公安部关于印发《关于解决执法突出问题推进公安执法制度建设的工作计划》的通知

公安部关于印发《关于解决执法突出问题推进公安执法制度建设的工作计划》的通知
公通字〔2004〕41号
2004年4月15日
发布机关：中华人民共和国公安部

文件

各省、自治区、直辖市公安厅、局，新疆生产建设兵团公安局：

　　多年来，各级公安机关狠抓严格、公正、文明执法，为维护社会稳定和治安秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益作出了重大贡献。但是，当前公安执法活动中仍存在着一些突出问题，人民群众反映强烈。为解决人民群众最关心、反映最强烈的执法突出问题，大力推进公安执法制度建设，公安部部长办公会议于2004年6月7日讨论通过了《关于解决执法突出问题推进公安执法制度建设的工作计划》(以下简称《工作计划》)。现将《工作计划》印发给你们，并就有关问题通知如下：

　　一、切实提高认识，加强组织领导。加强公安执法制度建设，是解决执法突出问题、规范公安执法行为、提高公安执法水平、推进公安队伍正规化建设的重要保障。各级公安机关要从践行“三个代表”重要思想，贯彻落实《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》　(中发[2003]13号)、国务院《全面推进依法行政实施纲要》和第二十次全国公安会议精神的高度，充分认识开展执法制度建设对推进公安机关和全体民警牢固树立执法为民思想，确保切实履行三大政治和社会责任的重大意义，统一思想，加强领导，将公安执法制度建设作为今后一个时期的一项重要工作，切实抓紧、抓好、抓出成效。各级公安机关和各警种要迅速行动起来，根据《工作计划》的要求，将执法制度建设纳入总体工作安排，由主要负责人亲自抓，组织精干力量，并在经费等方面予以保障，确保执法制度建设工作按计划实施。

　　二、体现执法为民，务求科学合理。各地公安机关和各警种要按照《工作计划》的部署和要求，在全面清理公安法律、法规、规章和规范性文件的基础上，本着求真务实的精神，紧密结合执法实际，组织开展专题调研，找准本地区、本警种执法中存在的突出问题。在制定相关执法制度及其具体操作规程时，要以“三个代表”重要思想和党的十六大精神为指导，将执法为民思想准确、全面、具体地体现在公安执法制度中，融入到每一个执法环节。既要考虑通过细化办案程序，完善管理办法，促使民警严格按制度和程序办事，增强打击犯罪的力度和准确性，提高维护社会治安的效率；又要考虑通过科学、明确、严密、标准的执法操作规程，规范每个执法环节、执法行为、执法措施，压缩执法人员的自由裁量空间，减少、杜绝执法的随意性，从制度上防止发生侵犯公民、法人和其他组织合法权益的行为，切实尊重和保障人权。同时，还要考虑保障民警的正当执法权益，使民警认识到只要按照规定执法，其行为就是合法的、正当的，就应当受到保护。制定具体制度时，要注意采取多种形式，认真听取基层公安机关、有关部门和人民群众的意见，使出台的有关执法制度针对性强、可操作性强，充分体现执法为民思想。

　　三、明确职责任务，抓好工作重点。公安执法制度建设是一项涉及公安机关各项执法活动和每个执法行为的系统工程。各级公安机关和各警种要在公安部的统一领导下，积极行动，分工负责，相互协作，确保此项工作顺利开展。主办单位要做好有关规章或规范性文件的组织调研、起草、论证、发布、宣传等工作，协办单位要结合本警种的工作实际和需要，积极主动做好配合工作。对公安部已列入计划的，各地要配合做好调研论证工作，积极提出意见和建议；对公安部未列入计划但本地群众反映强烈的执法问题，可主动在本级公安机关权限范围内，抓紧制定相关执法制度；对已经制定的执法制度，可在本级公安机关权限范围内，针对执行情况，细化操作规程。各地公安机关要及时反映执法中存在的突出问题，提出意见和建议，积极向上级公安机关推荐本地制定且执行效果良好的执法制度。上经公安机关要加强对下级公安机关执法制度建设的指导，确保制定的执法规范既符合国家的有关法律、政策及公安部的要求，又不超越权限。要立足执法需要，解决实际问题，突出重点，以点带面，力争每年制定一批执法制度，规范一批执法环节、执法行为、执法措施，解决一批执法突出问题。

