公安部關於印發《關於解決執法突出問題推進公安執法制度建設的工作計劃》的通知

公安部關於印發《關於解決執法突出問題推進公安執法制度建設的工作計劃》的通知
公通字〔2004〕41號
2004年4月15日
發布機關：中華人民共和國公安部

文件

各省、自治區、直轄市公安廳、局，新疆生產建設兵團公安局：

　　多年來，各級公安機關狠抓嚴格、公正、文明執法，為維護社會穩定和治安秩序，保護公民、法人和其他組織的合法權益作出了重大貢獻。但是，當前公安執法活動中仍存在着一些突出問題，人民群眾反映強烈。為解決人民群眾最關心、反映最強烈的執法突出問題，大力推進公安執法制度建設，公安部部長辦公會議於2004年6月7日討論通過了《關於解決執法突出問題推進公安執法制度建設的工作計劃》(以下簡稱《工作計劃》)。現將《工作計劃》印發給你們，並就有關問題通知如下：

　　一、切實提高認識，加強組織領導。加強公安執法制度建設，是解決執法突出問題、規範公安執法行為、提高公安執法水平、推進公安隊伍正規化建設的重要保障。各級公安機關要從踐行「三個代表」重要思想，貫徹落實《中共中央關於進一步加強和改進公安工作的決定》　(中發[2003]13號)、國務院《全面推進依法行政實施綱要》和第二十次全國公安會議精神的高度，充分認識開展執法制度建設對推進公安機關和全體民警牢固樹立執法為民思想，確保切實履行三大政治和社會責任的重大意義，統一思想，加強領導，將公安執法制度建設作為今後一個時期的一項重要工作，切實抓緊、抓好、抓出成效。各級公安機關和各警種要迅速行動起來，根據《工作計劃》的要求，將執法制度建設納入總體工作安排，由主要負責人親自抓，組織精幹力量，並在經費等方面予以保障，確保執法制度建設工作按計劃實施。

　　二、體現執法為民，務求科學合理。各地公安機關和各警種要按照《工作計劃》的部署和要求，在全面清理公安法律、法規、規章和規範性文件的基礎上，本着求真務實的精神，緊密結合執法實際，組織開展專題調研，找准本地區、本警種執法中存在的突出問題。在制定相關執法制度及其具體操作規程時，要以「三個代表」重要思想和黨的十六大精神為指導，將執法為民思想準確、全面、具體地體現在公安執法制度中，融入到每一個執法環節。既要考慮通過細化辦案程序，完善管理辦法，促使民警嚴格按制度和程序辦事，增強打擊犯罪的力度和準確性，提高維護社會治安的效率；又要考慮通過科學、明確、嚴密、標準的執法操作規程，規範每個執法環節、執法行為、執法措施，壓縮執法人員的自由裁量空間，減少、杜絕執法的隨意性，從制度上防止發生侵犯公民、法人和其他組織合法權益的行為，切實尊重和保障人權。同時，還要考慮保障民警的正當執法權益，使民警認識到只要按照規定執法，其行為就是合法的、正當的，就應當受到保護。制定具體制度時，要注意採取多種形式，認真聽取基層公安機關、有關部門和人民群眾的意見，使出台的有關執法制度針對性強、可操作性強，充分體現執法為民思想。

　　三、明確職責任務，抓好工作重點。公安執法制度建設是一項涉及公安機關各項執法活動和每個執法行為的系統工程。各級公安機關和各警種要在公安部的統一領導下，積極行動，分工負責，相互協作，確保此項工作順利開展。主辦單位要做好有關規章或規範性文件的組織調研、起草、論證、發布、宣傳等工作，協辦單位要結合本警種的工作實際和需要，積極主動做好配合工作。對公安部已列入計劃的，各地要配合做好調研論證工作，積極提出意見和建議；對公安部未列入計劃但本地群眾反映強烈的執法問題，可主動在本級公安機關權限範圍內，抓緊制定相關執法制度；對已經制定的執法制度，可在本級公安機關權限範圍內，針對執行情況，細化操作規程。各地公安機關要及時反映執法中存在的突出問題，提出意見和建議，積極向上級公安機關推薦本地制定且執行效果良好的執法制度。上經公安機關要加強對下級公安機關執法制度建設的指導，確保制定的執法規範既符合國家的有關法律、政策及公安部的要求，又不超越權限。要立足執法需要，解決實際問題，突出重點，以點帶面，力爭每年制定一批執法制度，規範一批執法環節、執法行為、執法措施，解決一批執法突出問題。

