上海市人民代表大會法制委員會關於《上海市生活垃圾管理條例（草案）》審議結果的報告（2019年）

上海市人民代表大會法制委員會關於《上海市生活垃圾管理條例（草案）》審議結果的報告
作者：陳立斌　2019年1月27日

本作品收錄於《上海市人民代表大會常務委員會公報》

上海市人民代表大會法制委員會關於《上海市生活垃圾管理條例（草案）》審議結果的報告

——2019年1月30日在上海市第十五屆人民代表大會

第二次會議主席團第四次會議 上

上海市人大法制委員會主任委員 陳立斌

大會主席團：

　　1月28日，各代表團對市人大常委會提交的《上海市生活垃圾管理條例（草案）》（以下簡稱條例草案）進行了審議。1月29日，各代表團對大會秘書處專項工作組提出的草案修改建議稿進行了再次審議。代表們普遍認為，為了加快實現生活垃圾減量化、資源化、無害化的管理目標，建設美麗的生態之城，促進城市精細化管理，制定條例十分必要。將條例草案提交代表大會審議，是發揮立法引領推動作用的重要體現，有利於凝聚全市共識，共同推進本市生活垃圾管理工作再上新台階。條例草案注重構建全過程生活垃圾管理體系，注重有效性和可操作性，體現了本市生活垃圾管理的地方特色。經過市十五屆人大常委會三次審議、三次聽取全體市人大代表意見，條例草案已經比較成熟，建議依據代表審議意見進一步修改完善後提請本次代表大會表決通過。兩次審議中，共有代表488人次提出646條意見和建議。其中，具體條文的修改意見180條，涉及草案內容61處。其他意見中，有關加大宣傳力度的意見147條，強化激勵措施的意見89條，擴大社會參與的意見86條，加大推進和落實力度的意見106條，加快完善配套制度的意見38條。

　　1月30日，市人大法制委員會召開會議，逐條認真研究分析代表提出的意見，對條例草案作了審議和修改，共計修改33處。市人大城建環保委員會、市政府有關部門的負責同志，以及部分市人大代表列席了會議。現就條例草案的修改情況和審議結果報告如下：

　　一、主要修改情況

　　（一）關於產品包裝物減量。有的代表提出，市場監管部門開展產品包裝物減量的監督管理工作，除了依據本市已有的地方性法規，還要依據國家法律。經研究，法制委員會認為，這一意見應予採納，建議將第十八條第一款修改為：「市、區市場監管部門應當按照國家和本市有關法律、法規的規定，做好產品包裝物減量的監督管理工作。」（草案表決稿第十八條）

　　（二）關於快遞包裝物減量。有的代表提出，條例草案只對本市的快遞企業和電子商務企業提出快遞包裝物減量要求是不夠的，建議修改。經研究，法制委員會認為，廢棄的快遞包裝物在生活垃圾中比重越來越高，為促進快遞包裝物的減量化和循環使用，應當將所有在本市開展經營活動的快遞企業和電子商務企業都納入管理範圍。為此，建議對條例草案作兩點修改：一是將第十九條第二款中的「本市快遞企業」、第三款中的「本市電子商務企業」分別修改為「快遞企業在本市開展經營活動的」「電子商務企業在本市開展經營活動的」；二是將第三十七條中的「本市快遞企業」修改為「在本市開展經營活動的快遞企業」。（草案表決稿第十九條、第三十七條）

　　（三）關於一次性物品的限制措施。有的代表提出，條例草案關於一次性筷子、調羹等餐具和旅館客房一次性日用品的規定，在可操作性方面還需要再作研究。經研究，法制委員會認為，一次性物品的過度使用是生活垃圾增長的重要因素之一，對其予以適當限制是必要的，同時也要綜合考慮環保要求和消費者的現實需要。為此，建議刪除第二十二條第二款中「免費的」的表述，着重強調餐飲服務提供者和餐飲配送服務提供者不得主動提供一次性的筷子、調羹等餐具；同時，增加一款作為第四款：「本條第二款、第三款所指的一次性物品，應當有利於保護環境。」（草案表決稿第二十二條）

　　（四）關於收集容器設置。有的代表提出，條例草案要求在住宅小區其他區域設置收集容器的，濕垃圾、干垃圾兩類收集容器應當成組設置，這在某些老舊住宅區的共用廚房等區域難以做到。經研究，法制委員會認為，這一意見應予採納，建議將條例草案第二十六條第一款第二項的「在其他區域」修改為「在其他公共區域」。(草案表決稿第二十六條)

　　（五）關於處置單位環境保護規範。有的代表提出，條例草案關於處置單位環境保護的規範應當與第四十九條環保監督的規定保持一致。經研究，法制委員會認為，這一意見應予採納，建議將條例草案第三十四條第三項修改為：「對廢水、廢氣、廢渣、噪聲以及周邊土壤污染等進行處理，並按照規定進行環境修復」。（草案表決稿第三十四條）

