大政方针宣言

大政方针宣言
作者：熊希龄
1913年

本作品收录于《民国经世文编》

希龄等承大总统及国会之信任，得以国务员资格列席于此庄严之立法府，既深欣幸，愈切悚皇，今请举所商承于大总统之大政方针，以与代表国民之议员诸君一商榷之。

凡为治者必先慎察国家所处之地、所遇之时势，乃就国民能力所及，标准之以施政，然后其政策乃非托诸空言。今之言治者，动曰我国破坏之时告终，建设之时方始，斯固然也；然希龄等今日不敢语于建设，但得竭其绵薄以立建设之基础，为愿足矣。譬诸筑室，必须得有一室所占之地面，此地面可以任我自由处置，次乃袚除其草莱，平治其瓦砾，次乃庀材木瓦石，鸠工匠，然后从事于构建也。又如病夫，气息仅属，必求良汤为之续命，命既续，始可以语于治病，旧积之病既深且多，则治之愈费时日，待诸病既去，荣养乃得施也。希龄等以为今后一年间，实中国生死存亡之关键，苟治具不张，则过此以往，吾国人决无复能力，无复机会，无复资格以自行处理此国，遑论平治，遑论富强。故今兹政策殊未敢命之曰建设，但以救亡而已。诸君商榷政策，望深谅此意，勿以已治已安之国之陈迹相绳，则深幸也。

政象如机器，轮轮相衔，齿齿相属，万不能专顾一方面而偏置他方面，故欲举一政，其势必牵连及于他政，以理论之，非百废具举，则欲举一焉而几不可得。虽然，若鹜广而荒，而竭蹶于其力之所不逮，则非至百举具废焉而不止也。故于庶政之中，不能不审其缓急，而有时特重以某项为主，而其他为之辅，以先后左右之。今日所商榷，互有详略，职此之由。

欲确保中国在世界之地位，其枢机首在外交。今者友邦之所以爱我良厚，自国会成立，而承认者数国，自大总统选定，而凡有约国，皆同日承认，此实外交上绝好气象，足以表明各国之爱重和平，而信我国有能自树立之实力也。我既已得此于友邦，则前此外交之困难已减泰半，今后外交方针，惟当以两义为之纲领：一曰开诚布公以敦睦谊也。畴昔谭外交者，动以纵横捭阖为能事，此实权道，非经道也，在壤地相错，野心竞争之国，时或用之而奏奇教，然决非我国所宜。自前清之季，往往用小智小术以对外，或用地方感情杂乎其间，然覆辙恒相接；今政府务反其道，惟持国际上之正义，以与友邦相见。先哲有言：“亲仁善邻，国之宝也。”故于爱我之国，则加亲焉；于邻我之国，则加善焉。此我中华民国对外惟一之大主义，而今即当实行者也。二曰审势相机以结悬案也。前清执政惮于负责，故外交纷争一起，辄以敷衍迁延为习，实则一事件之起，往往造端极微，而徒以迁延之故，或失机会，或伤感情，其轇轕乃至不可收拾，希龄等历览前事，实深痛之。现今政治上数大悬案，大率前清所留贻未决，以讫于今，历久缠绵，双方皆感痛苦；而在我国则多濡滞一日，即多蒙一日之害，故拟于不妨害国家独立，且得有比较的交换利益之范围内，总以和平之精神行之，以期速结悬案，免生误会，在友邦夙重正义，尊重主权，断不至以不能堪之要求，加之于我，若其有之，则政府为国家自卫计，严词谢绝，亦当为友邦所能共谅，此即所以实行亲仁善邻之大主义也。要之我国今日内治之艰险，更甚于外交，内治之艰险不除，则外交之艰脸始相缘而起，的政府拟抱定前列之两义为大方针，求外交上不复有重大问题发生，乃得集全力以整顿内治，此非徒吾国民所希望，抑当亦世界各国所同希望者也。

