关于《中华人民共和国期货法(草案)》的说明

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中华人民共和国期货法(草案) 关于《中华人民共和国期货法(草案)》的说明
全国人大财政经济委员会主任委员徐绍史受全国人大财政经济委员会委托作说明
2021年4月26日于人民大会堂
(在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议上)
全国人民代表大会宪法和法律委员会关于《中华人民共和国期货法(草案)》修改情况的汇报
本作品收錄於《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报/2022年/第三号
——2021年4月26日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议上
关于《中华人民共和国期货法(草案)》的说明
——2021年4月26日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议上
全国人大财政经济委员会主任委员 徐绍史

委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员:

根据《十三届全国人大常委会立法规划》,全国人大财政经济委员会全面总结了期货市场发展实践和监管经验,深入开展立法调研,广泛听取各方意见,起草形成了《中华人民共和国期货法(草案)》(以下简称草案)。我受全国人大财政经济委员会委托,现就草案作如下说明。

一、立法必要性[编辑]

在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,党中央作出加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的重大战略部署,开启了全面建设社会主义现代化国家新征程,进一步完善相关领域法律意义重大。习近平总书记强调,坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。栗战书委员长提出,要在完善社会主义市场经济法律制度上多下功夫。期货市场通过价格发现、风险管理等功能,对于促进生产、流通、消费、分配循环,服务实体经济发展发挥着积极作用。近年来,我国期货市场得到持续健康稳定发展。商品期货交易总量连续11年位居全球第一,股指期货、国债期货、股票期权等金融期货及衍生品也蓬勃发展。目前,我国期货市场共上市70个期货品种和22个期权品种,基本覆盖主要产业类型和主要经济活动环节。制定出台专门的期货法,规范和促进期货交易,更好发挥期货市场的功能,对于活跃商品流通、推动产业升级、促进经济高质量发展等具有重要意义。

(一)制定期货法是贯彻落实党中央决策部署的重要举措。党中央始终高度重视期货市场发展和期货市场法治建设工作。2017年全国金融工作会议明确提出“要引导期货市场健康发展”,“加快制定期货法”。党的十九届四中全会提出“加强资本市场基础制度建设,健全具有高度适应性、竞争力、普惠性的现代金融体系,有效防范化解金融风险”。党的十九届五中全会强调,“完善现代金融监管体系,提高金融监管透明度和法治化水平”。在总结期货市场实践经验的基础上,有必要通过制定期货法,贯彻好落实好党中央决策部署,着力加强法律制度建设,夯实金融体系稳健运行的法治基础。

(二)制定期货法是提升期货市场服务实体经济能力的内在要求。目前,期货市场已经与实体经济相互融合,但市场发育还存在不平衡不充分的问题,期货上市品种有待进一步丰富,相关市场规则制度有待进一步完善,交易者结构有待进一步优化,期货经营机构风险管理能力有待进一步提高,制定期货法,建立完善以市场为导向的期货品种上市机制,规范引导交易者公正、公平、有序参与,有利于激发市场活力,提升市场运行质量,不断提高期货市场服务实体经济的能力,更好地适应国民经济高质量发展的要求,为形成具有更强创新力、更高附加值、更安全可靠的产业链供应链提供更好服务。

(三)制定期货法是维护国家金融安全的重要保障。期货市场是管理风险的市场,必须做好自身风险防控,坚决守住不发生系统性风险的底线。经过三十年的发展,我国期货市场风险防控体系建设不断加强,在应对2008年金融危机冲击和2020年新冠肺炎疫情突发事件的考验中,发挥了积极的作用。但随着期货市场改革的深化,产品业务不断创新,市场结构趋于复杂,市场规模不断扩大,需要从法律层面保障整套风险防控体系的有效运行。因此,有必要通过制定期货法来进一步完善风险控制制度,健全期货市场的风险识别、预防和处置制度体系,依法加强监督管理,加大对违法违规行为的惩处,夯实市场稳定运行的基础,维护国家金融安全。

(四)制定期货法是通过期货市场促进国内国际双循环的客观需要。以主要期货市场价格作为交易基准是国际大宗商品贸易的重要特征。我国已经成为全球最大的大宗商品贸易国,但我国期货市场仍主要以境内交易者为主,形成的价格主要反映境内市场供求状况,国际影响力不足,缺乏国际定价话语权。近年来,我国期货市场开放向全面纵深推进,原油期货、铁矿石期货等特定期货品种引入境外交易者,允许外资控股境内期货公司,境内机构也开始走出去。期货市场双向开放格局正在拓展深化,客观上需要从法律层面对期货市场对外开放的路径、跨境监管等作出安排,以提升期货市场国际化水平,为构建新发展格局发挥积极作用。

(五)期货法出台时机已基本成熟。近年来,我国期货市场法治建设不断加强,《期货交易管理条例》和有关部门的规章、规范性文件以及期货交易场所、行业协会的自律规则等构成了相关法规制度体系,但位阶不高,与我国期货市场的现状和下一步发展要求不相符。适时出台期货法,有利于稳定交易者预期,规范和促进期货市场健康发展,并与国际市场更好衔接。为补短板、强弱项,不断完善我国金融法律制度,根据全国人大常委会立法工作安排,全国人大财经委会同有关部门,深入调研论证,加强沟通协调,凝聚各方共识,拟出草案。在征求意见过程中,大家认为,草案内容较为全面、基本可行,既总结实践经验,又着力增强系统性、针对性和可操作性,同时,也为改革发展预留必要空间。目前期货市场体系不断完善,市场运行较为稳定,为期货法立法奠定了必要基础,期货法出台时机已基本成熟。