　　（六）關於加強社會參與。有的代表提出，落實生活垃圾管理各項要求，離不開全社會的共同參與，建議在法規中對加強基層治理和宣傳教育作進一步強調。經研究，法制委員會認為，這一意見應予採納。為此，建議對建立健全以居民區黨組織、村黨組織為領導核心的基層治理機制的表述作進一步完善，將新聞媒體加強生活垃圾管理工作宣傳的內容修改為：「新聞媒體應當持續開展生活垃圾管理法規和生活垃圾分類知識的公益宣傳，對違反生活垃圾管理的行為進行輿論監督。」（草案表決稿第四十條、第四十一條）

　　（七）關於監督管理。有的代表提出，條例草案關於政府部門監管的規定，應當體現對生活垃圾管理各環節全過程監管的要求。經研究，法制委員會認為，這一意見應予採納，建議將草案第四十八條修改為：「本市建立生活垃圾源頭減量、全程分類、資源化利用、無害化處置的監督檢查制度，有關部門應當及時向社會公開檢查情況和處理結果，並接受社會監督。」（草案表決稿第四十八條）

　　（八）關於違反收集、運輸活動規範的處罰。有的代表提出，條例草案第六十條第一項的處罰措施，未能完全對應第三十條第一項中密閉運輸等規範要求，建議修改。經研究，法制委員會認為，這一意見應予採納，建議將第六十條第一項中的「未按照規定使用專用車輛、船舶分類運輸生活垃圾的」修改為「未使用專用車輛、船舶，未清晰標示所運輸生活垃圾的類別、未實行密閉運輸或者未安裝在線監測系統的」。（草案表決稿第六十條）

　　此外，根據代表意見，還對條例草案的一些文字作了修改。

　　二、需要說明的問題

　　（一）關於生活垃圾分類標準。在審議過程中，有些代表對四類生活垃圾的名稱、列舉的具體種類等提出了修改意見；也有部分代表提出，條例草案的生活垃圾分類標準在本市已經沿用多年，建議不作修改。經研究，法制委員會認為，條例草案在常委會審議和公開徵集意見時，生活垃圾分類標準一直是各方關注的焦點問題，目前的方案是市人大常委會權衡各方意見作出的一個選擇。生活垃圾分類管理是一場持久戰，這一分類標準還可以在實踐中不斷接受檢驗，不斷予以完善。條例草案也規定生活垃圾具體分類標準可以根據經濟社會發展水平、生活垃圾特性和處置利用的需要進行調整。為此，法制委員會建議保留目前的分類標準，並建議相關主管部門按照條例規定，進一步加大垃圾分類知識的宣傳普及，向社會公布生活垃圾具體分類目錄，通過各種途徑向市民提供便捷的查詢服務，指導市民準確地分類投放生活垃圾。

　　（二）關於積分兌換激勵措施。有的代表提出，條例草案應當進一步完善綠色賬戶積分獎勵制度；但也有代表認為，綠色賬戶積分兌換是階段性措施，不宜在法規中體現；還有代表提出，積分兌換作為鼓勵措施，不必限於社會化方式。經與相關部門研究，法制委員會認為，總的來看，在生活垃圾分類試點工作中，綠色賬戶積分兌換對鼓勵居民分類投放起到了推動作用。為保持工作延續性，強化正向激勵措施，建議對此不作實質性修改。

　　在審議中，代表們普遍對條例草案審議通過後如何加大宣傳、貫徹、實施的力度提出了很多好的意見和建議。法制委員會認為，生活垃圾全程管理是需要長期堅持、循序漸進的系統工程，相應的法制保障也是一個需要結合實踐發展不斷完善的過程。為此，建議各級政府部門加強組織領導，形成工作合力，充分做好條例實施的準備工作。一是要加大宣傳力度，用簡潔明了、易於接受和市民喜聞樂見的方式，讓垃圾分類知識進社區、進企業、進校園，大力倡導垃圾分類就是新時尚的理念，提升垃圾分類的責任意識，特別是黨政機關要帶頭開展垃圾分類。二是要提高工作站位，以條例的實施為契機，增強做好生活垃圾管理工作的責任感、緊迫感，完善各級政府的生活垃圾分類工作聯席會議制度，加強綜合協調和監督指導，細化各職能部門的責任分工，提高管理水平，加大執法力度。三是要抓緊條例配套文件和實施細則的制定，加強對分類投放管理責任人，收集、運輸、處置單位的工作人員以及社區志願者的培訓，拓展分類管理工作中相應的激勵措施。四是高度重視代表反映較為集中的包裝物減量、收集容器的顏色標識、濕垃圾資源化利用等工作，在具體工作推進中不斷探索更為優化的實施方案。同時，建議市、區人大常委會依法履行監督職能，適時對生活垃圾分類工作和條例的實施情況開展專項監督或執法檢查，督促政府部門加快相關工作進程，並根據執法檢查中發現的問題適時提出對條例修改完善的建議。

　　法制委員會已根據上述意見，提出了《上海市生活垃圾管理條例（草案）》（表決稿），建議經主席團審議通過後，提請本次代表大會表決，並建議條例自2019年7月1日起施行。

　　草案表決稿和以上報告，請予審議。