内政之根本，厥惟财政，财政现状之艰险，稍爱国者类能言之，然艰险之程度果至何等，非在当局，恐末能喻也。即以中央言之，约计今年十月至明年六月，须支出之费，除铁道借款须另行设法挪补外，自馀各费尚需二万一千六百馀万元，每月平均二千四百馀万元，其中国债费约一万五千万元，平均每月一千六百馀万元，占三分之二以上，而收入则本年正月至六月，共收五千八百万元，每月平均不过一千万元，其中盐关两税，占五千七百万元，每月平均九百五十万元有馀，占百分之九十五以上，此皆担保外债者，以还长期诸债息，犹苦不足，更无论行政军事各费也。夫使此种竭蹶情形仅限于中央，则危急犹非至极，盖中央政费，由全国各地方人民分担，本属天经地义，各国皆然，中国前此亦何莫不然，苟能藏富于地方，则中央何尝不可视为外府。乃今者各省于前清额定应解中央之款，与摊派之赔洋各款，既已尽停，计自民国纪元以迄今兹，所收齐、豫、湘、粤、赣等解款不过二百六十馀万。地方既不负担中央政费，宜若易于自给，而环顾各省，其仰屋兴嗟之状，抑又甚焉。计两年以来，中央除代偿各省应摊赔洋各款七千七百馀万元不计外，其特别协助各省之款，已一千四百馀万元，又代各省偿还所借地方债一千三百馀万元，此皆中央额外支出，为前清所无者，而日日请款告急之电，且纷至沓来，而未有已也。中央既一无所入，惟仰给外债，以度岁月，地方则又思分中央所借外债之馀沥以自活，循此不变，债债相引，其势将举全国所入，尽充外债利息，如此则破产之祸，岂俟数年后哉！现政府受事之初，已值善后借款垂罄之日，投艰遗大，责无可辞。为今之计，惟有治标治本两策，同时并用，庶竭绵薄，以救危亡，今请举所计划者为诸君一陈之。

