大政方針宣言

大政方針宣言
作者：熊希齡
1913年

本作品收錄於《民國經世文編》

希齡等承大總統及國會之信任，得以國務員資格列席於此莊嚴之立法府，旣深欣幸，愈切悚皇，今請舉所商承於大總統之大政方針，以與代表國民之議員諸君一商榷之。

凡為治者必先慎察國家所處之地、所遇之時勢，乃就國民能力所及，標準之以施政，然後其政策乃非託諸空言。今之言治者，動曰我國破壞之時告終，建設之時方始，斯固然也；然希齡等今日不敢語於建設，但得竭其綿薄以立建設之基礎，為願足矣。譬諸築室，必須得有一室所占之地面，此地面可以任我自由處置，次乃袚除其草萊，平治其瓦礫，次乃庀材木瓦石，鳩工匠，然後從事於構建也。又如病夫，氣息僅屬，必求良湯為之續命，命旣續，始可以語於治病，舊積之病旣深且多，則治之愈費時日，待諸病旣去，榮養乃得施也。希齡等以為今後一年間，實中國生死存亡之關鍵，苟治具不張，則過此以往，吾國人决無復能力，無復機會，無復資格以自行處理此國，遑論平治，遑論富強。故今茲政策殊未敢命之曰建設，但以救亡而已。諸君商榷政策，望深諒此意，勿以已治已安之國之陳迹相繩，則深幸也。

政象如機器，輪輪相銜，齒齒相屬，萬不能專顧一方面而偏置他方面，故欲舉一政，其勢必牽連及於他政，以理論之，非百廢具舉，則欲舉一焉而幾不可得。雖然，若鶩廣而荒，而竭蹶於其力之所不逮，則非至百舉具廢焉而不止也。故於庶政之中，不能不審其緩急，而有時特重以某項為主，而其他為之輔，以先後左右之。今日所商榷，互有詳畧，職此之由。

欲確保中國在世界之地位，其樞機首在外交。今者友邦之所以愛我良厚，自國會成立，而承認者數國，自大總統選定，而凡有約國，皆同日承認，此實外交上絕好氣象，足以表明各國之愛重和平，而信我國有能自樹立之實力也。我旣已得此於友邦，則前此外交之困難已減泰半，今後外交方針，惟當以兩義為之綱領：一曰開誠布公以敦睦誼也。疇昔譚外交者，動以縱橫捭闔為能事，此實權道，非經道也，在壤地相錯，野心競爭之國，時或用之而奏奇教，然决非我國所宜。自前清之季，往往用小智小術以對外，或用地方感情雜乎其間，然覆轍恆相接；今政府務反其道，惟持國際上之正義，以與友邦相見。先哲有言：「親仁善鄰，國之寶也。」故於愛我之國，則加親焉；於鄰我之國，則加善焉。此我中華民國對外惟一之大主義，而今卽當實行者也。二曰審勢相機以結懸案也。前清執政憚於負責，故外交紛爭一起，輒以敷衍遷延為習，實則一事件之起，往往造端極微，而徒以遷延之故，或失機會，或傷感情，其轇轕乃至不可收拾，希齡等歷覽前事，實深痛之。現今政治上數大懸案，大率前清所留貽未決，以訖於今，歷久纏綿，雙方皆感痛苦；而在我國則多濡滯一日，卽多蒙一日之害，故擬於不妨害國家獨立，且得有比較的交換利益之範圍內，總以和平之精神行之，以期速結懸案，免生誤會，在友邦夙重正義，尊重主權，斷不至以不能堪之要求，加之於我，若其有之，則政府為國家自衞計，嚴詞謝絕，亦當為友邦所能共諒，此卽所以實行親仁善鄰之大主義也。要之我國今日內治之艱險，更甚於外交，內治之艱險不除，則外交之艱臉始相緣而起，的政府擬抱定前列之兩義為大方針，求外交上不復有重大問題發生，乃得集全力以整頓內治，此非徒吾國民所希望，抑當亦世界各國所同希望者也。

