天壇憲法應該怎麽樣改正

天壇憲法應該怎麽樣改正
林可彝
中華民國11年（1922年）11月10日
1922年11月10日
公布於東方雜誌1922年19卷第21期

本作品收錄於《東方雜誌》

　　▲刻不容緩的四大改正點

　　▲我們最低限度的希望

　　憲法是不祥的東西，得來之先，必經過相當流血的代價，失去之後，也要如此。辛亥革命，或許是流血大少的緣故，所以背信棄誓的袁世凱，得以暴力摧翻國會，而停止天壇憲法的完成。民國五年，袁氏卽世，國會恢復，重賡天壇憲法，經過二讀會了，而卒不終，西南護法之爭，遂迄今未之能已。這回奉直私鬬，舊會議員，始則運動奉張，希望恢復，奉張敗，乃轉而之直，直系利其名之足以打破西南護法，完成南北統一，於是舊會果恢復，而制憲制憲之聲，又甚囂塵上了。究竟此一週間奉直戰爭的流血，是否足爲產出憲法的代價?恃軍閥而回復的國會，是否不仰承軍閥鼻息，而可以存在?十年前選出的代議士，是否可代表現在的民意?我們且不去問他。我們要問的是那好幾百議員，十年以來有的充當官吏，有的奔走革命，有的睡在家裏，就他們本身上看來，固早已把憲法書本，丟在九霄雲外。倉卒一呼，重來制憲，其所制定的，能否適應時代要求，和小百姓們，蘊而未發，或發而未盡的慾望?這恐怕誰也不敢保證的罷!

　　固然天壇憲法草案的大部分，已經在二讀會通過了。按照法規，第三讀會，只能作文字上的修正，依法言法，舊國會縱然恢復，對於天壇憲法，實無多大修正的餘地。但是，法律要適應時代，不應該以時代殉法律，如果明白天壇憲法，有修改必要，不能不謀盡量修改的法子。好在草案第一百零九條規定修正憲法的發議，限於兩院議員各有總額四分一以上的連署，列席員三分二以上的同意，卽可成立，對於改正的時期，並不規定，則該法案通過三讀會，立卽公布，公布後，又卽動議改正，在法理上還說得過。所以天壇憲法草案，不因通過第二讀會而卽失其修改的可能性。因此我們懷疑的，不在天壇憲法改正的能不能，而在舊會有改正的覺悟與否，或者改正的好不好。

　　雖然嚴格說起來，任何法律，總帶有幾分惡性，尤其現式的代議制度，是一樁壞的事體，我們根本希望，都不在此。然羅素嘗說，『我們對於法律觀念，當其有防阻更大罪惡的時候，不能不原諒他。』代議制度我們對其本身，很多懷疑，然當行政機關，濫用職權漫無拘束，像今日這個時候，我們又不能不想迥護他。我們對於法律和代議制，旣因利乘便，有此承認的蓋然性，同理，對於舊國會回復，制定憲法一層，自應也表相當的贊同。因爲十一年來我們飽受沒有憲法的苦痛，到了現在算是急難再耐，縱日十一年來，政治腐敗，社會騷擾，和種種蔑法亂紀的事實，不能都歸咎到「沒有憲法」四個字，而除開社會的原因以外，沒有憲法，總算是根本原因，如同那南北分裂，軍閥專恣，我們小百姓連口頭的反抗，亦無所措，這樣權力卽法律的怪現象，若是有强有力的法律保障，爲患或不至是。此是我們勉强贊同舊會制憲的第一理由。

　　我們非不知國民沒有運用法的能力，就是憲法制定了，也不外一個金碧輝煌的裝飾品。國家前途，不是一有憲法，就可樂觀，然若無憲法，連此運用能力，也沒得根據!當此人心厭亂，惰氣瀰漫，偷安苟且之治，或亦是時勢的要求。除了恢復國會，責成制憲以外，我們曾左思右想，再也沒有更爲簡單直截，容易實行的別種辦法，這又是我們勉強贊同回復國會制定憲法的第二理由。

　　我們對於舊會制憲，實抱此相當贊同，自然要提示我們改正憲法的最低希望。我相信果能照此希望去改正，未始不足引進國民，跟着時潮，而實現其進步的好現象。現在試述我們的希望如何。

　　1，我們希望天壇憲法第一章第一條中華民國永遠爲統一民主國的「統一」二字，改作聯省。據議員秦廣漢君的中華民國憲法草案修正理由書，解釋統一二字云:『統一之意，卽爲一系，我國河山無缺，海宇一家，初無旁系分統，別有所宗，謂爲統一，確切不易。』這種解釋，一見很是新鮮，然普通統一二字，皆作對於分化而言。所以統一國雖可以不解作卽是單一國，而統一民主國，大槪是指單一民主國，其對面卽爲聯邦。我們聯省自治論者，對於統一，並不反對。可是統一民主國的統一二字，認爲不可不改。我們以爲中華民國的統一，應爲各自治省的聯邦。省政府縱然形式上站在聯省政府之下，而在事實上，只覺得聯省政府的權力是國家的，其在省的權力，爲各省政府所固有，並不受聯省政府的命令。省的地位，在法定範圍內，和聯省政府，相互獨立，其管轄權爲國家所禁止者，祇限於特定之職權，此外則以不屬諸聯省政府爲原則。這種美國式聯邦制，就純理上說，應該先有省憲，然後有國憲；國憲應該由各省的代表聯合制定，再經過各省投票批准，然後纔行。然就事實上觀察，如果國憲裏頭，先標定爲聯邦國家，國家職權，列舉的規定出來，限於軍政，外交，關稅，貨幣，交通，……等等，纔能够統一的劃歸國的事權，其餘則均行放任省自爲政，讓省憲去規定，未始沒有益處；其益維何?就是各省制省憲時的職權規定，能够一致，且可以促進觀望諸省感憲法的必要，而立刻着手去進行，則聯省自治的國家，或者較快成立。