何谓治标之策？则将二年度岁出入结束之而求一著落是也。前清宣统三年，预算岁入二万七千馀万两，岁出三万二千馀万两，虽云不敷，其数抑非甚钜也。民国元年至二年六月，以百事扰攘，未行正当预算，七月以后，大乱敉平，系统的财政，略可著手。于是前内阁有二年度预算草案之编制，而岁出之额已骤增至六万四千六百三十五万馀元，其岁入项下。因欲使预算形式完全表示，故（第一）就各省列报之数，比照宣四预算酌加成数，为三万馀万元；（第二）添列印花税、所得税、验契费等八百九十六万元；（第三）其犹不足，则以公债充之，于善后借款、奥国借款外，添列六釐公债，约一万三千万元。合此三者，共六万四千六百馀万元，形式上强指为收支适合。实则第一类之比照宣四预算者，岂惟不能增加，且因兵燹摧残，灾变迭告，与夫纸币票面价格之下落、征收机关之不如法，所收或反减于旧。第二类印花税等项，无他种计划与之相辅，能否如该案所期之额，殊难预定。其尤要者，则第三类，所列六釐公债，苟非金融机关确立后，更无销售之望，此著一空，全盘俱舛，故希龄等受事后，立即面请缓议，拟修正后，乃求实施，诚不得已也。夫岁出而陡增六万四千馀万，骤闻之，孰不惊心动魄，然试一检岁出之种类，则可以证明此为本年度特别现象，非可以概来兹，故以此为中国财政绝对悲观之据，希龄等窃所未承。盖此六万四千馀万中，公债费实占二万九千馀万，而此项公债费，则前年度积欠洋款赔款转入本年度补偿者一万七百七十馀万元，各种短期小借款为明年六月以前应还者七千五百馀万元，又二年度内长期洋款五千馀万元、赔款三千万元，暨善后五国借款保息一千三百九十五万馀元，垫款二千一百四十万元；内除长期洋款五千馀万元、赔款三千万元外，此皆本年度之特别支出。今距年度开始，已四阅月，积欠洋赔款，并善后垫款，已由善后借款划拨一万二千八百馀万元，其本年度应还之长期洋赔各款，可由海关收入足抵五千馀万元，所馀者即为无着之款。计洋赔款约四千万元左右，及短期小借款八千馀万也，政府拟将此项列为特别会计，与各债权者协商，将陆续到期者整理之，划为一定期限，而借一大宗长期外债以偿之，摊分其负担于将来，此无可如何者也，公债费既如此，略作结束。其须以全力整顿者，实惟行政费，公债费不能不量出以为入，行政费则不可不量入以为出，故于岁入一面，宜力求实征实解，而于岁出方面，宜厉行节减政费。原预算除公债收入外，其较为确定者，为各种租税及税外收入，共三万一千七百馀万元。据过去一年馀之现象，除海关税实收可稽外，馀皆性质不明，或各地方收入本自减少，或虽不减少，而不能听国家之指拨。其大病源在各省行政系统什九破坏，无从核督，重以催科之职不得其人，故人民负担毫未减轻，而国库则所至如洗，根本之计，在澄吏治，核名实。其下手方法，于下方内务行政方针条下别言之。苟使办理得宜，则此三万一千七百馀万之岁入，当不至无着。于是即据此以为岁出之分配，除交通行政支出不敷，应列为特别会计，设法腾挪抵补外，此三万一千七百馀万中，复除出关盐两税约一万四千馀万元，照合同均为借款担保，存入外国银行，其得列于普通会计者，实一万七千七百馀万元。此一万七千七百馀万元，务求用之于最要之政务，今日最要之政务，莫急于维持秩序。先求政象之安固，次乃徐图发达，故当大别为军事费及军事以外行政费之二种。本年军费豫算，据各军及都督所计算，为二万五千万元，前内阁力持撙节，改为一万三千馀万元，连裁遣费，为一万六千馀万元，今拟重加减汰，作为一万一千万元，其计划别详于下。各项行政费本宜推广，现时财政困难，亦以维持秩序为度（立法、司法皆取此主义），今拟暂定国会用费为二百万元；大总统府、中央各官厅及外交公使、领事，与夫中央之警察、财政征收机关、学校、京师审检各厅等，共暂定为三千六百万元；清皇室经费及旗兵俸饷，定为一千万元；财务征收费二千五百万元；临时特别事件费暂定四百万元；其各省除军府及民政长所辖警备队在军费范围内不计外，各项民政、司法以及教育、实业各费，全国各地方合计，共暂定为六千三百万元，计共行政费一万四千万元。现在各军统帅、各省都督，深明大义，则军费一万一千万元，当不超出范围；议员均知稼穑艰难，各省长官力顾中央，则行政费一万四千万元，当可勉强应付。二者合为二万五千万元，以校岁入，约不敷七千馀万元。政府或筹画新税，请国会于年度内即行决议；或再减经费，求中外之共谅；或稍借内债，呼将伯于国民，三者之中，或择其一，或三者并行，俟理有条绪后，再行报告。要之政府对于预算，第一义求实际上之收支合适，第二义求勿以外债充经常政费，诚以此为财政之最要基础，虽知其难，不得不竭绵薄以赴之也。