　　四、狠抓制度落實，確保取得實效。各級公安機關和各警種要結合大練兵活動，切實抓好現行和新制定的執法制度的學習培訓、貫徹執行工作，使民警了解和掌握有關執法制度，提高民警嚴格按照制度執法的能力和自覺性。要利用好新聞媒體，做好推進公安執法制度建設的宣傳工作。各地公安機關要將各項執法制度的執行情況納入執法質量考核評議和執法檢查的範圍，加大執法監督力度。對不嚴格依照法律、法規和制度辦事的，要嚴格按照《公安機關人民警察執法過錯責任追究規定》等規定追究有關人員的責任。要通過狠抓執法制度實施，不斷規範執法行為，改善執法形象，提高公安機關的整體執法水平。

　　各地接此通知後，請認真貫徹落實。執行中遇到的問題，請及時報部。

關於解決執法突出問題推進公安執法制度建設的工作計劃

　　為在全國公安機關、全體公安民警中牢固樹立執法為民思想，切實做到嚴格、公正、文明執法，從人民群眾最關心、反映最強烈的事抓起，解決公安執法中的突出問題，特制定本工作計劃。

　　一、指導思想

　　以「三個代表」重要思想和黨的十六大精神為指導，適應全面建設小康社會和社會主義法治國家的需要，按照《中華人民共和國憲法》、《中共中央關於進一步加強和改進公安工作的決定》(中發[2003]13號)、國務院《全國推進依法行政實施綱要》和第二十次全國公安會議精神的要求，以解決公安執法中的突出問題為切入點和突破口，以抓執法制度、內外監督、責任追究等制度規範為手段，進一步解放思想，更新觀念，與時俱進，開拓創新，全面推進公安執法制度建設，努力實現公安執法的正規化、規範化和制度化，使公安機關更好地履行法定職責，提高打擊犯罪和維護治安的功效，切實維護公民的合法權益，保護公安民警的正當執法權益，推動公安執法水平再上一個新台階。

　　二、任務目標

　　從適應執法需要、解決執法突出問題入手，狠抓公安執法制度的空白點和薄弱環節，每年集中解決一批群眾反映強烈、影響公安機關形象的執法問題，制定一批執法制度，規範一批執法環節，整體推進公安執法制度建設，逐步實現第二十次全國公安會議提出的「執法為民思想牢固樹立，執法工作更加規範，執法質量顯著提高，公安法規體系基本完善，執法監督機制健全有效，切實做到嚴格、公正、文明執法」的奮鬥目標。

　　(一)執法為民思想牢固樹立。通過公安執法制度建設，將執法為民思想體現在各項公安執法制度中，實現打擊犯罪與保護人權、追求效率與實現公正、執法形式與執法目的的有機統一，使民警牢固樹立嚴格履行職責、法律面前人人平等、尊重和保障人權等觀念，強化證據意識、程序意識、權限意識和自覺接受監督的意識，打牢執法為民的思想基礎，逐漸養成執法為民的職業習慣。

　　(二)公安執法制度基本完善。通過公安執法制度建設，在全面清理公安法律、法規、規章和規範性文件的基礎上，加強公安立法工作，加快公安立法進程，完善公安法規體系，特別是針對公安執法中易出問題的環節和方面，加強執法工作涉及的實體和程序方面的立法工作，使之與國家民主法制建設和社會主義政治文明建設的整體要求相適應。

