全国人民代表大会财政经济委员会关于《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》实施中期评估的调研报告

全国人民代表大会财政经济委员会关于《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》实施中期评估的调研报告
全国人大财政经济委员会主任委员 钟山
2023年12月26日于人民大会堂
（在第十四届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上）

本作品收錄於《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报/2024年/第一号》

——2023年12月26日在第十四届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上

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全国人民代表大会财政经济委员会关于《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》实施中期评估的调研报告

——2023年12月26日在第十四届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上

全国人大财政经济委员会主任委员　钟　山

全国人民代表大会常务委员会：

根据监督法、全国人大常委会关于加强经济工作监督的决定和《全国人大常委会2023年度监督工作计划》，今年12月份全国人大常委会第七次会议将听取和审议国务院关于“十四五”规划纲要实施中期评估报告，由财政经济委员会（以下简称财经委）负责做好相关工作。为此，财经委开展了“十四五”规划纲要实施情况专题调研。全国人大常委会肖捷、张庆伟副委员长高度重视，参加有关座谈会，带队分别赴山西、四川，陕西、湖北调研。调研组于10月下旬在京召开5场座谈会，分别听取国务院有关部门、部分省（区、市）人大财经委、有关协会团体和专家学者的情况介绍和意见建议，并进行讨论。11月赴地方调研期间，召开6场地方政府及部门、企业座谈会，考察37项（家）重大工程项目、企业。同时，委托辽宁、江苏、浙江、广西、四川、大连、青岛、宁波、成都等省（区、市）开展专题调研。全国人大民委、教科文卫委、环资委、农业农村委和社会委有关负责同志，以及部分全国人大代表应邀参加座谈会、实地调研、全体会议等工作。本调研报告经11月27日财经委第10次全体会议讨论通过。现将调研情况报告如下。

—、“十四五”规划纲要实施进展总体顺利

总的看，“十四五”规划纲要实施两年多来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，国务院及各有关部门认真贯彻落实党中央决策部署，坚持党的全面领导、以人民为中心、新发展理念、深化改革开放、系统观念，有效应对美西方脱钩断链、新冠疫情反复延宕、国际地缘政治冲突等超预期因素冲击和干扰，扎实推进“十四五”规划纲要实施工作。实施进展情况总体良好，主要目标符合预期进度，重点任务进展顺利，重大工程项目如期推进，实现“时间过半、任务过半”，为顺利完成“十四五”和2035年奋斗目标奠定了基础。

（一）多数主要目标指标进展达到预期进度要求

“十四五”规划纲要提出了“十四五”5方面20项经济社会发展主要指标（预期性指标12项，约束性指标8项）。2021年至2022年，16项指标的进展基本符合或快于预期，4项相对滞后，基本符合或快于预期的指标数占80％。其中，常住人口城镇化率、基本养老保险参保率、地表水达到或好于Ⅲ类水体比例、能源综合生产能力4项指标提前达到2025年目标要求，全社会研发经费投入增长、每万人口高价值发明专利拥有量、数字经济核心产业增加值占GDP比重、每千人口拥有执业（助理）医师数、森林覆盖率5项指标的进展快于预期进度，国内生产总值（GDP）增长、全员劳动生产率增长、居民人均可支配收入增长、城镇调查失业率、劳动年龄人口平均受教育年限、人均预期寿命、粮食综合生产能力7项指标的进展符合或基本符合预期进度。

（二）重大战略任务总体进展顺利

“十四五”规划纲要提出了17个方面重大任务、598项具体举措，进展总体符合预期。

1．经济增长基本实现量的合理增长。“十四五”前两年，GDP分别增长8．4％和3％，今年前三季度增长5．2％，总体保持在合理增长区间；全员劳动生产率年均增长6．6％，高于GDP增长；2022年末常住人口城镇化率达到65．22％，提前实现2025年65％的预期目标。城镇调查失业率控制在5．5％的目标以内。

