全國人民代表大會財政經濟委員會關於《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》實施中期評估的調研報告

全國人民代表大會財政經濟委員會關於《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》實施中期評估的調研報告
全國人大財政經濟委員會主任委員 鍾山
2023年12月26日於人民大會堂
（在第十四屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議上）

本作品收錄於《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報/2024年/第一號》

——2023年12月26日在第十四屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議上

• 相關導覽：第十四屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議

全國人民代表大會財政經濟委員會關於《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》實施中期評估的調研報告

——2023年12月26日在第十四屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議上

全國人大財政經濟委員會主任委員　鍾　山

全國人民代表大會常務委員會：

根據監督法、全國人大常委會關於加強經濟工作監督的決定和《全國人大常委會2023年度監督工作計劃》，今年12月份全國人大常委會第七次會議將聽取和審議國務院關於「十四五」規劃綱要實施中期評估報告，由財政經濟委員會（以下簡稱財經委）負責做好相關工作。為此，財經委開展了「十四五」規劃綱要實施情況專題調研。全國人大常委會肖捷、張慶偉副委員長高度重視，參加有關座談會，帶隊分別赴山西、四川，陝西、湖北調研。調研組於10月下旬在京召開5場座談會，分別聽取國務院有關部門、部分省（區、市）人大財經委、有關協會團體和專家學者的情況介紹和意見建議，並進行討論。11月赴地方調研期間，召開6場地方政府及部門、企業座談會，考察37項（家）重大工程項目、企業。同時，委託遼寧、江蘇、浙江、廣西、四川、大連、青島、寧波、成都等省（區、市）開展專題調研。全國人大民委、教科文衛委、環資委、農業農村委和社會委有關負責同志，以及部分全國人大代表應邀參加座談會、實地調研、全體會議等工作。本調研報告經11月27日財經委第10次全體會議討論通過。現將調研情況報告如下。

—、「十四五」規劃綱要實施進展總體順利

總的看，「十四五」規劃綱要實施兩年多來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，國務院及各有關部門認真貫徹落實黨中央決策部署，堅持黨的全面領導、以人民為中心、新發展理念、深化改革開放、系統觀念，有效應對美西方脫鈎斷鏈、新冠疫情反覆延宕、國際地緣政治衝突等超預期因素衝擊和干擾，紮實推進「十四五」規劃綱要實施工作。實施進展情況總體良好，主要目標符合預期進度，重點任務進展順利，重大工程項目如期推進，實現「時間過半、任務過半」，為順利完成「十四五」和2035年奮鬥目標奠定了基礎。

（一）多數主要目標指標進展達到預期進度要求

「十四五」規劃綱要提出了「十四五」5方面20項經濟社會發展主要指標（預期性指標12項，約束性指標8項）。2021年至2022年，16項指標的進展基本符合或快於預期，4項相對滯後，基本符合或快於預期的指標數占80％。其中，常住人口城鎮化率、基本養老保險參保率、地表水達到或好於Ⅲ類水體比例、能源綜合生產能力4項指標提前達到2025年目標要求，全社會研發經費投入增長、每萬人口高價值發明專利擁有量、數字經濟核心產業增加值占GDP比重、每千人口擁有執業（助理）醫師數、森林覆蓋率5項指標的進展快於預期進度，國內生產總值（GDP）增長、全員勞動生產率增長、居民人均可支配收入增長、城鎮調查失業率、勞動年齡人口平均受教育年限、人均預期壽命、糧食綜合生產能力7項指標的進展符合或基本符合預期進度。

（二）重大戰略任務總體進展順利

「十四五」規劃綱要提出了17個方面重大任務、598項具體舉措，進展總體符合預期。

1．經濟增長基本實現量的合理增長。「十四五」前兩年，GDP分別增長8．4％和3％，今年前三季度增長5．2％，總體保持在合理增長區間；全員勞動生產率年均增長6．6％，高於GDP增長；2022年末常住人口城鎮化率達到65．22％，提前實現2025年65％的預期目標。城鎮調查失業率控制在5．5％的目標以內。

