上海市人民代表大会法制委员会关于《上海市生活垃圾管理条例（草案）》审议结果的报告（2019年）

上海市人民代表大会法制委员会关于《上海市生活垃圾管理条例（草案）》审议结果的报告
作者：陈立斌　2019年1月27日

本作品收錄於《上海市人民代表大会常务委员会公报》

上海市人民代表大会法制委员会关于《上海市生活垃圾管理条例（草案）》审议结果的报告

——2019年1月30日在上海市第十五届人民代表大会

第二次会议主席团第四次会议 上

上海市人大法制委员会主任委员 陈立斌

大会主席团：

　　1月28日，各代表团对市人大常委会提交的《上海市生活垃圾管理条例（草案）》（以下简称条例草案）进行了审议。1月29日，各代表团对大会秘书处专项工作组提出的草案修改建议稿进行了再次审议。代表们普遍认为，为了加快实现生活垃圾减量化、资源化、无害化的管理目标，建设美丽的生态之城，促进城市精细化管理，制定条例十分必要。将条例草案提交代表大会审议，是发挥立法引领推动作用的重要体现，有利于凝聚全市共识，共同推进本市生活垃圾管理工作再上新台阶。条例草案注重构建全过程生活垃圾管理体系，注重有效性和可操作性，体现了本市生活垃圾管理的地方特色。经过市十五届人大常委会三次审议、三次听取全体市人大代表意见，条例草案已经比较成熟，建议依据代表审议意见进一步修改完善后提请本次代表大会表决通过。两次审议中，共有代表488人次提出646条意见和建议。其中，具体条文的修改意见180条，涉及草案内容61处。其他意见中，有关加大宣传力度的意见147条，强化激励措施的意见89条，扩大社会参与的意见86条，加大推进和落实力度的意见106条，加快完善配套制度的意见38条。

　　1月30日，市人大法制委员会召开会议，逐条认真研究分析代表提出的意见，对条例草案作了审议和修改，共计修改33处。市人大城建环保委员会、市政府有关部门的负责同志，以及部分市人大代表列席了会议。现就条例草案的修改情况和审议结果报告如下：

　　一、主要修改情况

　　（一）关于产品包装物减量。有的代表提出，市场监管部门开展产品包装物减量的监督管理工作，除了依据本市已有的地方性法规，还要依据国家法律。经研究，法制委员会认为，这一意见应予采纳，建议将第十八条第一款修改为：“市、区市场监管部门应当按照国家和本市有关法律、法规的规定，做好产品包装物减量的监督管理工作。”（草案表决稿第十八条）

　　（二）关于快递包装物减量。有的代表提出，条例草案只对本市的快递企业和电子商务企业提出快递包装物减量要求是不够的，建议修改。经研究，法制委员会认为，废弃的快递包装物在生活垃圾中比重越来越高，为促进快递包装物的减量化和循环使用，应当将所有在本市开展经营活动的快递企业和电子商务企业都纳入管理范围。为此，建议对条例草案作两点修改：一是将第十九条第二款中的“本市快递企业”、第三款中的“本市电子商务企业”分别修改为“快递企业在本市开展经营活动的”“电子商务企业在本市开展经营活动的”；二是将第三十七条中的“本市快递企业”修改为“在本市开展经营活动的快递企业”。（草案表决稿第十九条、第三十七条）

　　（三）关于一次性物品的限制措施。有的代表提出，条例草案关于一次性筷子、调羹等餐具和旅馆客房一次性日用品的规定，在可操作性方面还需要再作研究。经研究，法制委员会认为，一次性物品的过度使用是生活垃圾增长的重要因素之一，对其予以适当限制是必要的，同时也要综合考虑环保要求和消费者的现实需要。为此，建议删除第二十二条第二款中“免费的”的表述，着重强调餐饮服务提供者和餐饮配送服务提供者不得主动提供一次性的筷子、调羹等餐具；同时，增加一款作为第四款：“本条第二款、第三款所指的一次性物品，应当有利于保护环境。”（草案表决稿第二十二条）

　　（四）关于收集容器设置。有的代表提出，条例草案要求在住宅小区其他区域设置收集容器的，湿垃圾、干垃圾两类收集容器应当成组设置，这在某些老旧住宅区的共用厨房等区域难以做到。经研究，法制委员会认为，这一意见应予采纳，建议将条例草案第二十六条第一款第二项的“在其他区域”修改为“在其他公共区域”。(草案表决稿第二十六条)

　　（五）关于处置单位环境保护规范。有的代表提出，条例草案关于处置单位环境保护的规范应当与第四十九条环保监督的规定保持一致。经研究，法制委员会认为，这一意见应予采纳，建议将条例草案第三十四条第三项修改为：“对废水、废气、废渣、噪声以及周边土壤污染等进行处理，并按照规定进行环境修复”。（草案表决稿第三十四条）