　　四、狠抓制度落实，确保取得实效。各级公安机关和各警种要结合大练兵活动，切实抓好现行和新制定的执法制度的学习培训、贯彻执行工作，使民警了解和掌握有关执法制度，提高民警严格按照制度执法的能力和自觉性。要利用好新闻媒体，做好推进公安执法制度建设的宣传工作。各地公安机关要将各项执法制度的执行情况纳入执法质量考核评议和执法检查的范围，加大执法监督力度。对不严格依照法律、法规和制度办事的，要严格按照《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》等规定追究有关人员的责任。要通过狠抓执法制度实施，不断规范执法行为，改善执法形象，提高公安机关的整体执法水平。

　　各地接此通知后，请认真贯彻落实。执行中遇到的问题，请及时报部。

关于解决执法突出问题推进公安执法制度建设的工作计划

　　为在全国公安机关、全体公安民警中牢固树立执法为民思想，切实做到严格、公正、文明执法，从人民群众最关心、反映最强烈的事抓起，解决公安执法中的突出问题，特制定本工作计划。

　　一、指导思想

　　以“三个代表”重要思想和党的十六大精神为指导，适应全面建设小康社会和社会主义法治国家的需要，按照《中华人民共和国宪法》、《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》(中发[2003]13号)、国务院《全国推进依法行政实施纲要》和第二十次全国公安会议精神的要求，以解决公安执法中的突出问题为切入点和突破口，以抓执法制度、内外监督、责任追究等制度规范为手段，进一步解放思想，更新观念，与时俱进，开拓创新，全面推进公安执法制度建设，努力实现公安执法的正规化、规范化和制度化，使公安机关更好地履行法定职责，提高打击犯罪和维护治安的功效，切实维护公民的合法权益，保护公安民警的正当执法权益，推动公安执法水平再上一个新台阶。

　　二、任务目标

　　从适应执法需要、解决执法突出问题入手，狠抓公安执法制度的空白点和薄弱环节，每年集中解决一批群众反映强烈、影响公安机关形象的执法问题，制定一批执法制度，规范一批执法环节，整体推进公安执法制度建设，逐步实现第二十次全国公安会议提出的“执法为民思想牢固树立，执法工作更加规范，执法质量显著提高，公安法规体系基本完善，执法监督机制健全有效，切实做到严格、公正、文明执法”的奋斗目标。

　　(一)执法为民思想牢固树立。通过公安执法制度建设，将执法为民思想体现在各项公安执法制度中，实现打击犯罪与保护人权、追求效率与实现公正、执法形式与执法目的的有机统一，使民警牢固树立严格履行职责、法律面前人人平等、尊重和保障人权等观念，强化证据意识、程序意识、权限意识和自觉接受监督的意识，打牢执法为民的思想基础，逐渐养成执法为民的职业习惯。

　　(二)公安执法制度基本完善。通过公安执法制度建设，在全面清理公安法律、法规、规章和规范性文件的基础上，加强公安立法工作，加快公安立法进程，完善公安法规体系，特别是针对公安执法中易出问题的环节和方面，加强执法工作涉及的实体和程序方面的立法工作，使之与国家民主法制建设和社会主义政治文明建设的整体要求相适应。

　　(三)执法工作更加规范。通过公安执法制度建设，对公安机关的每一个执法行为、执法环节、执法措施制定明确、严密、标准、可操作性强的规定，使公安执法工作规范化、标准化。既解决“怎样为”的问题，又解决“不作为”的问题。民警只有严格按照程序操作，才能保证执法质量；不按照程序操作，就会被追究相应的责任。

　　(四)严格、公正、文明执法的要求更好地落到实处。通过公安执法制度建设，将公平、正义、文明的要求直接体现在执法制度中，把执法监督贯穿于执法活动的全过程，建立制约有效的执法监督制度，促使公安机关和民警切实做到严格、公正、文明执法，促进执法质量和执法水平显著提高。

　　三、工作重点

　　自2004年6月份开始，从解决人民群众反映强烈、易侵害群众利益、败坏公安机关形象、影响民警执法积极性、损害民警正当执法权益的执法突出问题入手，通盘筹划，突出重点，以点带面，逐年推进，制定相应的具体规定，全面规范公安执法行为。

　　(一)解决下列8个问题的工作基础较好，于2004年8月底以前完成相关规定的制定工作，9月初集中推出

　　1．制定从严适用继续盘问(留置)的程序。针对实践中超范围、超时限继续盘问，以及滥设“留置室”、“留置室”管理混乱、被盘问人非正常死亡事件频发等突出问题，制定《公安机关适用继续盘问规定》，明确继续盘问的适用对象、审批程序、继续盘问场所的设置与管理及责任追究等，解决滥用继续盘问措施等问题。　(法制局主办，治安局、纪委监察局、督察局协办)