　　(三)執法工作更加規範。通過公安執法制度建設，對公安機關的每一個執法行為、執法環節、執法措施制定明確、嚴密、標準、可操作性強的規定，使公安執法工作規範化、標準化。既解決「怎樣為」的問題，又解決「不作為」的問題。民警只有嚴格按照程序操作，才能保證執法質量；不按照程序操作，就會被追究相應的責任。

　　(四)嚴格、公正、文明執法的要求更好地落到實處。通過公安執法制度建設，將公平、正義、文明的要求直接體現在執法制度中，把執法監督貫穿於執法活動的全過程，建立制約有效的執法監督制度，促使公安機關和民警切實做到嚴格、公正、文明執法，促進執法質量和執法水平顯著提高。

　　三、工作重點

　　自2004年6月份開始，從解決人民群眾反映強烈、易侵害群眾利益、敗壞公安機關形象、影響民警執法積極性、損害民警正當執法權益的執法突出問題入手，通盤籌劃，突出重點，以點帶面，逐年推進，制定相應的具體規定，全面規範公安執法行為。

　　(一)解決下列8個問題的工作基礎較好，於2004年8月底以前完成相關規定的制定工作，9月初集中推出

　　1．制定從嚴適用繼續盤問(留置)的程序。針對實踐中超範圍、超時限繼續盤問，以及濫設「留置室」、「留置室」管理混亂、被盤問人非正常死亡事件頻發等突出問題，制定《公安機關適用繼續盤問規定》，明確繼續盤問的適用對象、審批程序、繼續盤問場所的設置與管理及責任追究等，解決濫用繼續盤問措施等問題。　(法制局主辦，治安局、紀委監察局、督察局協辦)

　　2．制定羈押必告知的程序。針對有些民警怕麻煩或擔心有礙偵查，羈押違法犯罪嫌疑人、行為人後不依法通知其家屬的問題，制定《公安機關適用羈押措施通知家屬程序規定》，規定靈活、便利的通知方式，明確嚴密、科學的通知程序。(刑偵局主辦，經偵局、治安局、邊防局、出入境局、監管局、禁毒局協辦)

　　3．制定嚴重危害社會精神病人的收治和管理規定。針對現行法律、法規對強制醫療的條件、標準、審批程序以及安康醫院的管理等沒有具體規定，實踐中收治精神病人不夠規範等問題，制定《嚴重危害社會精神病人的收治和管理規定》，明確收治嚴重危害社會的精神病人的條件、標準和程序及其管理辦法。(監管局主辦，治安局、刑偵局協辦)

　　4．制定失蹤人口處理的程序。針對目前公安機關處理失蹤人口缺乏相應程序規定，對公民報失蹤的，有的民警不知如何接待，報案人不理解、不滿意；有時因公安機關未及時處理並採取相應措施而發生嚴重後果；因失蹤人口信息未實現共享，給公安機關偵破疑難案件、確定受害人帶來難度、貽誤戰機等問題，制定《公安機關處理失蹤人口程序規定》，明確對報失蹤人口的接待、處理以及失蹤人口信息管理等規定。(法制局主辦，治安局、刑偵局協辦)

　　5．制定嚴格適用沒收取保候審保證金的規定。針對一些公安機關將收取保證金當做一種結案手段和「創收」辦法，有的公安機關不依法返還保證金，甚至製造「陷阱」使當事人違法以沒收保證金等問題，對《公安機關辦理刑事案件程序規定》中涉及取保候審保證金的規定進行細化、完善，嚴密沒收保證金的條件、幅度和程序。(法制局主辦，經偵局、治安局、刑偵局、禁毒局協辦)

　　6．制定防止和糾正超期羈押的規定。針對有的公安機關片面強調打擊，重實體、輕程序，不及時辦理法律手續，不及時訊問、查證，以致在法定期限內不能辦結案件等問題，制定《公安機關防止和糾正超期羈押規定》，完善羈押期限告知、換押、提訊、釋放等制度，並對超期羈押的法律責任作出明確規定。(法制局、監管局主辦，國保局、經偵局、治安局、刑偵局、禁毒局、反邪教局協辦)