內政之根本，厥惟財政，財政現狀之艱險，稍愛國者類能言之，然艱險之程度果至何等，非在當局，恐末能喻也。卽以中央言之，約計今年十月至明年六月，須支出之費，除鐵道借欵須另行設法挪補外，自餘各費尚需二萬一千六百餘萬元，每月平均二千四百餘萬元，其中國債費約一萬五千萬元，平均每月一千六百餘萬元，占三分之二以上，而收入則本年正月至六月，共收五千八百萬元，每月平均不過一千萬元，其中鹽關兩稅，占五千七百萬元，每月平均九百五十萬元有餘，占百分之九十五以上，此皆擔保外債者，以還長期諸債息，猶苦不足，更無論行政軍事各費也。夫使此種竭蹶情形僅限於中央，則危急猶非至極，蓋中央政費，由全國各地方人民分擔，本屬天經地義，各國皆然，中國前此亦何莫不然，苟能藏富於地方，則中央何嘗不可視為外府。乃今者各省於前清額定應解中央之欵，與攤派之賠洋各欵，旣已盡停，計自民國紀元以迄今兹，所收齊、豫、湘、粵、贛等解欵不過二百六十餘萬。地方旣不負擔中央政費，宜若易於自給，而環顧各省，其仰屋興嗟之狀，抑又甚焉。計兩年以來，中央除代償各省應攤賠洋各欵七千七百餘萬元不計外，其特別協助各省之欵，已一千四百餘萬元，又代各省償還所借地方債一千三百餘萬元，此皆中央額外支出，為前清所無者，而日日請欵告急之電，且紛至沓來，而未有已也。中央旣一無所入，惟仰給外債，以度歲月，地方則又思分中央所借外債之餘瀝以自活，循此不變，債債相引，其勢將舉全國所入，盡充外債利息，如此則破產之禍，豈俟數年後哉！現政府受事之初，已值善後借欵垂罄之日，投艱遺大，責無可辭。為今之計，惟有治標治本兩策，同時並用，庶竭綿薄，以救危亡，今請舉所計劃者為諸君一陳之。