　　2．制定羁押必告知的程序。针对有些民警怕麻烦或担心有碍侦查，羁押违法犯罪嫌疑人、行为人后不依法通知其家属的问题，制定《公安机关适用羁押措施通知家属程序规定》，规定灵活、便利的通知方式，明确严密、科学的通知程序。(刑侦局主办，经侦局、治安局、边防局、出入境局、监管局、禁毒局协办)

　　3．制定严重危害社会精神病人的收治和管理规定。针对现行法律、法规对强制医疗的条件、标准、审批程序以及安康医院的管理等没有具体规定，实践中收治精神病人不够规范等问题，制定《严重危害社会精神病人的收治和管理规定》，明确收治严重危害社会的精神病人的条件、标准和程序及其管理办法。(监管局主办，治安局、刑侦局协办)

　　4．制定失踪人口处理的程序。针对目前公安机关处理失踪人口缺乏相应程序规定，对公民报失踪的，有的民警不知如何接待，报案人不理解、不满意；有时因公安机关未及时处理并采取相应措施而发生严重后果；因失踪人口信息未实现共享，给公安机关侦破疑难案件、确定受害人带来难度、贻误战机等问题，制定《公安机关处理失踪人口程序规定》，明确对报失踪人口的接待、处理以及失踪人口信息管理等规定。(法制局主办，治安局、刑侦局协办)

　　5．制定严格适用没收取保候审保证金的规定。针对一些公安机关将收取保证金当做一种结案手段和“创收”办法，有的公安机关不依法返还保证金，甚至制造“陷阱”使当事人违法以没收保证金等问题，对《公安机关办理刑事案件程序规定》中涉及取保候审保证金的规定进行细化、完善，严密没收保证金的条件、幅度和程序。(法制局主办，经侦局、治安局、刑侦局、禁毒局协办)

　　6．制定防止和纠正超期羁押的规定。针对有的公安机关片面强调打击，重实体、轻程序，不及时办理法律手续，不及时讯问、查证，以致在法定期限内不能办结案件等问题，制定《公安机关防止和纠正超期羁押规定》，完善羁押期限告知、换押、提讯、释放等制度，并对超期羁押的法律责任作出明确规定。(法制局、监管局主办，国保局、经侦局、治安局、刑侦局、禁毒局、反邪教局协办)

　　7．制定公安机关行政复议案件公开审理的规定。针对行政复议法和《公安机关办理行政复议案件程序规定》中有关当面听取行政复议申请人、被申请人和第三人意见的规定比较原则，各地具体做法不一，为贯彻依法行政，坚持执法为民，确保公安机关办理行政复议案件做到公开、公正，制定《公安部关于公安机关行政复议案件公开审理指导意见》，对行政复议案件公开审理的范围、申请和决定、参加人以及公开审理的组织、回避、举行、审结等方面作出明确规定。 (法制局主办，治安局、边防局、出入境局、消防局、交管局协办)

　　8．制定公安机关受理控告申诉的规定。 1995年公安部制定的《公安机关受理控告申诉暂行规定》已不适应目前的情况。为保障公民、法人和其他组织的控告申诉权，进一步改进和完善公安机关受理控告申诉工作，需要对上述规定进行修订，制定《公安机关受理控告申诉规定》。(办公厅主办，纪检监察局、督察局、法制局协办)

　　(二)解决下列4个问题已具备一定的工作基础，于2004年12月底以前完成相关规定的调研、制定工作，2005年1月底前推出

　　9．制定办理经济犯罪案件严格适用羁押措施的规定。针对有些民警存在“不抓人就办不了案”的错误观念，不愿做艰苦细致的调查工作，过分倚重羁押措施办案，“以拘代侦”、“以审代侦”，侵犯公民的合法权益，影响企业经营发展等问题，在起草《公安机关办理经济犯罪案件程序若干问题的规定》时，明确规定适用羁押措施及其替代办法的具体条件和审批程序。　(经侦局主办，治安局、法制局协办)

　　10．制定保障犯罪嫌疑人聘请律师权利和律师会见犯罪嫌疑人权利的规定。针对一些民警不依法告知犯罪嫌疑人有聘请律师的权利以及不依法安排律师会见犯罪嫌疑人，侵犯犯罪嫌疑人合法诉讼权利的问题，制定《公安机关保障犯罪嫌疑人聘请律师及律师会见犯罪嫌疑人规定》，明确犯罪嫌疑人聘请律师的方式、保障途径以及律师会见犯罪嫌疑人的程序等，解决侦查阶段律师介入难等问题。　(法制局主办，经侦局、刑侦局、监管局、禁毒局协办)