2．经济发展质的有效提升取得新成效。一是创新驱动发展步伐加快。关键核心技术攻关工程一期任务目标基本实现，在集成电路、5G和光通信、高速铁路等领域攻克一批重大关键核心技术，多项“卡脖子”技术难题被攻克并实现产业化。2022年全社会研发经费投入3．08万亿元，首次突破3万亿元，投入强度2．54％。二是现代产业体系加快发展。制造业增加值占GDP比重稳中有升，占全球比重稳定在30％左右。战略性新兴产业增加值年均增长15．8％、占GDP比重超过13％。5G建设全球领先，基站覆盖所有地级市城区和县城。三是国内国际双循环水平进一步提升。内需对经济增长的贡献率由2020年的74．7％提高到2022年的82．9％，货物贸易进出口连续6年保持世界第一。四是全面深化改革取得新进展。国企改革三年行动主要目标任务顺利完成，要素市场化配置综合改革试点启动，股票发行注册制全面实行，税收征管改革进一步深化，灵活运用金融工具保持流动性合理充裕。五是稳步推进高水平对外开放。在有条件的自贸试验区和自由贸易港试点对接国际高标准经贸规则，海南自由贸易港建设扎实推进。《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）生效实施，面向全球的高标准自由贸易区网络加快构建。成功举办第三届“一带一路”国际合作高峰论坛。人民币国际化水平不断提升，2022年跨境收付金额达42万亿元，位列全球第五位主要储备货币。六是区域协调发展扎实推进。区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略深入实施。全国国土空间规划纲要印发实施，“三区三线”全面划定并分类明确管控要求，省、市、县、乡镇国土空间规划陆续编制出台。

3．民生福祉和社会事业不断改善。一是脱贫攻坚成果持续巩固提升，没有发生规模性返贫问题。2022年脱贫人口人均纯收入达到14342元，比2020年增长33．5％。二是居民人均可支配收入增速与GDP增速保持基本同步，2022年城镇和农村居民人均可支配收入分别达到49283元、20133元，比2020年分别提高9．1％、14．3％，城乡居民收入比降至2．45。三是乡村建设取得新成就。全国农村卫生厕所普及率超过73％，实现生活垃圾收运处理的自然村比例达91％，农村自来水普及率达87％。四是基本公共教育服务均等化程度有所提升。2022年，学前教育毛入园率、高中阶段毛入学率、高等教育毛入学率分别为89．7％、91．6％、59．6％，比2020年分别提高4．5个、0．4个和5．2个百分点；劳动年龄人口平均受教育年限提高到11年，比2020年提高0．2年。

4．生态文明建设实现新进步。坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，完成造林11936万亩、种草改良9421万亩、治理沙化土地5699万亩，草原综合植被盖度达50％以上，水土流失面积减少超过3．9万平方公里。地级及以上城市黑臭水体基本消除。2022年，长江干流持续3年全线达到Ⅱ类水质，黄河干流首次全线达到Ⅱ类水质。非化石能源发电装机容量历史性超过化石能源，非化石能源占能源消费总量比重提高至17．5％。

5．经济安全保障进一步提升。粮食安全战略、能源资源安全战略、金融安全战略深入实施。连续两年实现耕地总量净增加和粮食产量创新高。新增高标准农田2．47亿亩、累计建成10亿亩以上。新增煤炭产能7．4亿吨。防范化解房地产风险、金融风险、地方债务风险一体推进，研究制定并实施一揽子化解地方债务风险方案，积极推进受困房企风险处置，加大保交楼力度。

“十四五”规划纲要提出的文化建设、国防和军队建设、民主法治建设、港澳台工作等任务同时取得了积极进展。

（三）重大工程项目如期推进

102项重大工程项目涵盖重大攻关、基础设施、城乡与边境发展、绿色发展、民生与文化、经济安全保障等领域，可落实到具体项目的总投资23．1万亿元。目前，102项重大工程项目中，96项进展情况符合预期，6项基本符合预期；558项具体任务中，1．1％快于预期，90．1％符合预期，8．8％基本符合预期；1208个单体重大项目中，建成和在建项目840个，累计完成投资4．3万亿元，占总投资额的39．8％。总体上看，“十四五”规划纲要重大工程项目实施情况良好，有效支撑了科技自立自强、制造业核心竞争力提升、基础设施骨干工程建设、绿色低碳发展、增进民生福祉，为构建新发展格局、推动高质量发展打下了坚实基础。