何謂治標之策？則將二年度嵗出入結束之而求一著落是也。前清宣統三年，預算嵗入二萬七千餘萬兩，嵗出三萬二千餘萬兩，雖云不敷，其數抑非甚鉅也。民國元年至二年六月，以百事擾攘，未行正當預算，七月以後，大亂敉平，系統的財政，略可著手。於是前內閣有二年度預算草案之編製，而嵗出之額已驟增至六萬四千六百三十五萬餘元，其嵗入項下。因欲使預算形式完全表示，故（第一）就各省列報之數，比照宣四預算酌加成數，為三萬餘萬元；（第二）添列印花稅、所得稅、驗契費等八百九十六萬元；（第三）其猶不足，則以公債充之，於善後借欵、奧國借欵外，添列六釐公債，約一萬三千萬元。合此三者，共六萬四千六百餘萬元，形式上強指為收支適合。實則第一類之比照宣四預算者，豈惟不能增加，且因兵燹摧殘，災變迭告，與夫紙幣票面價格之下落、徵收機關之不如法，所收或反減於舊。第二類印花稅等項，無他種計劃與之相輔，能否如該案所期之額，殊難預定。其尤要者，則第三類，所列六釐公債，苟非金融機關確立後，更無銷售之望，此著一空，全盤俱舛，故希齡等受事後，立卽面請緩議，擬修正後，乃求實施，誠不得已也。夫嵗出而陡增六萬四千餘萬，驟聞之，孰不驚心動魄，然試一檢嵗出之種類，則可以證明此為本年度特別現象，非可以概來茲，故以此為中國財政絕對悲觀之據，希齡等竊所未承。蓋此六萬四千餘萬中，公債費實占二萬九千餘萬，而此項公債費，則前年度積欠洋欵賠欵轉入本年度補償者一萬七百七十餘萬元，各種短期小借欵為明年六月以前應還者七千五百餘萬元，又二年度內長期洋欵五千餘萬元、賠欵三千萬元，暨善後五國借欵保息一千三百九十五萬餘元，墊欵二千一百四十萬元；內除長期洋欵五千餘萬元、賠欵三千萬元外，此皆本年度之特别支出。今距年度開始，已四閱月，積欠洋賠欵，並善後墊欵，已由善後借欵劃撥一萬二千八百餘萬元，其本年度應還之長期洋賠各欵，可由海關收入足抵五千餘萬元，所餘者卽為無着之欵。計洋賠欵約四千萬元左右，及短期小借欵八千餘萬也，政府擬將此項列為特別會計，與各債權者協商，將陸續到期者整理之，劃為一定期限，而借一大宗長期外債以償之，攤分其負擔於將來，此無可如何者也，公債費旣如此，略作結束。其須以全力整頓者，實惟行政費，公債費不能不量出以為入，行政費則不可不量入以為出，故於嵗入一面，宜力求實徵實解，而於嵗出方面，宜厲行節減政費。原預算除公債收入外，其較為確定者，為各種租稅及稅外收入，共三萬一千七百餘萬元。據過去一年餘之現象，除海關稅實收可稽外，餘皆性質不明，或各地方收入本自減少，或雖不減少，而不能聽國家之指撥。其大病源在各省行政系統什九破壞，無從核督，重以催科之職不得其人，故人民負擔毫未減輕，而國庫則所至如洗，根本之計，在澄吏治，核名實。其下手方法，於下方內務行政方針條下別言之。苟使辦理得宜，則此三萬一千七百餘萬之嵗入，當不至無着。於是卽據此以為嵗出之分配，除交通行政支出不敷，應列為特別會計，設法騰挪抵補外，此三萬一千七百餘萬中，復除出關鹽兩稅約一萬四千餘萬元，照合同均為借欵擔保，存入外國銀行，其得列於普通會計者，實一萬七千七百餘萬元。此一萬七千七百餘萬元，務求用之於最要之政務，今日最要之政務，莫急於維持秩序。先求政象之安固，次乃徐圖發達，故當大別為軍事費及軍事以外行政費之二種。本年軍費豫算，據各軍及都督所計算，為二萬五千萬元，前內閣力持撙節，改為一萬三千餘萬元，連裁遣費，為一萬六千餘萬元，今擬重加減汰，作為一萬一千萬元，其計劃別詳於下。各項行政費本宜推廣，現時財政困難，亦以維持秩序為度（立法、司法皆取此主義），今擬暫定國會用費為二百萬元；大總統府、中央各官廳及外交公使、領事，與夫中央之警察、財政徵收機關、學校、京師審檢各廳等，共暫定為三千六百萬元；清皇室經費及旗兵俸餉，定為一千萬元；財務徵收費二千五百萬元；臨時特別事件費暫定四百萬元；其各省除軍府及民政長所轄警備隊在軍費範圍內不計外，各項民政、司法以及教育、實業各費，全國各地方合計，共暫定為六千三百萬元，計共行政費一萬四千萬元。現在各軍統帥、各省都督，深明大義，則軍費一萬一千萬元，當不超出範圍；議員均知稼穡艱難，各省長官力顧中央，則行政費一萬四千萬元，當可勉強應付。二者合為二萬五千萬元，以校嵗入，約不敷七千餘萬元。政府或籌畫新稅，請國會於年度內卽行決議；或再減經費，求中外之共諒；或稍借內債，呼將伯於國民，三者之中，或擇其一，或三者並行，俟理有條緒後，再行報告。要之政府對於預算，第一義求實際上之收支合適，第二義求勿以外債充經常政費，誠以此為財政之最要基礎，雖知其難，不得不竭綿薄以赴之也。

