工業，實以交通之便利、廣大之市場與勞工之源量各種條件為根據。但除造船與棉織工業，在本市有根深蒂固之基礎外，恐難再有其他重工業，而大部分之工業，將為各種消費品之生產，而主要品之生產，將占極少部分，由此又可決定本市各工業地區內外交通之性質，工業地區，須保鐵路公路與水道之交通，但在各區內其質素將不一律，此種趨勢，將使一部分之工業自成專業化，而與專業化之進展之程度而具深，故在每一市鎮單位與市區單位內之工業地區，將為社會安全之一種危險，且其危險性又將與我國工業化之進展之程度而俱深，故在每一市鎮單位，與市區單位內之工業地區，應有種類不同之工業，以避免在非常時期所發生全部失業之危險，蓋工業計劃，應在每區之經濟及生產條件上，取得平衡，以為人口集圍(團)平街發展之基礎者也。

己、綠地帶及農業地帶之利用

本計劃總圖，以取得農作生產之發展為目標之一，總圖內所保留之綠地帶，除園林布置，體育場所及其他遊憩地點外，尚有農作用地包括在內，使土地得為經濟之使用，以本市範圍之大，食物供應問題，隨之而生，其癥結不在鄰近各省食物供應之不足，而在一般易壞食物應在附近區域生產，否則將有種種難題難以解決，就一般情形而論，在本市區內之青綠地及環繞本市外圍之青綠地帶，通常有二至三公裏之寬度，此項地帶，可作高度農業之發展，包括米糧菜蔬家畜農場與園藝等項，以上皆為農作之企業，利潤至高，同時亦以接近市區為有利，至在市區內之綠地，則可發展為花圃及果園之用，而家畜農場，則以在市區範圍之外為宜，但亦以不能超過十五公裏之距離為限制，就此而言，浦東一帶，如作此項發展，實屬最為有利，沿浦江如有寬度十五公裏之農作地帶，足以供應本市大部所需，浦東地域所以不宜作為工業或港口發展之用，於此更可證明，在目前農業發展情形之下，本市人口所需之菜蔬農品，須由一萬平方公裏之農作地供應之。蓋以一平方公裏之出產，可供七一〇人全年之所需，平均計算，每人約需2畝面積，如以七百萬人口計算，則所需之農作地應為一萬平方公裏也，全部大上海區域面積之總和，只為六千六百平方公裏，其中又有一部作為都市之用，由此可知本市之供應，須仰給於本區以外之地域，但如將本市各市區單位間之綠地帶加以利用，同時又采用溫室種植之方法，其生產力量，實可抵於上開所需之全部面積，以溫室種植方法所需之面積，僅為一八八平方公裏，平均計算約為每人二四〇平方英尺，以本市全面積八百余平方公裏而言，其中百分之四十均為綠地，其面積之總和，將在三二〇平方公裏左右，尚有百余平方公裏之余地作為其他用途。

庚、中區之土地利用

本計劃總圖擬將現有市區之土地使用，加以調整，目前市區中心，大部分屬於商業地帶，另有商店地帶，則由商業中心而至靜安寺之附近，在南面又包括林森路在內，大部分工業均集中於蘇州河之北岸，尚有其他另星發展，在楊樹浦及南市江邊一帶，沿蘇州河楊樹浦及南市一帶，又有倉庫設備，除跑馬廳外，本市區內綠地極少，至其他之公園設備，又 均微不足道，在前法租界與浦江之中，尚有一大部土地未經發展，而以整個市區之發展而言，尚未到達中山路及沿鐵路線各地，南市及閘北兩區，在抗戰時期，曾受廣大破壞，尚未開始重建工作。同人等雖因種種資料之缺乏，未能將土地使用及區劃各項詳細辦法，加以研究，但就土地使用之觀念而論，則本計劃之各項建議，均為有極大之可能性者。茲特分別說明如下。

• 一、擴大現有之商業中心區，而包括南市之一部分，此項計劃，既可補救目前之擁擠情形，又可為將來商業擴充之準備，及推進南市復興之工作，實一舉三得之計也，本區內之建築，可能高至十五層，但以能滿足將來關於通風、光線及停車場之規定為限，本區在西面，以沿西藏路之南北幹路為界。
• 二、廢除楊樹浦及南市各地現有之港口，倉庫，工業設備等項，而改為住宅或商業之用，此種廢除工作，須為逐步推行，並實施限制改建或擴充現有倉庫及工廠之辦法，但同人等認為如將現有港口設備，疏散至其他地點，則倉庫等項，將自動隨同遷移，實為事半功倍之辦法，至此等倉庫建築，均已陳舊過時，無可足惜之余地矣，本區建築高度，應以8層為限，仍須滿足其他管理規則之需要。
• 三、建立一全市性之商店中心區，以南京路靜安寺林森路及西藏路為界，區內可有一部分為住宅或其他用途，至主要建築，則為百貨商店，特種商店，電影院，及劇場等項。本區建築高度，應以八層為限，車輛停放規則，及停放場所之設備，在本區內均屬非常重要，而須加以註意者，至本區將來之發展，亦將至一定限度而止，蓋其他新市區內均有地方性之商店設備，中區商店中心，實只為較大之需要而設者也。
• 四、在目前蘇州河大環形與本計劃所建議開辟之直線運河當中之地區，均保留為中區工業之用，但只以非基本工業為限，至基本工業，則須移至其他工業地區。
• 五、行政區應在圖示即現跑馬廳之地位，作為此種用度之土地面積，並不甚大，其余面積，除公園以外，尚可利用為其他公共之活動。
• 六、中區其余土地，均應留作住宅之用，住宅種類不一，可為公寓，建築，裏弄房屋及獨立式之住宅等項，本區房屋之高度限制應為八層，但須註意各小單位之人口密度應不得超過規定標準。而本區內之小單位，則以輔助幹路所包圍之面積為界。
• 七、本計劃總圖，曾作改良空地與建成區比例之嘗試、同人等認為百分之三十二空地比例，須過若干年後，方能達到，故建議維持目前空地面積，而采用逐漸推廣之政策，又將現有之空地，加以聯系，使成區內之綠地系統，其大小及寬度不須一律，並由此進而設計本市之園林系統，至於其他應有綠地之余數，則由市區外圍之綠地帶補足之。

關於土地使用與區劃之詳細設計，則須俟搜集相當資料之後，方能再作進行焉。