　　7．制定公安機關行政複議案件公開審理的規定。針對行政複議法和《公安機關辦理行政複議案件程序規定》中有關當面聽取行政複議申請人、被申請人和第三人意見的規定比較原則，各地具體做法不一，為貫徹依法行政，堅持執法為民，確保公安機關辦理行政複議案件做到公開、公正，制定《公安部關於公安機關行政複議案件公開審理指導意見》，對行政複議案件公開審理的範圍、申請和決定、參加人以及公開審理的組織、迴避、舉行、審結等方面作出明確規定。 (法制局主辦，治安局、邊防局、出入境局、消防局、交管局協辦)

　　8．制定公安機關受理控告申訴的規定。 1995年公安部制定的《公安機關受理控告申訴暫行規定》已不適應目前的情況。為保障公民、法人和其他組織的控告申訴權，進一步改進和完善公安機關受理控告申訴工作，需要對上述規定進行修訂，制定《公安機關受理控告申訴規定》。(辦公廳主辦，紀檢監察局、督察局、法制局協辦)

　　(二)解決下列4個問題已具備一定的工作基礎，於2004年12月底以前完成相關規定的調研、制定工作，2005年1月底前推出

　　9．制定辦理經濟犯罪案件嚴格適用羈押措施的規定。針對有些民警存在「不抓人就辦不了案」的錯誤觀念，不願做艱苦細緻的調查工作，過分倚重羈押措施辦案，「以拘代偵」、「以審代偵」，侵犯公民的合法權益，影響企業經營發展等問題，在起草《公安機關辦理經濟犯罪案件程序若干問題的規定》時，明確規定適用羈押措施及其替代辦法的具體條件和審批程序。　(經偵局主辦，治安局、法制局協辦)

　　10．制定保障犯罪嫌疑人聘請律師權利和律師會見犯罪嫌疑人權利的規定。針對一些民警不依法告知犯罪嫌疑人有聘請律師的權利以及不依法安排律師會見犯罪嫌疑人，侵犯犯罪嫌疑人合法訴訟權利的問題，制定《公安機關保障犯罪嫌疑人聘請律師及律師會見犯罪嫌疑人規定》，明確犯罪嫌疑人聘請律師的方式、保障途徑以及律師會見犯罪嫌疑人的程序等，解決偵查階段律師介入難等問題。　(法制局主辦，經偵局、刑偵局、監管局、禁毒局協辦)

　　11．制定對公共場所和單位進行治安檢查的規定。針對現行法律、法規、規章就公安機關因履行職務需要對公共場所和單位進行治安檢查的條件、審批、檢查程序等沒有具體、明確的規定，一些公安機關決定檢查不慎重、檢查方式「擾民」、檢查時侵犯被檢查單位的合法權益，同時也有一些地方以種種理由干預、阻礙公安機關依法履行職責等問題，制定《公安機關檢查公共場所和單位規定》，明確公安機關依法對公共場所和單位進行檢查的範圍、條件、審批及執行程序。(治安局主辦，消防局、禁毒局協辦)

　　12．制定公安機關行政複議證據的規定。針對行政複議證據規則不明確，導致各地公安機關在辦理行政複議案件工作中對證據的收集、提交、審查不規範、不統一，甚至少數經過公安機關複議的案件仍被法院判決敗訴等問題，制定《公安機關行政複議證據規定》，對行政複議證據的種類、收集、提交、質證等作出明確規定。(法制局主辦，治安局、邊防局、出入境局、消防局、交管局協辦)

　　(三)解決下列6個問題有一定難度，需要從現在開始即着手調研、起草，2005年適當時候推出

　　13．制定盜竊、賭博、賣淫嫖娼等主要治安行政案件具體裁量的標準。針對法律對部分治安行政案件的處罰幅度較大，給民警利用自由裁量權辦人情案、關係案留下空間，以及有些人鑽法律空子干擾民警依法辦案等問題，制定《公安機關辦理幾類主要治安行政案件的具體裁量標準》，明確、細化量處標準。(治安局主辦，法制局協辦)