治本之策：一曰改正稅制，二曰整頓金融，三曰改良國庫。

我國人民平均負擔之輕，為萬國所無，故以四萬萬人之國，而嵗入僅及三萬萬，國用坐是支絀，百廢無自而興，然夷考其實，則人民又曷嘗蒙輕稅之利者。蓋稅制不善，違反租稅公正之原則，故國旣病觳，而民亦不蒙澤也。今欲準衡學理，以立我國正當之租稅系統，此殆非今日所能驟幾，惟一面就現行諸稅，擇其中最煩苛厲民者裁汰之，餘則加以改良整頓，一面酌量情形，略參以國家社會主義，添設新稅，以求國家增加收入，而民亦間接受其利。計應採用之稅目：曰田賦、曰鹽課、曰契稅、曰宅地稅、曰印花稅、曰出產及銷場稅、曰煙稅、曰酒稅、曰礦業稅、曰一部分之營業稅、曰一部分之所得稅、曰遺產稅、曰通行稅、曰銀行兌換卷發行稅。其徵收及前途之希望，略為概計如下：據暫行預算，田賦七千八百餘萬，若實行測量調查後，比例收益以徵課，其所入自當視今倍蓰，今未能驟語於此，惟換算國幣表中酌加極輕微之成數，當可實收至八千萬。鹽稅原算七千六百餘萬，改為就塲官專賣，或就塲徵稅，將來所入，嵗可增豐，目前先改用均稅法，預計亦可得八千四百萬。關稅原算六千三百餘萬，惟免釐加稅，各國多表同情，又物價變遷，稅表亦宜改正，此兩事若辦到，可望增至一萬萬以外。契稅原算一千三百萬，若加入新定驗契費，可增九百萬，合為二千二百萬。前此田賦嚴於耕地，寬於宅地，若宅地能依據地價徵收，初辦時可假定為六百萬。釐金能豁除後，出產及銷塲稅仍可酌徵，可假定為一千五百萬。煙酒兩稅，現收不及千萬，若將來能實行煙專賣法，所入可增數倍，今但先徵煙酒特別營業稅，施行得宜，亦可增五百萬，合為一千五百萬。礦稅原算百萬，若酌量開放獎厲，將來次第增加，誠不可量，卽在最初一二年間，亦當倍收至二百萬。舊有之營業稅，最重者為牙稅、當稅，今加以整頓，稍改經常稅率及臨時換給部帖，所入亦可假定為一千萬。所得稅本為最良之稅，而我國開辦，殊非易易，擬先從有價證券及公職俸給下手，其有限公司亦分別酌量薄徵之，務養成此種納稅義務之觀念，初辦時不及多收，可假定為五百萬。遺產稅保障產權之移轉，民所樂從，適用累進法，最少亦可得二百萬。通行稅，鐵路、輪船、電車三者並徵，可假定為三百萬。兌換券發行稅，擬就保證準備額稅其百分之二。今正籌借巨欵，收回各省濫鈔一萬五千萬，一面厚集其力，吸集現金，應稅者有最少亦當得三百萬，其他印花稅、登錄稅、漁業稅等合計，假定為五百萬。其他租稅以外之收入，如度量衡專賣，旣劃一便民，國家亦可得鉅欵，約計國中五千萬戶，每戶所購，平均官入四角，已可得二千萬。官發證婚書，而薄收其費以代登錄，民不以為泰而於民法上之保障，極有關係，每張平均徵一元，假定每年三百萬人結婚，亦可得三百萬。改革幣制後，除銅輔幣或須收縮外，其銀鎳等輔幣皆須增鑄，約計第一年所鑄總數在一萬萬元內外，其鼓鑄餘利，當可得二千萬。若各種規費（日本所稱手數料）與夫官業、官地、官欵生息收入等，原預算案列為二千萬，改革後當有增無減。以上所擬，若非大謬，則國家收入略如下表：

（甲）租稅收入
田賦八千萬
鹽課八千四百萬
關稅一萬萬 此指免釐加稅後言之，若不加稅，則不免釐，數亦略相抵
契稅一千三百萬元 驗契費係臨時收入，一兩年內，如能施行有方，約年可得九百萬元，合契稅為二千二百萬元
宅地稅六百萬
出產及銷塲稅一千五百萬 若不免釐，則此項併於關稅內之釐金項下計算
烟酒稅一千五百萬
礦稅二百萬
部分之營業稅一千萬
部分之所得稅五百萬
遺產稅二百萬
通行稅三百萬
兌換券發行稅三百萬
其他五百萬
（乙）稅外收入
度量衡專賣收入二千萬
官發證婚書收入三百萬
鼓鑄輔幣收入二千萬
各種規費及官業官地官欵生息收入二千萬
總計約四萬零六百餘萬