治本之策：一曰改正税制，二曰整顿金融，三曰改良国库。

我国人民平均负担之轻，为万国所无，故以四万万人之国，而岁入仅及三万万，国用坐是支绌，百废无自而兴，然夷考其实，则人民又曷尝蒙轻税之利者。盖税制不善，违反租税公正之原则，故国既病觳，而民亦不蒙泽也。今欲准衡学理，以立我国正当之租税系统，此殆非今日所能骤几，惟一面就现行诸税，择其中最烦苛厉民者裁汰之，馀则加以改良整顿，一面酌量情形，略参以国家社会主义，添设新税，以求国家增加收入，而民亦间接受其利。计应采用之税目：曰田赋、曰盐课、曰契税、曰宅地税、曰印花税、曰出产及销场税、曰烟税、曰酒税、曰矿业税、曰一部分之营业税、曰一部分之所得税、曰遗产税、曰通行税、曰银行兑换卷发行税。其征收及前途之希望，略为概计如下：据暂行预算，田赋七千八百馀万，若实行测量调查后，比例收益以征课，其所入自当视今倍蓰，今未能骤语于此，惟换算国币表中酌加极轻微之成数，当可实收至八千万。盐税原算七千六百馀万，改为就场官专卖，或就场征税，将来所入，岁可增丰，目前先改用均税法，预计亦可得八千四百万。关税原算六千三百馀万，惟免釐加税，各国多表同情，又物价变迁，税表亦宜改正，此两事若办到，可望增至一万万以外。契税原算一千三百万，若加入新定验契费，可增九百万，合为二千二百万。前此田赋严于耕地，宽于宅地，若宅地能依据地价征收，初办时可假定为六百万。釐金能豁除后，出产及销场税仍可酌征，可假定为一千五百万。烟酒两税，现收不及千万，若将来能实行烟专卖法，所入可增数倍，今但先征烟酒特别营业税，施行得宜，亦可增五百万，合为一千五百万。矿税原算百万，若酌量开放奖厉，将来次第增加，诚不可量，即在最初一二年间，亦当倍收至二百万。旧有之营业税，最重者为牙税、当税，今加以整顿，稍改经常税率及临时换给部帖，所入亦可假定为一千万。所得税本为最良之税，而我国开办，殊非易易，拟先从有价证券及公职俸给下手，其有限公司亦分别酌量薄征之，务养成此种纳税义务之观念，初办时不及多收，可假定为五百万。遗产税保障产权之移转，民所乐从，适用累进法，最少亦可得二百万。通行税，铁路、轮船、电车三者并征，可假定为三百万。兑换券发行税，拟就保证准备额税其百分之二。今正筹借巨款，收回各省滥钞一万五千万，一面厚集其力，吸集现金，应税者有最少亦当得三百万，其他印花税、登录税、渔业税等合计，假定为五百万。其他租税以外之收入，如度量衡专卖，既划一便民，国家亦可得钜款，约计国中五千万户，每户所购，平均官入四角，已可得二千万。官发证婚书，而薄收其费以代登录，民不以为泰而于民法上之保障，极有关系，每张平均征一元，假定每年三百万人结婚，亦可得三百万。改革币制后，除铜辅币或须收缩外，其银镍等辅币皆须增铸，约计第一年所铸总数在一万万元内外，其鼓铸馀利，当可得二千万。若各种规费（日本所称手数料）与夫官业、官地、官款生息收入等，原预算案列为二千万，改革后当有增无减。以上所拟，若非大谬，则国家收入略如下表：

（甲）租税收入
田赋八千万
盐课八千四百万
关税一万万 此指免釐加税后言之，若不加税，则不免釐，数亦略相抵
契税一千三百万元 验契费系临时收入，一两年内，如能施行有方，约年可得九百万元，合契税为二千二百万元
宅地税六百万
出产及销场税一千五百万 若不免釐，则此项并于关税内之釐金项下计算
烟酒税一千五百万
矿税二百万
部分之营业税一千万
部分之所得税五百万
遗产税二百万
通行税三百万
兑换券发行税三百万
其他五百万
（乙）税外收入
度量衡专卖收入二千万
官发证婚书收入三百万
鼓铸辅币收入二千万
各种规费及官业官地官款生息收入二千万
总计约四万零六百馀万