二、立法原则[编辑]

期货法草案的起草,坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,立足新发展阶段,贯彻新发展理念,构建新发展格局,聚焦服务实体经济,坚守防范化解金融风险的底线,确立期货市场基础制度,健全资本市场监管体系,着力提升期货市场的国际竞争力,促进期货市场改革开放和稳健发展。在立法工作中注意把握以下几条原则:

(一)平衡制度稳定与改革创新的关系。一方面,草案认真总结期货市场三十年发展经验,充分吸收《期货交易管理条例》的核心内容,将实践中运行良好、成熟可行的制度和规定上升为法律,将发展成果固化下来,以稳定市场预期,保障各方合法权益,适应现阶段市场发展的特征。另一方面,草案坚持市场化的方向,遵循期货市场运行规律,适应国际期货市场发展趋势,破除期货市场发展的体制机制障碍,在期货品种和期权品种上市机制、期货公司业务类型、法律域外适用等方面作了重大创新,发挥立法前瞻性和先导性作用,为期货市场改革开放发展预留适度空间。

(二)重点规范期货市场,兼顾其他衍生品市场。期货市场和其他衍生品市场法律性质、基本定位总体相同,二者深度融合、功能互补、紧密相连,共同服务于国民经济。但期货市场和其他衍生品市场发展程度不一,期货市场及相关制度已经稳定运行三十年,监管实践也比较丰富;而其他衍生品市场尚处于探索发展阶段,2008年金融危机以后,二十国集团峰会达成了加强其他衍生品市场监管的共识。为此,草案从市场实际情况出发,统筹考虑两个市场,系统规定期货市场各项制度,兼顾规范其他衍生品市场。

(三)注重期货法与相关法律之间协调衔接。期货市场和证券市场在经营机构和服务机构、监督管理和自律管理以及法律责任等方面存在较多相通之处。因此,对新修订的证券法已经确立的制度,草案充分参考借鉴,确保两部法律在同类事项的处理上保持一致。同时,与新修订的证券法相衔接,将证券衍生品等纳入期货法调整。草案还充分考虑期货市场的特殊性,借鉴国际的实践经验,确定了特殊制度安排,与民法典、企业破产法等法律协调衔接,以保障期货交易安全便捷和市场稳定发展。

三、期货法草案的主要内容[编辑]

草案重点围绕期货交易、结算与交割基本制度,期货交易者保护制度,期货经营机构和期货服务机构的监管,期货交易场所和期货结算机构的运行,期货市场监督管理,法律责任等作了规定。草案共14章173条,主要有以下内容:

(一)明确立法宗旨、原则和监管体制。草案明确了期货法的立法宗旨、调整适用范围;规定了期货交易和其他衍生品交易公开、公平、公正的原则;明确了期货市场和其他衍生品市场的监督管理体制(第一章)。

(二)系统规定期货交易、结算和交割制度。确立期货品种和期权品种上市注册制度,明确期货交易实行集中交易、保证金交易、持仓限额等制度,并规范程序化交易,禁止内幕交易、操纵市场、编造传播虚假信息或者误导性信息等违法行为(第二章)。规定期货交易的结算实行当日无负债结算、保证金不足强行平仓等制度,明确违约处置程序,确立保证金及相关财产破产保护的原则,规定了期货的交割规则(第四章)。

(三)规定其他衍生品交易的基本制度。结合其他衍生品交易的特殊性,对单一协议、履约担保、交易终止净额结算、交易报告等基本制度作出规定,并授权国务院依法制定具体管理规则(第三章)。

(四)确立期货交易者权益保护制度。规定交易者适当性原则,将交易者分为专业交易者与普通交易者;构建多元化期货纠纷解决机制,引入调解制度和集体诉讼制度;设立交易者保障基金(第五章)。

(五)规范期货经营机构、期货交易场所、期货结算机构和期货服务机构运行。规定期货经营机构业务范围和业务规范,强化期货经营机构的公司治理(第六章)。规定期货交易场所和期货结算机构的组织形式和主要职责,明确期货结算机构的中央对手方法律地位(第七章、第八章)。对期货服务机构进行备案管理,明确其基本行为规范(第九章)。

(六)明确期货市场的监督管理。规定国务院期货监督管理机构的职责(第十一章)。对跨境管辖与协作作出原则性规定(第十二章)。对期货市场各类违法行为明确法律责任(第十三章)。

四、需要说明的情况[编辑]

为适应经济全球化和期货市场改革开放的需要,草案第十二章对期货市场跨境监管作出了制度安排:一是规定国务院期货监督管理机构可以和境外监管机构建立跨境监管合作机制,进行跨境监督管理。二是从“引进来”和“走出去”两个方面对境外期货交易场所、期货经营机构等向境内提供服务明确监管要求,并对境内外交易者跨境交易的行为进行规范。三是确立期货法的域外适用效力,在境外从事期货交易和其他衍生品交易及相关活动,扰乱境内市场秩序,损害境内交易者合法权益的,适用本法。

草案和以上说明是否妥当,请审议。

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