以較二年度預算草案所列，約增一萬萬元左右。據政府所揣度，此種整理稅制之計畫，若立見實行，則三年度收入，當可加增，以之與減政計畫相輔，彌補七千餘萬元之不足，殊非難事，則財政基礎可大定矣。且以上所舉諸種財源，皆財政學上所謂有自然增收力者，苟辦理得宜，則年年收入遞進，實為必至之符，數年以後，不必增設稅目，不必增征稅率，而國庫所入，數倍此數，亦意中事。《大學》曰：「有人此有土，有土此有財。」以我國之地大物博，而常蹙蹙患貧，本無是理。夫中國與日本境壤相接，人民生活程度相近也，日本每人每年平均負担租稅額約十二三元，而中國現在所負担乃不及一元，倘生計發達，所負担者如日本，別嵗入固應五十萬萬元矣。卽如煙稅，日本用專賣法，每年純收益約五千萬元，中國若以三千萬人吸煙計，每人每月平均一元，亦應年收入三千六百萬元。又如礦稅，日本年收千餘萬元，中國若開放發達，所收何啻十倍，亦應一萬萬元。其他收入，皆可以此類推，故就財政現狀論之，雖若極可悲觀，然就整理後之財政前途論之，實有無窮之樂觀存焉，此希齡等所欲勉矢精誠，完茲宏願者也。

金融為財政及國民生計之樞紐，而幣制實與之相維。我國幣制紊亂，全球共所患䒷，自前清之季，已盛言改革，而築室道謀，弗底於成。近則各省濫發紙幣，價格低落，市面恐慌，人民咨怨。其直接影響，及於財政者，則緣幣制紊亂之故，徵收複雜，官吏得上下其手，滙價參差，國庫損失；緣紙幣低落之故，國家一切徵收，卽以其低落之額，為損失之額，凡茲幣害，無俟枚舉。故政府擬注全力以整頓此事，其關於改革幣制者，前此以本位問題，耗費時日，希齡等雖認金本位為應於世界大勢，將懸為最後之鵠，然目前不易辦到，故暫照舊習慣，用銀本位，以謀統一，但使所鑄銀幣，不太溢乎人民需要之額，將來變進，殊非難事，而其下手則在擴充中國銀行，鞏固其兌換券之信用，俾得隨時吸集現金，至於蓄力之厚，有加無已。制旣畫一，滙兌周便，兌換券之流通，自日加廣，得以有價證券充保證準備而已足。此種保證準備之良者，莫如公債，故國家發行公債，銀行必樂於承受，而所承受之公債，國家卽得資以為建設庶政之用，故直接整理金融，間接卽所以補助財政也。至於處分各省濫發之紙幣，則首從清理省銀行及官銀錢局下手，由中國銀行董治其事，清理旣畢，卽由中國銀行承繼其債權債務，随時以新兌換券易收濫鈔，定一期限，收銷完結。今計現在各省濫幣票面額約二萬餘萬元，市價平均約一萬三千萬元，為額雖若甚鉅，但使流通分配，得其道理，整理固自非難。及今圖之，以視前此歐美日本諸國之收回濫幣，猶覺事半功倍，但須稍得相當資本，乃可從事，或須借助於外債，未可知耳。

要之政府計畫，以嚴格的量入為出為目前之計，以整理稅制為鞏固財政基礎之中堅，而前後皆以整理幣制及金融為樞紐，但恐心力雖堅，而能力未足，舊稅徵收能否如額，可慮一也。整理鹽關，及新增各稅，能否如政府所期，可慮二也。減政主義實施之時，有無阻力，實施之後，有無流弊，可慮三也。此種大業，原非行政府一部之力所能貫澈，務求國會之誠心相助而已。