以较二年度预算草案所列，约增一万万元左右。据政府所揣度，此种整理税制之计画，若立见实行，则三年度收入，当可加增，以之与减政计画相辅，弥补七千馀万元之不足，殊非难事，则财政基础可大定矣。且以上所举诸种财源，皆财政学上所谓有自然增收力者，苟办理得宜，则年年收入递进，实为必至之符，数年以后，不必增设税目，不必增征税率，而国库所入，数倍此数，亦意中事。《大学》曰：“有人此有土，有土此有财。”以我国之地大物博，而常蹙蹙患贫，本无是理。夫中国与日本境壤相接，人民生活程度相近也，日本每人每年平均负担租税额约十二三元，而中国现在所负担乃不及一元，倘生计发达，所负担者如日本，别岁入固应五十万万元矣。即如烟税，日本用专卖法，每年纯收益约五千万元，中国若以三千万人吸烟计，每人每月平均一元，亦应年收入三千六百万元。又如矿税，日本年收千馀万元，中国若开放发达，所收何啻十倍，亦应一万万元。其他收入，皆可以此类推，故就财政现状论之，虽若极可悲观，然就整理后之财政前途论之，实有无穷之乐观存焉，此希龄等所欲勉矢精诚，完兹宏愿者也。

金融为财政及国民生计之枢纽，而币制实与之相维。我国币制紊乱，全球共所患䒷，自前清之季，已盛言改革，而筑室道谋，弗底于成。近则各省滥发纸币，价格低落，市面恐慌，人民咨怨。其直接影响，及于财政者，则缘币制紊乱之故，征收复杂，官吏得上下其手，汇价参差，国库损失；缘纸币低落之故，国家一切征收，即以其低落之额，为损失之额，凡兹币害，无俟枚举。故政府拟注全力以整顿此事，其关于改革币制者，前此以本位问题，耗费时日，希龄等虽认金本位为应于世界大势，将悬为最后之鹄，然目前不易办到，故暂照旧习惯，用银本位，以谋统一，但使所铸银币，不太溢乎人民需要之额，将来变进，殊非难事，而其下手则在扩充中国银行，巩固其兑换券之信用，俾得随时吸集现金，至于蓄力之厚，有加无已。制既画一，汇兑周便，兑换券之流通，自日加广，得以有价证券充保证准备而已足。此种保证准备之良者，莫如公债，故国家发行公债，银行必乐于承受，而所承受之公债，国家即得资以为建设庶政之用，故直接整理金融，间接即所以补助财政也。至于处分各省滥发之纸币，则首从清理省银行及官银钱局下手，由中国银行董治其事，清理既毕，即由中国银行承继其债权债务，随时以新兑换券易收滥钞，定一期限，收销完结。今计现在各省滥币票面额约二万馀万元，市价平均约一万三千万元，为额虽若甚钜，但使流通分配，得其道理，整理固自非难。及今图之，以视前此欧美日本诸国之收回滥币，犹觉事半功倍，但须稍得相当资本，乃可从事，或须借助于外债，未可知耳。

要之政府计画，以严格的量入为出为目前之计，以整理税制为巩固财政基础之中坚，而前后皆以整理币制及金融为枢纽，但恐心力虽坚，而能力未足，旧税征收能否如额，可虑一也。整理盐关，及新增各税，能否如政府所期，可虑二也。减政主义实施之时，有无阻力，实施之后，有无流弊，可虑三也。此种大业，原非行政府一部之力所能贯澈，务求国会之诚心相助而已。