2．經濟發展質的有效提升取得新成效。一是創新驅動發展步伐加快。關鍵核心技術攻關工程一期任務目標基本實現，在集成電路、5G和光通信、高速鐵路等領域攻克一批重大關鍵核心技術，多項「卡脖子」技術難題被攻克並實現產業化。2022年全社會研發經費投入3．08萬億元，首次突破3萬億元，投入強度2．54％。二是現代產業體系加快發展。製造業增加值占GDP比重穩中有升，占全球比重穩定在30％左右。戰略性新興產業增加值年均增長15．8％、占GDP比重超過13％。5G建設全球領先，基站覆蓋所有地級市城區和縣城。三是國內國際雙循環水平進一步提升。內需對經濟增長的貢獻率由2020年的74．7％提高到2022年的82．9％，貨物貿易進出口連續6年保持世界第一。四是全面深化改革取得新進展。國企改革三年行動主要目標任務順利完成，要素市場化配置綜合改革試點啟動，股票發行註冊制全面實行，稅收征管改革進一步深化，靈活運用金融工具保持流動性合理充裕。五是穩步推進高水平對外開放。在有條件的自貿試驗區和自由貿易港試點對接國際高標準經貿規則，海南自由貿易港建設紮實推進。《區域全面經濟夥伴關係協定》（RCEP）生效實施，面向全球的高標準自由貿易區網絡加快構建。成功舉辦第三屆「一帶一路」國際合作高峰論壇。人民幣國際化水平不斷提升，2022年跨境收付金額達42萬億元，位列全球第五位主要儲備貨幣。六是區域協調發展紮實推進。區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略深入實施。全國國土空間規劃綱要印發實施，「三區三線」全面劃定並分類明確管控要求，省、市、縣、鄉鎮國土空間規劃陸續編制出台。

3．民生福祉和社會事業不斷改善。一是脫貧攻堅成果持續鞏固提升，沒有發生規模性返貧問題。2022年脫貧人口人均純收入達到14342元，比2020年增長33．5％。二是居民人均可支配收入增速與GDP增速保持基本同步，2022年城鎮和農村居民人均可支配收入分別達到49283元、20133元，比2020年分別提高9．1％、14．3％，城鄉居民收入比降至2．45。三是鄉村建設取得新成就。全國農村衛生廁所普及率超過73％，實現生活垃圾收運處理的自然村比例達91％，農村自來水普及率達87％。四是基本公共教育服務均等化程度有所提升。2022年，學前教育毛入園率、高中階段毛入學率、高等教育毛入學率分別為89．7％、91．6％、59．6％，比2020年分別提高4．5個、0．4個和5．2個百分點；勞動年齡人口平均受教育年限提高到11年，比2020年提高0．2年。

4．生態文明建設實現新進步。堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，完成造林11936萬畝、種草改良9421萬畝、治理沙化土地5699萬畝，草原綜合植被蓋度達50％以上，水土流失面積減少超過3．9萬平方公里。地級及以上城市黑臭水體基本消除。2022年，長江幹流持續3年全線達到Ⅱ類水質，黃河幹流首次全線達到Ⅱ類水質。非化石能源發電裝機容量歷史性超過化石能源，非化石能源占能源消費總量比重提高至17．5％。

5．經濟安全保障進一步提升。糧食安全戰略、能源資源安全戰略、金融安全戰略深入實施。連續兩年實現耕地總量淨增加和糧食產量創新高。新增高標準農田2．47億畝、累計建成10億畝以上。新增煤炭產能7．4億噸。防範化解房地產風險、金融風險、地方債務風險一體推進，研究制定並實施一攬子化解地方債務風險方案，積極推進受困房企風險處置，加大保交樓力度。

「十四五」規劃綱要提出的文化建設、國防和軍隊建設、民主法治建設、港澳台工作等任務同時取得了積極進展。

（三）重大工程項目如期推進

102項重大工程項目涵蓋重大攻關、基礎設施、城鄉與邊境發展、綠色發展、民生與文化、經濟安全保障等領域，可落實到具體項目的總投資23．1萬億元。目前，102項重大工程項目中，96項進展情況符合預期，6項基本符合預期；558項具體任務中，1．1％快於預期，90．1％符合預期，8．8％基本符合預期；1208個單體重大項目中，建成和在建項目840個，累計完成投資4．3萬億元，占總投資額的39．8％。總體上看，「十四五」規劃綱要重大工程項目實施情況良好，有效支撐了科技自立自強、製造業核心競爭力提升、基礎設施骨幹工程建設、綠色低碳發展、增進民生福祉，為構建新發展格局、推動高質量發展打下了堅實基礎。

二、「十四五」規劃綱要實施遇到的困難和問題

（一）規劃綱要部分目標任務進展不及預期

部分規劃指標完成情況沒有達到預期進度，部分項目任務在實施中還存在一些問題。

1．4項主要目標指標進展相對滯後。一是每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數（預期性指標），目標為五年增加2．7個，「十四五」前兩年僅增加0．77個。二是單位GDP能源消耗降低（約束性指標），目標是五年累計下降13．5％，前兩年下降2．8％，扣除原料用能和可再生能源消費量後下降5．7％。三是單位GDP二氧化碳排放降低（約束性指標），目標是五年累計下降18％，前兩年下降4．7％。四是地級及以上城市空氣質量優良天數比率（約束性指標），目標是五年提高0．5個百分點，即從2020年的87％提高到2025年的87．5％，2022年降至86．5％。同時，城鎮調查失業率、數字經濟核心產業增加值占GDP比重等目前進度符合預期的指標，存在後期難以完成的風險。