次論軍政。前內閣預算案，陸軍部所管一萬六千一百餘萬元，占全預算四分之一，若將公債費一項除去，則軍費在一般行政費中，殆占其半額，以故裁兵之必要，朝野內外，皆所同認矣。雖然，若為有責任之言，則政府之籌畫軍政，一方面固當察財政之狀況，一方面尤當審國家之現勢所需要。各國治軍，皆用以治國防，故其軍額、軍費，大率對所防之國以為標準。今諸友邦之待我國，皆以和平為職志，我亦以國命維新，宜事休養，在最近之將來，决無搆釁疆塲之事，故對外標準，無取鰓鰓。而軍人最要之職務，乃在維持國內安甯秩序，蓋他國此種職務，全委之警察，我國今欲完善之警察普及全境，非特人才，不可以速成也，而所費實乃無藝，若從財政上著眼，其難鉅抑又過於養兵矣。今政府所計畫，謂有兵五十萬人，庶可以收鋤暴遏亂之效。而此五十萬人之兵，其性質大別為兩種：甲種用陸軍編製法，以軍長、師長統之，分駐要塞邊防，純由中央節制調遣者；乙種用警備隊編製法，歸各地方行政長官節制調遺，分配各州縣，從事捕盜詰奸，以補行政警察、司法警察所不及者。兩種皆以維持國內秩序為職志，而甲種之編製訓練，則預備養成最强武之國防軍，乙種之編製訓練，則預備養成最果敏之警察，此軍政方針之大凡也。其軍事教育及軍需製造兩事，為軍政之根本，尤當注重，以立遠圖。都督一職，沿前清督撫之舊，兼治軍民，揆諸時勢，動多窒礙，故擬俟畫分軍區後，次第遷陟，隆元戎之望位，以資鎮撫，省文告之勞擾，以專責成。至於海軍，則結束前此未完之計畫，維持現狀，徐圖擴充，似此則庶幾養一兵卽得一兵之用，而財政撙節亦非細也。

實業、交通二政，為富國之本。我國產業幼稚，故宜采保護主義；我國資本缺乏，故又宜采開放主義。斟酌兩者之間，則須就各種產業之性質以為衡。若棉、若鐵、若絲、若茶、若糖，其最宜保護者也；若普通之礦業，其最宜開放者也。外商投資於我境內所生之利，彼得其三四，而我恒得其六七，故政府願與國民共歡迎之。官營事業，惟擇其性質最宜者，乃行開辦，其他皆委諸民，不壟斷以與爭利，但盡其指導獎勸之責而已。工商業固所注意，然尤以墾闢荒地，改良農業為本，歷覽各國產業發達之順序，皆以農為先河，美國農產物旣侵略歐洲市場，民富緣此驟增，而工商之勃興，卽隨其後，此其最彰明較著者也。故擬俟財政基礎稍定，卽一面設法普及農業銀行，一面以國力興修水利。以上數端，則實業行政方針之大凡也。交通機關為一切政治之脈絡，今路、航、郵、電四政，方始萌芽，前途敻乎其遠，今宜通盤籌畫，以定擴張之次序，尤宜訓練實務人才，俾管理經營，咸能舉職。其有願以外資投諸斯業者，但使不以政治問題攙雜其間，則闢戶以迎之，我之受利多矣。今該部所管四政，酌盈劑虚，程功乃易，且外債所負頗重，契約關係複雜，故畫為特別會計，良非得已，若夫嚴為監察，常加整理，則又政府之責也。