二、“十四五”规划纲要实施遇到的困难和问题

（一）规划纲要部分目标任务进展不及预期

部分规划指标完成情况没有达到预期进度，部分项目任务在实施中还存在一些问题。

1．4项主要目标指标进展相对滞后。一是每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数（预期性指标），目标为五年增加2．7个，“十四五”前两年仅增加0．77个。二是单位GDP能源消耗降低（约束性指标），目标是五年累计下降13．5％，前两年下降2．8％，扣除原料用能和可再生能源消费量后下降5．7％。三是单位GDP二氧化碳排放降低（约束性指标），目标是五年累计下降18％，前两年下降4．7％。四是地级及以上城市空气质量优良天数比率（约束性指标），目标是五年提高0．5个百分点，即从2020年的87％提高到2025年的87．5％，2022年降至86．5％。同时，城镇调查失业率、数字经济核心产业增加值占GDP比重等目前进度符合预期的指标，存在后期难以完成的风险。

2．部分项目任务存在制约。规划任务落实过程中，央地之间、部门之间协调配合不够，统筹调度的空白缺失和交叉重复并存。地方政府投资能力下降，部分已启动的项目缺乏稳定的资金来源，用地用海等要素保障趋紧。

（二）面临的困难挑战

当前，国内外各种复杂因素相互交织，机遇挑战都有新的变化。衡量高质量发展的重要指标全要素生产率和劳动生产率增速下降，全员劳动生产率名义增速从“十二五”“十三五”时期的10．8％、8．8％降为“十四五”前两年的6．6％。由于要素配置效率下降，经济效率提升缓慢，“十四五”后半期经济增长压力可能增大。

1．总需求不足。居民收入在国民收入分配中占比偏低，人口负增长和老龄化加快带来居民总体消费倾向下降，消费扩张放缓，升级动力减弱。2022年我国居民消费占GDP比重降至37．2％，明显低于55％的世界平均水平。制造业投资回报率低的状况没有根本改变，基础设施投资增长趋缓，有效投资空间持续收窄。房地产投资增速下降，同时影响钢铁、石化、建材等产业产出，电动汽车、太阳能电池、锂电池等新增长点在数量上难以补充。部分外需被压缩，一些出口订单流失、外贸产能被迫向外转移。“十四五”规划纲要没有设定经济增长预期目标数字，从党的二十大报告提出的到2035年人均GDP达到中等发达国家水平的目标看，需要付出更大的努力。

2．创新驱动需进一步加强。我国产业链供应链总体处于中端并向中高端升级的阶段，需要增强自主创新能力，加强基础研究，加快集成电路、基础软硬件、关键材料等关键技术的升级。2022年，我国基础研究经费投入占研发经费投入比重为6．57％，年度增速低于0．4个百分点的预期增速，实现到2025年8％以上的目标增速有一定难度。中小学教育大班额、课业负担重、身体素质差、创造性思维训练少等问题没有实质性改善。企业创新主体地位需要加强，人才队伍结构不够合理，顶尖人才数量不足，人才评价机制、激励机制有很大改进空间，与一些发达经济体相比还没有优势。基础性、原创性研究成果比例偏低，科研创新促进机制偏重行政化手段。

3．协调发展方面存在一些具体问题。一是北方地区疫情以来的三年平均增速为4．2％，低于南方0．6个百分点，东北地区只有2．8％，南北差距可能还没有到达拐点。二是基本公共服务在地区间、城乡间差距较大，社会保障在市县层次呈现碎片化现象，与劳动力全国统一大市场的要求不相适应。三是全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化还面临不少困难和挑战。农业基础地位尚不稳固，乡村公共基础设施短板仍然突出。农民工就业集中的制造、工程等行业领域增势趋缓，影响农民增收。四是企业差距有所拉大。国有和大型企业情况相对较好，民营企业和小微企业困难较多，一批从事传统产业的中小企业面临技术改造没方向、转型升级有风险的两难境地。中小企业订单减少问题突出，企业成本负担仍然较重，招工难现象较为明显，融资难融资贵现象仍然存在，被拖欠款项和受“罚款”现象增多。

4．重点领域改革还有不少硬骨头。一是归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度尚需进一步健全，要素市场化配置改革仍需大力推进，竞争政策基础地位需要强化，市场信用体系发育不充分，政府征信系统有待完善，影响市场对资源配置决定性作用的充分发挥。更好发挥政府作用需要进一步厘清市场与政府的边界、改进政府服务和监管、提高效率。我国全要素生产率只有美国的40％，通过改革提升的空间很大。二是国资国企改革有待继续深化，国有经济布局和结构调整有待进一步优化。民营企业在要素获取、市场准入、产权保护、公平竞争等方面受制约较多，市场化、法治化发展环境有待进一步优化。三是权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系、规范的政府举债融资机制有待进一步建立健全。四是货币政策与财政政策的边界有待进一步清晰，利率市场化改革尚需深化。提高直接融资比重既需要资本市场规范发展，又需要资本市场主体加快成熟，而且两者互为条件，必须同步推进。地方金融监管体制不完善。金融法律制度需要抓紧补充完善，金融法律之间还存在不配套不协调问题，司法不能完全适应复杂的金融市场，规范金融市场秩序、保护投资者权益的综合法治环境仍然亟待改善。