2．部分項目任務存在制約。規劃任務落實過程中，央地之間、部門之間協調配合不夠，統籌調度的空白缺失和交叉重複並存。地方政府投資能力下降，部分已啟動的項目缺乏穩定的資金來源，用地用海等要素保障趨緊。

（二）面臨的困難挑戰

當前，國內外各種複雜因素相互交織，機遇挑戰都有新的變化。衡量高質量發展的重要指標全要素生產率和勞動生產率增速下降，全員勞動生產率名義增速從「十二五」「十三五」時期的10．8％、8．8％降為「十四五」前兩年的6．6％。由於要素配置效率下降，經濟效率提升緩慢，「十四五」後半期經濟增長壓力可能增大。

1．總需求不足。居民收入在國民收入分配中占比偏低，人口負增長和老齡化加快帶來居民總體消費傾向下降，消費擴張放緩，升級動力減弱。2022年我國居民消費占GDP比重降至37．2％，明顯低於55％的世界平均水平。製造業投資回報率低的狀況沒有根本改變，基礎設施投資增長趨緩，有效投資空間持續收窄。房地產投資增速下降，同時影響鋼鐵、石化、建材等產業產出，電動汽車、太陽能電池、鋰電池等新增長點在數量上難以補充。部分外需被壓縮，一些出口訂單流失、外貿產能被迫向外轉移。「十四五」規劃綱要沒有設定經濟增長預期目標數字，從黨的二十大報告提出的到2035年人均GDP達到中等發達國家水平的目標看，需要付出更大的努力。

2．創新驅動需進一步加強。我國產業鏈供應鏈總體處於中端並向中高端升級的階段，需要增強自主創新能力，加強基礎研究，加快集成電路、基礎軟硬件、關鍵材料等關鍵技術的升級。2022年，我國基礎研究經費投入占研發經費投入比重為6．57％，年度增速低於0．4個百分點的預期增速，實現到2025年8％以上的目標增速有一定難度。中小學教育大班額、課業負擔重、身體素質差、創造性思維訓練少等問題沒有實質性改善。企業創新主體地位需要加強，人才隊伍結構不夠合理，頂尖人才數量不足，人才評價機制、激勵機制有很大改進空間，與一些發達經濟體相比還沒有優勢。基礎性、原創性研究成果比例偏低，科研創新促進機制偏重行政化手段。

3．協調發展方面存在一些具體問題。一是北方地區疫情以來的三年平均增速為4．2％，低於南方0．6個百分點，東北地區只有2．8％，南北差距可能還沒有到達拐點。二是基本公共服務在地區間、城鄉間差距較大，社會保障在市縣層次呈現碎片化現象，與勞動力全國統一大市場的要求不相適應。三是全面推進鄉村振興、加快農業農村現代化還面臨不少困難和挑戰。農業基礎地位尚不穩固，鄉村公共基礎設施短板仍然突出。農民工就業集中的製造、工程等行業領域增勢趨緩，影響農民增收。四是企業差距有所拉大。國有和大型企業情況相對較好，民營企業和小微企業困難較多，一批從事傳統產業的中小企業面臨技術改造沒方向、轉型升級有風險的兩難境地。中小企業訂單減少問題突出，企業成本負擔仍然較重，招工難現象較為明顯，融資難融資貴現象仍然存在，被拖欠款項和受「罰款」現象增多。

4．重點領域改革還有不少硬骨頭。一是歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度尚需進一步健全，要素市場化配置改革仍需大力推進，競爭政策基礎地位需要強化，市場信用體系發育不充分，政府徵信系統有待完善，影響市場對資源配置決定性作用的充分發揮。更好發揮政府作用需要進一步釐清市場與政府的邊界、改進政府服務和監管、提高效率。我國全要素生產率只有美國的40％，通過改革提升的空間很大。二是國資國企改革有待繼續深化，國有經濟布局和結構調整有待進一步優化。民營企業在要素獲取、市場准入、產權保護、公平競爭等方面受制約較多，市場化、法治化發展環境有待進一步優化。三是權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關係、規範的政府舉債融資機制有待進一步建立健全。四是貨幣政策與財政政策的邊界有待進一步清晰，利率市場化改革尚需深化。提高直接融資比重既需要資本市場規範發展，又需要資本市場主體加快成熟，而且兩者互為條件，必須同步推進。地方金融監管體制不完善。金融法律制度需要抓緊補充完善，金融法律之間還存在不配套不協調問題，司法不能完全適應複雜的金融市場，規範金融市場秩序、保護投資者權益的綜合法治環境仍然亟待改善。