　　（六）关于加强社会参与。有的代表提出，落实生活垃圾管理各项要求，离不开全社会的共同参与，建议在法规中对加强基层治理和宣传教育作进一步强调。经研究，法制委员会认为，这一意见应予采纳。为此，建议对建立健全以居民区党组织、村党组织为领导核心的基层治理机制的表述作进一步完善，将新闻媒体加强生活垃圾管理工作宣传的内容修改为：“新闻媒体应当持续开展生活垃圾管理法规和生活垃圾分类知识的公益宣传，对违反生活垃圾管理的行为进行舆论监督。”（草案表决稿第四十条、第四十一条）

　　（七）关于监督管理。有的代表提出，条例草案关于政府部门监管的规定，应当体现对生活垃圾管理各环节全过程监管的要求。经研究，法制委员会认为，这一意见应予采纳，建议将草案第四十八条修改为：“本市建立生活垃圾源头减量、全程分类、资源化利用、无害化处置的监督检查制度，有关部门应当及时向社会公开检查情况和处理结果，并接受社会监督。”（草案表决稿第四十八条）

　　（八）关于违反收集、运输活动规范的处罚。有的代表提出，条例草案第六十条第一项的处罚措施，未能完全对应第三十条第一项中密闭运输等规范要求，建议修改。经研究，法制委员会认为，这一意见应予采纳，建议将第六十条第一项中的“未按照规定使用专用车辆、船舶分类运输生活垃圾的”修改为“未使用专用车辆、船舶，未清晰标示所运输生活垃圾的类别、未实行密闭运输或者未安装在线监测系统的”。（草案表决稿第六十条）

　　此外，根据代表意见，还对条例草案的一些文字作了修改。

　　二、需要说明的问题

　　（一）关于生活垃圾分类标准。在审议过程中，有些代表对四类生活垃圾的名称、列举的具体种类等提出了修改意见；也有部分代表提出，条例草案的生活垃圾分类标准在本市已经沿用多年，建议不作修改。经研究，法制委员会认为，条例草案在常委会审议和公开征集意见时，生活垃圾分类标准一直是各方关注的焦点问题，目前的方案是市人大常委会权衡各方意见作出的一个选择。生活垃圾分类管理是一场持久战，这一分类标准还可以在实践中不断接受检验，不断予以完善。条例草案也规定生活垃圾具体分类标准可以根据经济社会发展水平、生活垃圾特性和处置利用的需要进行调整。为此，法制委员会建议保留目前的分类标准，并建议相关主管部门按照条例规定，进一步加大垃圾分类知识的宣传普及，向社会公布生活垃圾具体分类目录，通过各种途径向市民提供便捷的查询服务，指导市民准确地分类投放生活垃圾。

　　（二）关于积分兑换激励措施。有的代表提出，条例草案应当进一步完善绿色账户积分奖励制度；但也有代表认为，绿色账户积分兑换是阶段性措施，不宜在法规中体现；还有代表提出，积分兑换作为鼓励措施，不必限于社会化方式。经与相关部门研究，法制委员会认为，总的来看，在生活垃圾分类试点工作中，绿色账户积分兑换对鼓励居民分类投放起到了推动作用。为保持工作延续性，强化正向激励措施，建议对此不作实质性修改。

　　在审议中，代表们普遍对条例草案审议通过后如何加大宣传、贯彻、实施的力度提出了很多好的意见和建议。法制委员会认为，生活垃圾全程管理是需要长期坚持、循序渐进的系统工程，相应的法制保障也是一个需要结合实践发展不断完善的过程。为此，建议各级政府部门加强组织领导，形成工作合力，充分做好条例实施的准备工作。一是要加大宣传力度，用简洁明了、易于接受和市民喜闻乐见的方式，让垃圾分类知识进社区、进企业、进校园，大力倡导垃圾分类就是新时尚的理念，提升垃圾分类的责任意识，特别是党政机关要带头开展垃圾分类。二是要提高工作站位，以条例的实施为契机，增强做好生活垃圾管理工作的责任感、紧迫感，完善各级政府的生活垃圾分类工作联席会议制度，加强综合协调和监督指导，细化各职能部门的责任分工，提高管理水平，加大执法力度。三是要抓紧条例配套文件和实施细则的制定，加强对分类投放管理责任人，收集、运输、处置单位的工作人员以及社区志愿者的培训，拓展分类管理工作中相应的激励措施。四是高度重视代表反映较为集中的包装物减量、收集容器的颜色标识、湿垃圾资源化利用等工作，在具体工作推进中不断探索更为优化的实施方案。同时，建议市、区人大常委会依法履行监督职能，适时对生活垃圾分类工作和条例的实施情况开展专项监督或执法检查，督促政府部门加快相关工作进程，并根据执法检查中发现的问题适时提出对条例修改完善的建议。

　　法制委员会已根据上述意见，提出了《上海市生活垃圾管理条例（草案）》（表决稿），建议经主席团审议通过后，提请本次代表大会表决，并建议条例自2019年7月1日起施行。

　　草案表决稿和以上报告，请予审议。