　　14．制定受理案件的具體操作的程序。針對一些民警對群眾報案不受理、不辦理、不回復等問題，制定《公安機關受理案件規定》，解決公安機關受理案件中存在的突出問題，確保有案必受、受案必理、理案必復，切實保障公民的合法權益。(法制局主辦，經偵局、治安局、刑偵局、禁毒局協辦)

　　15．制定辦理涉外案件的程序。針對當前辦理涉外案件中辦案和審批層級偏高、審批程序複雜、辦案規定不系統、出國辦案不規範、外國人在中國違法犯罪享受超國民待遇等問題，制定《公安機關辦理涉外案件程序規定》，系統制定辦理涉外案件的具體操作規定。　(法制局主辦，經偵局、治安局、刑偵局、出入境局、交管局、外事局、禁毒局協辦)

　　16．制定涉案財物慎扣嚴管和非涉案財物保管的規定。針對有些公安機關濫用扣押、查封、凍結、沒收、追繳當事人財物等措施，對當事人非涉案財物保管混亂以及侵占、私分、挪用、損毀當事人財物等問題，修改《公安機關辦理刑事案件程序規定》、《公安機關辦理行政案件程序規定》的相關內容或制定專門規定，嚴格規定對涉案財物採取強制性措施的條件及對財物的管理辦法。　(法制局主辦，紀委監察局、督察局、審計局、經偵局、治安局、邊防局、刑偵局、交管局、禁毒局協辦)

　　17．制定槍支管理和使用操作的規程。針對槍支管理、使用中濫用槍支侵犯公民合法權益，以及有些公安機關怕出問題而限制民警依法配槍和用槍，致使民警在與犯罪分子作鬥爭中處於不利地位甚至流血犧牲等問題，制定《公安機關槍支管理和使用操作規程》，明確、細化槍支管理、使用的條件和操作程序。(法制局主辦，治安局、刑偵局、裝財局、禁毒局協辦)

　　18．制定警衛工作的規定。針對目前有些地方警衛工作部署不科學、不規範，警衛方式擾民等問題，制定《警衛工作規定》，對警衛規格、原則、要求、部署、警衛方式等作出明確規定，確保警衛工作既保證安全，又不過於影響人民群眾的正常工作、生活。(警衛局主辦，交管局、法制局協辦)

　　四、職責分工

　　公安執法制度建設是一項涉及公安機關各項執法活動和每個執法行為的系統工程，各級公安機關和各警種都要行動起來，在公安部的統一領導下，統一思想，上下聯動，分工負責，相互協作，充分發揮積極性、創造性和職能作用，確保這項工作的順利開展。

　　公安部和省級公安機關是執法制度建設的主要單位，側重於公安機關各主要執法環節、執法行為、執法措施的制度建設；地市級公安機關側重於制定適用本地的執法具體操作規程，並切實抓好各項執法制度的貫徹落實工作。

　　公安部：負責制定全國公安執法制度建設的工作計劃；選定全國普通存在的群眾反映強烈、易侵害群眾利益、敗壞公安機關形象、影響民警執法積極性、損害民警正當執法權益的執法問題和環節，制定全國適用的主要執法制度；組織、指導省級公安機關開展公安執法制度建設工作；指導、監督各地公安機關貫徹落實各項執法制度；總結地方制定且執行效果良好的執法制度，並將其上升為公安部規章或公安部規範性文件予以推廣等。各業務局負責起草本警種的執法制度，法制局負責組織、協調，可以委託研究能力較強且基礎較好的地方公安機關就某一專題進行研究，起草相關的執法制度。

　　省級公安機關：負責制定全省(自治區、直轄市)公安執法制度建設的工作計劃；選定本地群眾反映強烈、易發生侵害群眾利益的執法問題和環節，根據法律、法規、規章和公安部的規範性文件，結合本地實際情況，制定本地適用的執法制度；組織、指導地市級公安機關開展執法制度建設工作；指導、監督本地公安機關貫徹落實各項執法制度；向公安部推薦本地制定且執行效果良好的執法制度等。