5．國際環境變化和科技變革帶來新的挑戰。一是全球經濟復甦疲弱。世界經濟衰退風險上升，通脹預期延續，歐美緊縮貨幣政策負外溢效應持續，地緣政治衝突多點高強度暴發，大宗商品和金融市場動盪加劇，全球經貿增長動能不足。近期，國際貨幣基金組織（IMF）和世界貿易組織（WTO）等國際組織紛紛下調對全球經濟增長的預期。二是美西方對我產業鏈供應鏈的制約升級，我國開放外部環境的不確定性增大。先進製造業領域，不少「十四五」初期能夠從國外購買的裝備、芯片等，目前已無法獲得；傳統製造業領域，產業鏈受到向發達國家「回流」與被發展中國家「分流」的雙面夾擊。三是搶占新一輪科技革命和產業變革制高點競爭激烈。新一輪科技革命和產業變革加速演進，ChatGPT等人工智能廣泛應用，全球數字經濟發展格局深度重塑，我國數字化能力建設面臨國際數字壁壘和數字鴻溝風險。我國企業在面臨國際市場經濟周期性循環的同時，承受着產業升級和競爭環境的巨變。

6．綠色低碳轉型任務較重。「十四五」以來，能源消費和二氧化碳增速明顯快於「十三五」時期。我國產業結構偏重、能源結構偏煤、資源利用效率偏低的狀況需要經過一段時期的創新發展才能在整體上改變，短期內能源總量仍將保持剛性增長，全面完成節能減排規劃目標面臨挑戰。

7．部分領域風險隱患較多暴露。一是金融領域風險仍在累積。高槓桿是金融風險的源頭，過去三年銀行信貸投放年均超過20萬億元，2023年6月末我國總體債務率已達291％，預計未來一段時期仍將持續提高，金融系統脆弱性不斷積累。中小金融機構存量風險仍然較高。一些地方政府對屬地金融機構日常經營存在不當行政干預。二是地方財政收支矛盾和債務風險不容忽視。一些地方財政收支持續呈緊平衡狀態，土地出讓收入大幅下降，基層「三保」困難增加，地方政府債務規模較大。三是房地產領域風險加重。出險房企數量上升，並與地方政府債務和金融市場風險交織疊加。

8．民生領域存在壓力。一是公共服務供給不足和資源部分錯配並存，養老、醫療、文化、育幼等領域普惠性公共服務供需矛盾突出。二是就業總量壓力大與結構性矛盾並存，重點群體就業壓力依然很大。三是人民群眾對增強基本民生保障的迫切性更強，人口老齡化對經濟社會發展帶來新的挑戰。

未來兩年，雖然「十四五」規劃綱要的實施面臨一些困難和挑戰，但同時應當看到，我國經濟穩中向好、長期向好的基本面沒有改變，經濟潛力足、韌性大、迴旋空間大的基本特點沒有改變。兩年來「十四五」規劃綱要實施已打下堅實基礎，我們有基礎、有條件、有信心抓住歷史機遇，應對風險挑戰，如期實現「十四五」為全面建設社會主義現代化國家開好局起好步的目標。

三、意見建議

調研組認為，「十四五」後半程，要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨的二十大和二十屆歷次全會精神，堅持穩中求進工作總基調，完整、準確、全面貫徹新發展理念，加快構建新發展格局，着力推動高質量發展，對外創造更加有利於經濟社會發展的國際環境，對內營造經營主體更加生機勃勃的局面，更好推進「十四五」 規劃綱要實施工作。具體建議：

（一）利用中期評估的時間節點，對經濟潛在增長率進行評估測算，通過年度計劃優化規劃綱要實施工作。「十四五」實施兩年多來，由於超預期因素的直接衝擊和後續影響，外貿因國際環境的變化對經濟增長的拉動作用由正轉負，長期的新冠疫情對疫後恢復進程影響很大，房地產投資和民營投資增速下降，地方政府投資能力明顯減弱，這些都是影響經濟潛在增長率的重要因素。有必要利用中期評估的時間節點，對經濟潛在增長率進行評估測算，結合對有關專項領域工作的分析，優化「十四五」規劃綱要實施工作。做好國家「十四五」規劃綱要重大項目與專項規劃、地方各個層級規劃重大項目的銜接。