以上諸政，皆所以謀自立，以漸進於富強也。然政策則坐而談耳，起而行之，存乎其人，苟吏治窳敗，人才闒冗，雖有良法美意，未見其能現於實也。希齡等以為凡百艱險，皆不足慮，而惟此為最可慮。今日吏治所以墮落，由機關之形格勢禁者半，由官吏之猥雜苟且者亦半。言夫機關，則軍政、民政權限雜糅，實為萬病之源，故厲行分治，實第一義。次則行政區域太大，政難下逮，且監督官層級太多，則親民之官愈無從舉其職，元明清之治，所以不及前代，職此之由。今擬略仿漢宋之制，改定地方行政為兩級，以道為第一級，以縣為第二級，縣分三等。道署設諸司，在府中分曹佐治；縣署諸科，略如道制，且於繁劇、邊遠之縣，酌設丞㷉，分駐四境。中央則以時設巡按使按察諸道，舉劾賢否，不以為常官也。其有大政，合數道乃克舉者，亦為置使以筦之。如是，財臂指之用顯，而治具略張矣。又人才登庸，必以其道，共和以來，破產資格，凡得官者，長官延攬百而一二，奔競自薦什而八九，人懷僥倖，流品猥蕪，今欲從清其源，擬嚴定考試之制，中央與地方分級行之，俾才之大小，各得致用。又未習吏事，稱職實難，故擬參酌舊制，設額外候補官，以資學習，京師、地方諸官廳皆同此制。又宋制授官任職，各不相蒙，今仿其意，樹此兩階，官以資升，職緣能授。又服官本籍，情弊滋多，故擬參酌舊俐，一道之內，概行廻避。其尤要者，賞罰黜陟，國之大柄，苟賞不足以為勸，罰不足以為懲，則非惟政象無自修明，卽人才亦未由磨厲，故擬嚴定懲戒之法，分別過失大小，嚴厲處分，其由長官薦拔者，分別情節輕重，或連坐薦主，其賞勸之法，則除久任之官，晋秩增祿外，仍制章服，以示榮寵，行封贈以勸教養。凡茲獎勸之道，皆根據於國民遺傳心理，雖似虚文，實合至道，今鶩平等之浮名，違先民之良習，徒敺國民相競於實利，而國家更無所挾持以淬厲天下士，政象每下愈况，固其宜矣。希齡等深洞此弊，故不得不參酌舊制，以冀略挽狂瀾，此澄叙吏治之大略方針也。至於地方自治，本與官治相須為用，然自前清之季，頒制勸辦，迄今數嵗，而成績大反於所預期，故由於自治區域太大，級數太繁，權限不清，系統不立，重以選舉骫法，監督無方，疇昔武斷鄉曲之輩，動則假此護符，助其豪猾，自治為世詬病，職此之由。今擬規定自治團體為兩級，上級曰縣，下級曰城鎮鄉，自治體對於長官，務盡弼助之職，而長官於自治體，實行監督之權，庶幾名實可以綜核，而指臂得相維繫矣。其他內務所轄之要政，則分別測繪輿圖，以為一切行政依據之大本，漸次清釐田賦，以為平均負擔，增加嵗入之大計，擬以十年，計畫完成之，今卽著手預備。又現經喪亂之後，各處盗賦蠭起，摘奸捕盗，實救民第一義，治安警察為國家秩序所攸繫，區域次第養成，團練保甲諸法，本前代良制，中間隳壞，積為弊端，然日本治臺，案師我法，成效卓著，今亦宜斟酌損益，提倡施行，警察與團保相輔，使地方人民得以自保，則將來警備隊旁費漸省，此又與軍政交相為用者也。

抑立國大本，首在整飭紀綱，齊肅民俗，司法與教育，實其最要之樞機也。今之稍知事體者，咸以養成法治國家為要圖，然法治國曷由能成？非守法之觀念普及社會焉不可也。守法觀念如何而始能普及？必人人知法律之可恃，油然生信仰之心，則自懔然而莫之犯也。故立憲國必以司法獨立為第一要件，職此之由。我國之行此制，亦旣經年，乃頌聲不聞，而怨籲紛起，推原其故，第一由於法規之不適，第二由於法官之乏才，坐此二病，故人民不感司法獨立之利，而對於從前陋制，或反覺彼善於此，循此以往，恐全國之生命財產愈失保障之具。法庭之信用日墜，而國家之威信隨之，非細故也。為今之計，謂宜參酌法理與習慣，制定最適於吾國之法律，使法庭有所遵據，一面嚴定法官考試甄別懲戒諸法，以杜濫竽，而肅官紀。夫法官進退，其保障應視他種官吏為尤嚴，此各國之常經也。但必須已經甄別，確為人材，然後可以特受恩禮而無慙德，否則恐法官權利保障愈嚴，而人民權利保障愈弱，其禍之中於國家者，甯堪設想。要之正風化而清本源，責在長官而已，今當草創之際，難期速成，故擬將已成立之法廳，改良整頓，樹之風聲，其籌備末完諸地方，則審檢職務，暫責成行政官署兼攝，辟員佐理，模範旣立，乃圖恢張，以消極的緊縮主義，行積極的改進精神，此司法行政方針之大凡也。