5．国际环境变化和科技变革带来新的挑战。一是全球经济复苏疲弱。世界经济衰退风险上升，通胀预期延续，欧美紧缩货币政策负外溢效应持续，地缘政治冲突多点高强度暴发，大宗商品和金融市场动荡加剧，全球经贸增长动能不足。近期，国际货币基金组织（IMF）和世界贸易组织（WTO）等国际组织纷纷下调对全球经济增长的预期。二是美西方对我产业链供应链的制约升级，我国开放外部环境的不确定性增大。先进制造业领域，不少“十四五”初期能够从国外购买的装备、芯片等，目前已无法获得；传统制造业领域，产业链受到向发达国家“回流”与被发展中国家“分流”的双面夹击。三是抢占新一轮科技革命和产业变革制高点竞争激烈。新一轮科技革命和产业变革加速演进，ChatGPT等人工智能广泛应用，全球数字经济发展格局深度重塑，我国数字化能力建设面临国际数字壁垒和数字鸿沟风险。我国企业在面临国际市场经济周期性循环的同时，承受着产业升级和竞争环境的巨变。

6．绿色低碳转型任务较重。“十四五”以来，能源消费和二氧化碳增速明显快于“十三五”时期。我国产业结构偏重、能源结构偏煤、资源利用效率偏低的状况需要经过一段时期的创新发展才能在整体上改变，短期内能源总量仍将保持刚性增长，全面完成节能减排规划目标面临挑战。

7．部分领域风险隐患较多暴露。一是金融领域风险仍在累积。高杠杆是金融风险的源头，过去三年银行信贷投放年均超过20万亿元，2023年6月末我国总体债务率已达291％，预计未来一段时期仍将持续提高，金融系统脆弱性不断积累。中小金融机构存量风险仍然较高。一些地方政府对属地金融机构日常经营存在不当行政干预。二是地方财政收支矛盾和债务风险不容忽视。一些地方财政收支持续呈紧平衡状态，土地出让收入大幅下降，基层“三保”困难增加，地方政府债务规模较大。三是房地产领域风险加重。出险房企数量上升，并与地方政府债务和金融市场风险交织叠加。

8．民生领域存在压力。一是公共服务供给不足和资源部分错配并存，养老、医疗、文化、育幼等领域普惠性公共服务供需矛盾突出。二是就业总量压力大与结构性矛盾并存，重点群体就业压力依然很大。三是人民群众对增强基本民生保障的迫切性更强，人口老龄化对经济社会发展带来新的挑战。

未来两年，虽然“十四五”规划纲要的实施面临一些困难和挑战，但同时应当看到，我国经济稳中向好、长期向好的基本面没有改变，经济潜力足、韧性大、回旋空间大的基本特点没有改变。两年来“十四五”规划纲要实施已打下坚实基础，我们有基础、有条件、有信心抓住历史机遇，应对风险挑战，如期实现“十四五”为全面建设社会主义现代化国家开好局起好步的目标。

三、意见建议

调研组认为，“十四五”后半程，要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的二十大和二十届历次全会精神，坚持稳中求进工作总基调，完整、准确、全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，着力推动高质量发展，对外创造更加有利于经济社会发展的国际环境，对内营造经营主体更加生机勃勃的局面，更好推进“十四五” 规划纲要实施工作。具体建议：

（一）利用中期评估的时间节点，对经济潜在增长率进行评估测算，通过年度计划优化规划纲要实施工作。“十四五”实施两年多来，由于超预期因素的直接冲击和后续影响，外贸因国际环境的变化对经济增长的拉动作用由正转负，长期的新冠疫情对疫后恢复进程影响很大，房地产投资和民营投资增速下降，地方政府投资能力明显减弱，这些都是影响经济潜在增长率的重要因素。有必要利用中期评估的时间节点，对经济潜在增长率进行评估测算，结合对有关专项领域工作的分析，优化“十四五”规划纲要实施工作。做好国家“十四五”规划纲要重大项目与专项规划、地方各个层级规划重大项目的衔接。