　　11．制定对公共场所和单位进行治安检查的规定。针对现行法律、法规、规章就公安机关因履行职务需要对公共场所和单位进行治安检查的条件、审批、检查程序等没有具体、明确的规定，一些公安机关决定检查不慎重、检查方式“扰民”、检查时侵犯被检查单位的合法权益，同时也有一些地方以种种理由干预、阻碍公安机关依法履行职责等问题，制定《公安机关检查公共场所和单位规定》，明确公安机关依法对公共场所和单位进行检查的范围、条件、审批及执行程序。(治安局主办，消防局、禁毒局协办)

　　12．制定公安机关行政复议证据的规定。针对行政复议证据规则不明确，导致各地公安机关在办理行政复议案件工作中对证据的收集、提交、审查不规范、不统一，甚至少数经过公安机关复议的案件仍被法院判决败诉等问题，制定《公安机关行政复议证据规定》，对行政复议证据的种类、收集、提交、质证等作出明确规定。(法制局主办，治安局、边防局、出入境局、消防局、交管局协办)

　　(三)解决下列6个问题有一定难度，需要从现在开始即着手调研、起草，2005年适当时候推出

　　13．制定盗窃、赌博、卖淫嫖娼等主要治安行政案件具体裁量的标准。针对法律对部分治安行政案件的处罚幅度较大，给民警利用自由裁量权办人情案、关系案留下空间，以及有些人钻法律空子干扰民警依法办案等问题，制定《公安机关办理几类主要治安行政案件的具体裁量标准》，明确、细化量处标准。(治安局主办，法制局协办)

　　14．制定受理案件的具体操作的程序。针对一些民警对群众报案不受理、不办理、不回复等问题，制定《公安机关受理案件规定》，解决公安机关受理案件中存在的突出问题，确保有案必受、受案必理、理案必复，切实保障公民的合法权益。(法制局主办，经侦局、治安局、刑侦局、禁毒局协办)

　　15．制定办理涉外案件的程序。针对当前办理涉外案件中办案和审批层级偏高、审批程序复杂、办案规定不系统、出国办案不规范、外国人在中国违法犯罪享受超国民待遇等问题，制定《公安机关办理涉外案件程序规定》，系统制定办理涉外案件的具体操作规定。　(法制局主办，经侦局、治安局、刑侦局、出入境局、交管局、外事局、禁毒局协办)

　　16．制定涉案财物慎扣严管和非涉案财物保管的规定。针对有些公安机关滥用扣押、查封、冻结、没收、追缴当事人财物等措施，对当事人非涉案财物保管混乱以及侵占、私分、挪用、损毁当事人财物等问题，修改《公安机关办理刑事案件程序规定》、《公安机关办理行政案件程序规定》的相关内容或制定专门规定，严格规定对涉案财物采取强制性措施的条件及对财物的管理办法。　(法制局主办，纪委监察局、督察局、审计局、经侦局、治安局、边防局、刑侦局、交管局、禁毒局协办)

　　17．制定枪支管理和使用操作的规程。针对枪支管理、使用中滥用枪支侵犯公民合法权益，以及有些公安机关怕出问题而限制民警依法配枪和用枪，致使民警在与犯罪分子作斗争中处于不利地位甚至流血牺牲等问题，制定《公安机关枪支管理和使用操作规程》，明确、细化枪支管理、使用的条件和操作程序。(法制局主办，治安局、刑侦局、装财局、禁毒局协办)

　　18．制定警卫工作的规定。针对目前有些地方警卫工作部署不科学、不规范，警卫方式扰民等问题，制定《警卫工作规定》，对警卫规格、原则、要求、部署、警卫方式等作出明确规定，确保警卫工作既保证安全，又不过于影响人民群众的正常工作、生活。(警卫局主办，交管局、法制局协办)

　　四、职责分工

　　公安执法制度建设是一项涉及公安机关各项执法活动和每个执法行为的系统工程，各级公安机关和各警种都要行动起来，在公安部的统一领导下，统一思想，上下联动，分工负责，相互协作，充分发挥积极性、创造性和职能作用，确保这项工作的顺利开展。

　　公安部和省级公安机关是执法制度建设的主要单位，侧重于公安机关各主要执法环节、执法行为、执法措施的制度建设；地市级公安机关侧重于制定适用本地的执法具体操作规程，并切实抓好各项执法制度的贯彻落实工作。