（二）以創新驅動推進高質量發展，優化創新體制機制，加強科技投入和成果轉化。科學技術是第一生產力，創新是高質量發展的首要特徵。只有真正做到創新發展，才能實現2035年、本世紀中葉全面建成社會主義現代化強國的兩步走戰略目標。要在全社會加強創新文化建設，營造更加濃厚的創新氛圍，優化創新驅動體制機制，切實增強國際競爭能力。在發揮市場作用方面，進一步擴大民營經濟的准入範圍，打造出民營企業敢於進入積極進入活力勃發的局面；完善市場機製法律法規，加強行政執法的規範和經濟司法的公正透明，增強產權保護的實效；強化競爭政策基礎地位，優化穩定、公平、透明、可預期的市場環境，強化市場競爭，反對地方有行政偏向性地做大做強企業的做法，避免市場競爭地位不公平，甚至出現大而難倒的情況；保持溫和的價格漲幅，增加企業研發的未來盈利；創造有利於市場競爭領域創新的國際環境，降低創新成本，縮短創新時間，擴大創新產品的市場。在發揮政府作用方面，對涉及安全需要擁有自主產權的關鍵核心技術、企業無力承擔大規模研發投入的產業通用技術進行專項攻關；通過國家高科技大項目帶動相關全產業鏈的創新升級；面向創新強化教育、基礎研究支撐，深化科技、教育、人才體制改革，重點轉變評價機制，強化激勵機制。當前，要結合供給側結構性改革，着眼現代化產業的培育與投資結構優化，更加突出對與第四次工業革命相關的人工智能、新材料、生物技術等領域的投資研發，增強我國產業發展的主動性。

（三）以深化改革開放激發增長動力活力，拓寬發展容量。積極推進要素市場化配置改革試點，破除阻礙建設高水平全國統一大市場的市場分割、行業壁壘、行政壟斷，爭取取得更大進展，進一步充分發揮市場對資源配置的決定性作用。研究實施培育市場化、法治化、國際化營商環境新的系統舉措，按照我國的承諾，加強對營商環境涉及重大事項的試點性改革。有效落實在法律上、政策上、市場上對各類所有制一視同仁的原則，加強制度建設，最大限度調動國企、民企、外企的積極性、主動性。加快建立現代財政制度，完善現代稅收制度，深化金融供給側結構性改革，加快建設金融強國。夯實農業基礎，激發鄉村經濟活力。以開放促改革、促發展是我國現代化建設不斷取得新成就的重要法寶，要與國際保持更高水平的循環和交流，更加主動對接高標準國際經貿規則，穩步擴大規則、規制、管理、標準等制度型開放，提高駕馭高水平對外開放的能力。

（四）持續打好污染防治攻堅戰，積極推動綠色低碳高質量發展。黨的十八大以來，我國主動有力地推進綠色發展，在世界上取得了突出的成就。對綠色生態方面進展相對滯後的約束性目標指標，要深入分析實施中面臨的困難，採取有針對性的措施。對伴隨着實施進展可能出現的國內外輿情及其影響，做好相應的預判和應對準備。

（五）統籌做好重要領域風險隱患防範化解工作，牢牢守住不發生系統性風險的底線。抓好金融、房地產、地方債務風險的協同治理，按照中央決策部署堅決穩妥防範化解地方債務風險，加快構建房地產業發展新模式，防止在化險中將風險負擔向銀行轉移、積聚，加強對風險隱患的總體評估、預判，提前做好壓力測試和應對方案，牢牢守住不發生系統性風險的底線。更多運用市場手段提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平，確保國家糧食安全和能源安全。

（六）強化重點民生工作保障，促進經濟社會協調發展。強化就業優先導向，突出做好重點群體就業工作，加強新就業形態勞動者權益保障。民營企業吸納了80％以上的城鎮就業，要把搞活民營經濟作為增加就業總量、緩解就業壓力的重要工作。積極推進基本公共服務在地區間、城鄉間的均等化，加強頂層設計建立健全與勞動力全國統一大市場相匹配的社會保障體系，解決好人民群眾關心最直接最現實的住房、教育、社保、醫療、養老、食品藥品安全、安全生產等方面的問題，讓發展成果更多更公平惠及全體人民，更好實現共享發展。推進農業轉移人口市民化，紮實推進以人為核心的新型城鎮化建設，着力推進城鄉融合。積極推進區域重大戰略和區域協調發展戰略，通過協同發揮市場作用和政府作用建設形成現代化產業體系。