次论军政。前内阁预算案，陆军部所管一万六千一百馀万元，占全预算四分之一，若将公债费一项除去，则军费在一般行政费中，殆占其半额，以故裁兵之必要，朝野内外，皆所同认矣。虽然，若为有责任之言，则政府之筹画军政，一方面固当察财政之状况，一方面尤当审国家之现势所需要。各国治军，皆用以治国防，故其军额、军费，大率对所防之国以为标准。今诸友邦之待我国，皆以和平为职志，我亦以国命维新，宜事休养，在最近之将来，决无构衅疆场之事，故对外标准，无取鳃鳃。而军人最要之职务，乃在维持国内安甯秩序，盖他国此种职务，全委之警察，我国今欲完善之警察普及全境，非特人才，不可以速成也，而所费实乃无艺，若从财政上著眼，其难钜抑又过于养兵矣。今政府所计画，谓有兵五十万人，庶可以收锄暴遏乱之效。而此五十万人之兵，其性质大别为两种：甲种用陆军编制法，以军长、师长统之，分驻要塞边防，纯由中央节制调遣者；乙种用警备队编制法，归各地方行政长官节制调遗，分配各州县，从事捕盗诘奸，以补行政警察、司法警察所不及者。两种皆以维持国内秩序为职志，而甲种之编制训练，则预备养成最强武之国防军，乙种之编制训练，则预备养成最果敏之警察，此军政方针之大凡也。其军事教育及军需制造两事，为军政之根本，尤当注重，以立远图。都督一职，沿前清督抚之旧，兼治军民，揆诸时势，动多窒碍，故拟俟画分军区后，次第迁陟，隆元戎之望位，以资镇抚，省文告之劳扰，以专责成。至于海军，则结束前此未完之计画，维持现状，徐图扩充，似此则庶几养一兵即得一兵之用，而财政撙节亦非细也。

实业、交通二政，为富国之本。我国产业幼稚，故宜采保护主义；我国资本缺乏，故又宜采开放主义。斟酌两者之间，则须就各种产业之性质以为衡。若棉、若铁、若丝、若茶、若糖，其最宜保护者也；若普通之矿业，其最宜开放者也。外商投资于我境内所生之利，彼得其三四，而我恒得其六七，故政府愿与国民共欢迎之。官营事业，惟择其性质最宜者，乃行开办，其他皆委诸民，不垄断以与争利，但尽其指导奖劝之责而已。工商业固所注意，然尤以垦辟荒地，改良农业为本，历览各国产业发达之顺序，皆以农为先河，美国农产物既侵略欧洲市场，民富缘此骤增，而工商之勃兴，即随其后，此其最彰明较著者也。故拟俟财政基础稍定，即一面设法普及农业银行，一面以国力兴修水利。以上数端，则实业行政方针之大凡也。交通机关为一切政治之脉络，今路、航、邮、电四政，方始萌芽，前途敻乎其远，今宜通盘筹画，以定扩张之次序，尤宜训练实务人才，俾管理经营，咸能举职。其有愿以外资投诸斯业者，但使不以政治问题搀杂其间，则辟户以迎之，我之受利多矣。今该部所管四政，酌盈剂虚，程功乃易，且外债所负颇重，契约关系复杂，故画为特别会计，良非得已，若夫严为监察，常加整理，则又政府之责也。