　　公安部：负责制定全国公安执法制度建设的工作计划；选定全国普通存在的群众反映强烈、易侵害群众利益、败坏公安机关形象、影响民警执法积极性、损害民警正当执法权益的执法问题和环节，制定全国适用的主要执法制度；组织、指导省级公安机关开展公安执法制度建设工作；指导、监督各地公安机关贯彻落实各项执法制度；总结地方制定且执行效果良好的执法制度，并将其上升为公安部规章或公安部规范性文件予以推广等。各业务局负责起草本警种的执法制度，法制局负责组织、协调，可以委托研究能力较强且基础较好的地方公安机关就某一专题进行研究，起草相关的执法制度。

　　省级公安机关：负责制定全省(自治区、直辖市)公安执法制度建设的工作计划；选定本地群众反映强烈、易发生侵害群众利益的执法问题和环节，根据法律、法规、规章和公安部的规范性文件，结合本地实际情况，制定本地适用的执法制度；组织、指导地市级公安机关开展执法制度建设工作；指导、监督本地公安机关贯彻落实各项执法制度；向公安部推荐本地制定且执行效果良好的执法制度等。

　　地市级公安机关：适应执法实践的需要，在自己的职权范围内根据法律、法规、规章以及公安部、省级公安机关制定的规范性文件，结合执法的具体情况，制定适用于本地的执法具体操作规程；贯彻落实各项执法制度，及时向上一级公安机关报告执法中存在的问题等。

　　开展公安执法制度建设，要采用灵活多样的工作方法，建立有效的激励机制，充分调动各级公安机关和各警种的积极性，促使其“比、学、赶”，而不是“等、靠、推”。

　　五、工作要求

　　(一)提高认识，加强领导。推进公安执法制度建设，是公安机关践行“三个代表”重要思想，实施《中华人民共和国宪法》，贯彻落实《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》、国务院《全国推进依法行政实施纲要》和第二十次全国公安会议精神的重要举措，对于解决公安执法中的突出问题，根植执法为民思想，推进依法行政和公安队伍正规化建设，都具有十分重要的现实意义和深远的历史意义。各级公安机关和各警种要统一思想，提高认识，切实加强领导，将公安执法制度建设作为一项重要工作，切实抓紧、抓好、抓出成效。

　　(二)广泛宣传，正面引导。要借鉴推出“五条禁令”、“三十项便民措施”的成功做法，利用好新闻媒体，做好推进公安执法制度建设的宣传工作；同时，在宣传中要注意把握好分寸和尺度，在社会上形成公安机关执法为民、办事规范的正面舆论。对所有涉及公民、法人、其他组织的权利、义务的公安执法制度和相关操作规程，都要进行公开宣传，使人民群众了解如何支持、配合和监督民警严格依法办事，保护其自身合法权益不受侵犯，为公安机关创造良好的执法环境。

　　(三)求真务实，狠抓落实。公安部各业务局要将涉及本局业务范围、本警种的执法制度建设纳入本局的总体工作安排中，由主要负责人亲自抓，在工作安排、人员、经费等方面予以保障。各地公安机关要严格按照公安部的统一部署，认真贯彻落实。要坚持“边整治、边建设”的原则，一手抓执法突出问题整治，一手抓执法制度建设。对已出台的执法制度，要结合大练兵活动，加强教育、培训，使民警充分认识制定严格、具体执法制度的目的和意义，自觉按照法律、法规、规章、规范性文件和相关操作规程执法，不断提高执法水平。

　　(四)加强监督，确保实效。上级公安机关要加大监督、检查和指导力度，确保公安执法制度建设工作的顺利开展和各项执法制度的贯彻落实，并针对执行过程中遇到的问题，对相关执法制度进行修改、完善。各地公安机关要将各项执法制度的执行情况纳入执法质量考核评议、执法检查的范围，促使公安机关和民警“既重实体、又重程序”，“既重结果、又重过程”。同时，要加大科技投入，利用计算机网络技术开展执法办案和执法监督工作。在条件具备的地方，可以利用计算机信息系统管理执法活动，控制执法程序，使未按照规定办理的案件无法进入下一个程序。对执法不严、执法不公、执法犯法的民警要严肃查处，从严追究责任。

　　(五)分步实施，稳步推进。目前，公安执法中存在的问题较多，有些执法制度还不健全、不完善，有些执法环节甚至连基本的执法程序都没有。公安执法制度建设需要在全面规划的基础上，立足执法需要，解决实际问题，按照“先急后缓、先重后轻，由粗到细、由浅到深”的原则，分步实施，稳步推进。在今年工作基础上，力争每年制定一批执法制度，规范一批执法环节、执法行为、执法措施，解决一批执法突出问题，逐步实现公安执法制度建设的目标。