教育則更重矣，言夫教育之效果，則社會之抽象的教育最要，而學校之具象的教育次之。社會教育，則內務部與教育部會同設施者居多，而學校教育，則教育新之專責也。夫欲改良一國之社會教育，則不外因固有遺傳之國民性，而增美釋回焉耳。我國二千年來之社會，以孔子教義為結合之中心。論者或疑國體旣變為共和，卽孔道亦無庸尊尚，是非惟不知孔子，抑亦不知共和也。故政府主張，一面旣尊重人民信教之自由，一面仍當以孔教為風化之本，又禮俗所蒸，國基所繫，出禮麗刑，國乃多事，今宜禮致耆賢，徵考文獻，制為通禮，以齊民俗，此皆國家百年之計也。其學校教育，亦大別為二：一曰教育一般國民，使咸有水平線上之智能；一曰教育高等人才，以為國家社會之棟榦。欲求教育之止於至善，雖累世猶且莫癉，今期程進有序，毋托空言，則國民教育以培養師範為先，人才教育以注重實業為主。今日大患，在國中才智之士罕肯從事教育，故師範愈隳而學基愈壞，故城鎮鄉之自治事業，其什之八九，宜集中於教育，而尤以養成單級教授之師範為下手第一著。其高等教育，現在惟授法政之校，各地林立，致國民心理，認求學與得官為一事，豈惟學績有偏畸之患，仕途之冗濫，吏治之頹廢，恆必由茲。故一面嚴行監理諸私立大學，一面獎厲工商諸學，實當務之急也。至於學風之嚴格整頓、教科書之詳慎審定，又政府所責無旁貸者矣。

以上諸端，皆希齡等經累次會議討論，且商承大總統，已蒙嘉許者，謹檃括其梗概，以商榷於諸君子之前，若以為大端不謬，則將率循此方針，以施於有政，責任艱鉅，决不敢辭。抑希齡等更有請者，大政方針，不過懸一抽象的計畫以為鵠，若其見諸實行，則大綱細目凡百，皆須以法令表示之。而法律尤為命令之淵源，故每舉一政，恆必有一種或數種之法律以作之標準，若法律未報，則無所遵從，雖有方針，將安所麗？議定法律，權在國會，若國會議决延滯，或至閉會時，而重要法案猶未議定，致政府無法可守，其不治事也，則蹈溺職之咎；其治事也，則蒙專擅之嫌，進退狼狽，何術自全？今政府旣定此方針，行將提出種種法案，以求方針之實現，而時局危急旣至此極，玩愒一日，卽國家多蒙一日之害，救火追亡，刻可容緩？深盻將來一切法案，迅予議定，毋稍滯留，此希齡等所期望於諸君者一也。又凡一法案必有其主要精神，此精神卽方針之所由表示也，全案條文，皆據此精神以組織之，庶能通體一貫；不甯惟是，甲察與乙案常根於同一精神，互相補助，以全其用，若當修改條文之際，不察其精神所在，而輕率增删，致法案不成片段，則雖公布，何從實行？又或甲案可决，而乙案與甲案有聯屬關係者否决，緣乙案不成立，而甲案亦致無效，有此諸弊，則方針雖定，終無所憑藉，以現於實。是故國會對於政府之法案，若舉其根本方針而反對之，斯亦已耳；若其不然，則當審議之時，似宜處處抱定方針以為鵠，毋使名實之間，動生矛盾，此希齡等所期望於諸君者二也。

希齡等以寡德輇才，膺茲重寄，日夕悚惕，唯隕越是懼，顧所堪自矢者，不敢絲毫存諉卸責任之心，不敢絲毫作苟安目前之計，當此國基甫定，風瀟雨晦之時，正全體國民嘗膽卧薪之日，諸君旣代表民意，司理國家神聖立法之業，希齡等之與諸君，譬諸同舟，以涉臣川，分掌操舟之職，其濟也，則可以謝舟中人，而操舟者亦同享其合；其不濟也，則全舟生命斷送於吾儕操舟者之手，而自躬亦寧有幸。若風濤方簸激於外，而操舟者猶睽乖於內，則《詩》所謂「其何能淑，載胥及溺」，行將見之矣。希齡等宣布此大政方針，求政府與國會一致，一致以後，則循比方針而各加奮勉，以盡其所應盡之責任，斯國家無疆之休也。