以上诸政，皆所以谋自立，以渐进于富强也。然政策则坐而谈耳，起而行之，存乎其人，苟吏治窳败，人才阘冗，虽有良法美意，未见其能现于实也。希龄等以为凡百艰险，皆不足虑，而惟此为最可虑。今日吏治所以堕落，由机关之形格势禁者半，由官吏之猥杂苟且者亦半。言夫机关，则军政、民政权限杂糅，实为万病之源，故厉行分治，实第一义。次则行政区域太大，政难下逮，且监督官层级太多，则亲民之官愈无从举其职，元明清之治，所以不及前代，职此之由。今拟略仿汉宋之制，改定地方行政为两级，以道为第一级，以县为第二级，县分三等。道署设诸司，在府中分曹佐治；县署诸科，略如道制，且于繁剧、边远之县，酌设丞㷉，分驻四境。中央则以时设巡按使按察诸道，举劾贤否，不以为常官也。其有大政，合数道乃克举者，亦为置使以筦之。如是，财臂指之用显，而治具略张矣。又人才登庸，必以其道，共和以来，破产资格，凡得官者，长官延揽百而一二，奔竞自荐什而八九，人怀侥幸，流品猥芜，今欲从清其源，拟严定考试之制，中央与地方分级行之，俾才之大小，各得致用。又未习吏事，称职实难，故拟参酌旧制，设额外候补官，以资学习，京师、地方诸官厅皆同此制。又宋制授官任职，各不相蒙，今仿其意，树此两阶，官以资升，职缘能授。又服官本籍，情弊滋多，故拟参酌旧俐，一道之内，概行回避。其尤要者，赏罚黜陟，国之大柄，苟赏不足以为劝，罚不足以为惩，则非惟政象无自修明，即人才亦未由磨厉，故拟严定惩戒之法，分别过失大小，严厉处分，其由长官荐拔者，分别情节轻重，或连坐荐主，其赏劝之法，则除久任之官，晋秩增禄外，仍制章服，以示荣宠，行封赠以劝教养。凡兹奖劝之道，皆根据于国民遗传心理，虽似虚文，实合至道，今鹜平等之浮名，违先民之良习，徒驱国民相竞于实利，而国家更无所挟持以淬厉天下士，政象每下愈况，固其宜矣。希龄等深洞此弊，故不得不参酌旧制，以冀略挽狂澜，此澄叙吏治之大略方针也。至于地方自治，本与官治相须为用，然自前清之季，颁制劝办，迄今数岁，而成绩大反于所预期，故由于自治区域太大，级数太繁，权限不清，系统不立，重以选举骫法，监督无方，畴昔武断乡曲之辈，动则假此护符，助其豪猾，自治为世诟病，职此之由。今拟规定自治团体为两级，上级曰县，下级曰城镇乡，自治体对于长官，务尽弼助之职，而长官于自治体，实行监督之权，庶几名实可以综核，而指臂得相维系矣。其他内务所辖之要政，则分别测绘舆图，以为一切行政依据之大本，渐次清釐田赋，以为平均负担，增加岁入之大计，拟以十年，计画完成之，今即著手预备。又现经丧乱之后，各处盗赋蜂起，摘奸捕盗，实救民第一义，治安警察为国家秩序所攸系，区域次第养成，团练保甲诸法，本前代良制，中间隳坏，积为弊端，然日本治台，案师我法，成效卓著，今亦宜斟酌损益，提倡施行，警察与团保相辅，使地方人民得以自保，则将来警备队旁费渐省，此又与军政交相为用者也。

抑立国大本，首在整饬纪纲，齐肃民俗，司法与教育，实其最要之枢机也。今之稍知事体者，咸以养成法治国家为要图，然法治国曷由能成？非守法之观念普及社会焉不可也。守法观念如何而始能普及？必人人知法律之可恃，油然生信仰之心，则自懔然而莫之犯也。故立宪国必以司法独立为第一要件，职此之由。我国之行此制，亦既经年，乃颂声不闻，而怨吁纷起，推原其故，第一由于法规之不适，第二由于法官之乏才，坐此二病，故人民不感司法独立之利，而对于从前陋制，或反觉彼善于此，循此以往，恐全国之生命财产愈失保障之具。法庭之信用日坠，而国家之威信随之，非细故也。为今之计，谓宜参酌法理与习惯，制定最适于吾国之法律，使法庭有所遵据，一面严定法官考试甄别惩戒诸法，以杜滥竽，而肃官纪。夫法官进退，其保障应视他种官吏为尤严，此各国之常经也。但必须已经甄别，确为人材，然后可以特受恩礼而无惭德，否则恐法官权利保障愈严，而人民权利保障愈弱，其祸之中于国家者，甯堪设想。要之正风化而清本源，责在长官而已，今当草创之际，难期速成，故拟将已成立之法厅，改良整顿，树之风声，其筹备末完诸地方，则审检职务，暂责成行政官署兼摄，辟员佐理，模范既立，乃图恢张，以消极的紧缩主义，行积极的改进精神，此司法行政方针之大凡也。