（二）以创新驱动推进高质量发展，优化创新体制机制，加强科技投入和成果转化。科学技术是第一生产力，创新是高质量发展的首要特征。只有真正做到创新发展，才能实现2035年、本世纪中叶全面建成社会主义现代化强国的两步走战略目标。要在全社会加强创新文化建设，营造更加浓厚的创新氛围，优化创新驱动体制机制，切实增强国际竞争能力。在发挥市场作用方面，进一步扩大民营经济的准入范围，打造出民营企业敢于进入积极进入活力勃发的局面；完善市场机制法律法规，加强行政执法的规范和经济司法的公正透明，增强产权保护的实效；强化竞争政策基础地位，优化稳定、公平、透明、可预期的市场环境，强化市场竞争，反对地方有行政偏向性地做大做强企业的做法，避免市场竞争地位不公平，甚至出现大而难倒的情况；保持温和的价格涨幅，增加企业研发的未来盈利；创造有利于市场竞争领域创新的国际环境，降低创新成本，缩短创新时间，扩大创新产品的市场。在发挥政府作用方面，对涉及安全需要拥有自主产权的关键核心技术、企业无力承担大规模研发投入的产业通用技术进行专项攻关；通过国家高科技大项目带动相关全产业链的创新升级；面向创新强化教育、基础研究支撑，深化科技、教育、人才体制改革，重点转变评价机制，强化激励机制。当前，要结合供给侧结构性改革，着眼现代化产业的培育与投资结构优化，更加突出对与第四次工业革命相关的人工智能、新材料、生物技术等领域的投资研发，增强我国产业发展的主动性。

（三）以深化改革开放激发增长动力活力，拓宽发展容量。积极推进要素市场化配置改革试点，破除阻碍建设高水平全国统一大市场的市场分割、行业壁垒、行政垄断，争取取得更大进展，进一步充分发挥市场对资源配置的决定性作用。研究实施培育市场化、法治化、国际化营商环境新的系统举措，按照我国的承诺，加强对营商环境涉及重大事项的试点性改革。有效落实在法律上、政策上、市场上对各类所有制一视同仁的原则，加强制度建设，最大限度调动国企、民企、外企的积极性、主动性。加快建立现代财政制度，完善现代税收制度，深化金融供给侧结构性改革，加快建设金融强国。夯实农业基础，激发乡村经济活力。以开放促改革、促发展是我国现代化建设不断取得新成就的重要法宝，要与国际保持更高水平的循环和交流，更加主动对接高标准国际经贸规则，稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放，提高驾驭高水平对外开放的能力。

（四）持续打好污染防治攻坚战，积极推动绿色低碳高质量发展。党的十八大以来，我国主动有力地推进绿色发展，在世界上取得了突出的成就。对绿色生态方面进展相对滞后的约束性目标指标，要深入分析实施中面临的困难，采取有针对性的措施。对伴随着实施进展可能出现的国内外舆情及其影响，做好相应的预判和应对准备。

（五）统筹做好重要领域风险隐患防范化解工作，牢牢守住不发生系统性风险的底线。抓好金融、房地产、地方债务风险的协同治理，按照中央决策部署坚决稳妥防范化解地方债务风险，加快构建房地产业发展新模式，防止在化险中将风险负担向银行转移、积聚，加强对风险隐患的总体评估、预判，提前做好压力测试和应对方案，牢牢守住不发生系统性风险的底线。更多运用市场手段提升产业链供应链韧性和安全水平，确保国家粮食安全和能源安全。

（六）强化重点民生工作保障，促进经济社会协调发展。强化就业优先导向，突出做好重点群体就业工作，加强新就业形态劳动者权益保障。民营企业吸纳了80％以上的城镇就业，要把搞活民营经济作为增加就业总量、缓解就业压力的重要工作。积极推进基本公共服务在地区间、城乡间的均等化，加强顶层设计建立健全与劳动力全国统一大市场相匹配的社会保障体系，解决好人民群众关心最直接最现实的住房、教育、社保、医疗、养老、食品药品安全、安全生产等方面的问题，让发展成果更多更公平惠及全体人民，更好实现共享发展。推进农业转移人口市民化，扎实推进以人为核心的新型城镇化建设，着力推进城乡融合。积极推进区域重大战略和区域协调发展战略，通过协同发挥市场作用和政府作用建设形成现代化产业体系。