　　地市級公安機關：適應執法實踐的需要，在自己的職權範圍內根據法律、法規、規章以及公安部、省級公安機關制定的規範性文件，結合執法的具體情況，制定適用於本地的執法具體操作規程；貫徹落實各項執法制度，及時向上一級公安機關報告執法中存在的問題等。

　　開展公安執法制度建設，要採用靈活多樣的工作方法，建立有效的激勵機制，充分調動各級公安機關和各警種的積極性，促使其「比、學、趕」，而不是「等、靠、推」。

　　五、工作要求

　　(一)提高認識，加強領導。推進公安執法制度建設，是公安機關踐行「三個代表」重要思想，實施《中華人民共和國憲法》，貫徹落實《中共中央關於進一步加強和改進公安工作的決定》、國務院《全國推進依法行政實施綱要》和第二十次全國公安會議精神的重要舉措，對於解決公安執法中的突出問題，根植執法為民思想，推進依法行政和公安隊伍正規化建設，都具有十分重要的現實意義和深遠的歷史意義。各級公安機關和各警種要統一思想，提高認識，切實加強領導，將公安執法制度建設作為一項重要工作，切實抓緊、抓好、抓出成效。

　　(二)廣泛宣傳，正面引導。要借鑑推出「五條禁令」、「三十項便民措施」的成功做法，利用好新聞媒體，做好推進公安執法制度建設的宣傳工作；同時，在宣傳中要注意把握好分寸和尺度，在社會上形成公安機關執法為民、辦事規範的正面輿論。對所有涉及公民、法人、其他組織的權利、義務的公安執法制度和相關操作規程，都要進行公開宣傳，使人民群眾了解如何支持、配合和監督民警嚴格依法辦事，保護其自身合法權益不受侵犯，為公安機關創造良好的執法環境。

　　(三)求真務實，狠抓落實。公安部各業務局要將涉及本局業務範圍、本警種的執法制度建設納入本局的總體工作安排中，由主要負責人親自抓，在工作安排、人員、經費等方面予以保障。各地公安機關要嚴格按照公安部的統一部署，認真貫徹落實。要堅持「邊整治、邊建設」的原則，一手抓執法突出問題整治，一手抓執法制度建設。對已出台的執法制度，要結合大練兵活動，加強教育、培訓，使民警充分認識制定嚴格、具體執法制度的目的和意義，自覺按照法律、法規、規章、規範性文件和相關操作規程執法，不斷提高執法水平。

　　(四)加強監督，確保實效。上級公安機關要加大監督、檢查和指導力度，確保公安執法制度建設工作的順利開展和各項執法制度的貫徹落實，並針對執行過程中遇到的問題，對相關執法制度進行修改、完善。各地公安機關要將各項執法制度的執行情況納入執法質量考核評議、執法檢查的範圍，促使公安機關和民警「既重實體、又重程序」，「既重結果、又重過程」。同時，要加大科技投入，利用計算機網絡技術開展執法辦案和執法監督工作。在條件具備的地方，可以利用計算機信息系統管理執法活動，控制執法程序，使未按照規定辦理的案件無法進入下一個程序。對執法不嚴、執法不公、執法犯法的民警要嚴肅查處，從嚴追究責任。

　　(五)分步實施，穩步推進。目前，公安執法中存在的問題較多，有些執法制度還不健全、不完善，有些執法環節甚至連基本的執法程序都沒有。公安執法制度建設需要在全面規劃的基礎上，立足執法需要，解決實際問題，按照「先急後緩、先重後輕，由粗到細、由淺到深」的原則，分步實施，穩步推進。在今年工作基礎上，力爭每年制定一批執法制度，規範一批執法環節、執法行為、執法措施，解決一批執法突出問題，逐步實現公安執法制度建設的目標。