教育则更重矣，言夫教育之效果，则社会之抽象的教育最要，而学校之具象的教育次之。社会教育，则内务部与教育部会同设施者居多，而学校教育，则教育新之专责也。夫欲改良一国之社会教育，则不外因固有遗传之国民性，而增美释回焉耳。我国二千年来之社会，以孔子教义为结合之中心。论者或疑国体既变为共和，即孔道亦无庸尊尚，是非惟不知孔子，抑亦不知共和也。故政府主张，一面既尊重人民信教之自由，一面仍当以孔教为风化之本，又礼俗所蒸，国基所系，出礼丽刑，国乃多事，今宜礼致耆贤，征考文献，制为通礼，以齐民俗，此皆国家百年之计也。其学校教育，亦大别为二：一曰教育一般国民，使咸有水平线上之智能；一曰教育高等人才，以为国家社会之栋干。欲求教育之止于至善，虽累世犹且莫瘅，今期程进有序，毋托空言，则国民教育以培养师范为先，人才教育以注重实业为主。今日大患，在国中才智之士罕肯从事教育，故师范愈隳而学基愈坏，故城镇乡之自治事业，其什之八九，宜集中于教育，而尤以养成单级教授之师范为下手第一著。其高等教育，现在惟授法政之校，各地林立，致国民心理，认求学与得官为一事，岂惟学绩有偏畸之患，仕途之冗滥，吏治之颓废，恒必由兹。故一面严行监理诸私立大学，一面奖厉工商诸学，实当务之急也。至于学风之严格整顿、教科书之详慎审定，又政府所责无旁贷者矣。

以上诸端，皆希龄等经累次会议讨论，且商承大总统，已蒙嘉许者，谨檃括其梗概，以商榷于诸君子之前，若以为大端不谬，则将率循此方针，以施于有政，责任艰钜，决不敢辞。抑希龄等更有请者，大政方针，不过悬一抽象的计画以为鹄，若其见诸实行，则大纲细目凡百，皆须以法令表示之。而法律尤为命令之渊源，故每举一政，恒必有一种或数种之法律以作之标准，若法律未报，则无所遵从，虽有方针，将安所丽？议定法律，权在国会，若国会议决延滞，或至闭会时，而重要法案犹未议定，致政府无法可守，其不治事也，则蹈溺职之咎；其治事也，则蒙专擅之嫌，进退狼狈，何术自全？今政府既定此方针，行将提出种种法案，以求方针之实现，而时局危急既至此极，玩愒一日，即国家多蒙一日之害，救火追亡，刻可容缓？深盻将来一切法案，迅予议定，毋稍滞留，此希龄等所期望于诸君者一也。又凡一法案必有其主要精神，此精神即方针之所由表示也，全案条文，皆据此精神以组织之，庶能通体一贯；不甯惟是，甲察与乙案常根于同一精神，互相补助，以全其用，若当修改条文之际，不察其精神所在，而轻率增删，致法案不成片段，则虽公布，何从实行？又或甲案可决，而乙案与甲案有联属关系者否决，缘乙案不成立，而甲案亦致无效，有此诸弊，则方针虽定，终无所凭借，以现于实。是故国会对于政府之法案，若举其根本方针而反对之，斯亦已耳；若其不然，则当审议之时，似宜处处抱定方针以为鹄，毋使名实之间，动生矛盾，此希龄等所期望于诸君者二也。

希龄等以寡德辁才，膺兹重寄，日夕悚惕，唯陨越是惧，顾所堪自矢者，不敢丝毫存诿卸责任之心，不敢丝毫作苟安目前之计，当此国基甫定，风潇雨晦之时，正全体国民尝胆卧薪之日，诸君既代表民意，司理国家神圣立法之业，希龄等之与诸君，譬诸同舟，以涉臣川，分掌操舟之职，其济也，则可以谢舟中人，而操舟者亦同享其合；其不济也，则全舟生命断送于吾侪操舟者之手，而自躬亦宁有幸。若风涛方簸激于外，而操舟者犹睽乖于内，则《诗》所谓“其何能淑，载胥及溺”，行将见之矣。希龄等宣布此大政方针，求政府与国会一致，一致以后，则循比方针而各加奋勉，以尽其所应尽之责任，斯国家无疆之休也。