　　我們主張聯省自治的，是主張統一的中華民國，爲各自治省的聯合組織。然通常贊同聯省自治的，多半以現在軍閥，據土自雄，在勢已無統一可望，不如利用趨勢，聽由各省自治，以謀統一。但我們對於自治省的設置，實抱別種希望，和一般主張不同。原來國家的組織，應該和人民生活事實相適應才行。解決人民生活，是國政的唯一要點，也許說丟開人民生活，是沒有國政可說。要國家組織，完全適應人民生活，事實上必須政治權力，可以支配到社會經濟的或程度去。如此則國家政治，自然比現在繁瑣得多。凡事愈繁，必愈分化。故建築社會化的國家，第一步要先改革此爲人間腦力體力到底處置不到的，像現在這樣複雜而且龐大的統一的國家組織。我們以爲，及今利用時會，仿照一般社會主義者所主張的，以職業團體爲單位的Guild先去設定以區域爲單位的自治省。固然我們的省，大比歐洲一國，或且更過些，一省的政治，還是很複雜，很龐大；然以省爲單位，使其充分自謀開發，我相信比較歷來的統一國家，最少有兩方面利益。

　　甲，由省的內部觀察。自治省的範團旣狹，則政府對社會狀態的認識，一定比較正確，其措施自可不和人民實生活，大相扞隔，人民對政治亦不至於漫不措意，若秦越人的相視肥瘠，利一。從前我們中國的政治理想，只求消極的不爲民害，或去其爲民害者。關於生活事事極端放任人民，所以端拱無爲，號稱郅治。現在政治理想，在積極謀普遍的人民之福利，省的範圍，較國爲小，自然政治的措置較能積極的注意到精密處，利二。政治範圍若太廣汎，則爲謀統一計，國政管理人，大抵須聽命中央政府的任命，人民對於政治，將益因爲職業的政治家所壟斷，而愈益冷淡，政治亦愈與其人民生活不相適應了，若政治範圍狹，則其措施可以引到人民的本身事務上去，不依賴職業的政治家亦能處理不謬，則廁身政治的人，欲於羣衆以外，獨標一種階級，其生活完全與一般社會生活相衝突，必不能存在，利三。所以我極覺得自治省若完全成立，土匪式的兵，和擁兵自衞的督軍，均有淘汰的趨勢。因爲他們對外旣沒有奧援，對內又和民間生活抵觸的緣故。

　　乙，由省的外部觀察。我國各省間的接觸，極其密切，而地位又爲對等。夫以其風俗，習慣，大同小異，又有文書言語的統一，省與省間的政治狀態，必極容易模仿，交換，剌激，策進，而呈急速的進步，遠勝於像現在這樣學步歐美，極其遲緩，視他們的政治變動，彷彿不生多大影響似的。因爲這種緣故，我對於自治省的設立，有一種特別希望。這希望也許是空想，然我總覺得未必無可能性。就是處現代潮流底下，凡一地方產業發達，到了或一定階級。必實現和其產業發達程度相適應的合理制度。我國產業，就全體說來，固然很不發達，而沿海各省，確已日見發達，將來因產業發達，採用相應的合理制度，沿海各省，自較他省爲快，所最可慮的，卽是受外力的干涉壓迫，末克實現。若省的地位，有國憲省憲二重的保障，除開或種法定事務，須關顧中央或各省間的利益以外，其餘均可各省自由發展，自由措施，不受任何外力的拘束或壓迫，則一省中應其時代，而採最適的進步制，亦較容易成功，又有促進他省採用同一的進步的制度之能力。

　　2，我們希望天壇憲法第三章人民權利各節，有所增加。固然該章內所列舉的各種人民自由權，財產權，都是歐美近百年來發達的根本要素。可惜其所列舉的，只是偏於政治基本權，而對所謂經濟基本權，毫未規定。這固不能怪十年前的憲法起草者，然現在要明白政治基本權，雖也是發展個人能力必要的工具，實只有中流社會的人，纔享受得到，大多數下層民族，實沾不到一點兒恩典。此在過去的歷史上，早已確鑿可據。因爲這種自由權，對於沒有有相當財產，相當職業，相當技能的人，不過一種陳設品罷了。比方財產權的規定，只問人家有沒有財產，不曾問人家財產取得的公道不公道，其一切保護，只限於有了財產的人，絲毫不能夠促進沒有財產的人，取得財產的方法和機會。再談各種自由權，也是一樣的毛病。比方言論自由，出版自由，都要以受過相當教育，而在或一定期間以內，個人生活，可無問題，爲先決條件。如果沒有這種條件，一輩子趕不上有言論的知識，和著書的能力或時間。則所謂言論和出版自由權，不是都等於畫餅麽?卽職業自由，也是這樣。不是技術上有相當的訓練，社會上得相當的信用，生活上不受或限度以上的壓迫，失業之患，在在堪慮，尙何有職業自由可說呢!我們時常看見下層民族，有求拉洋車挑糞而不可得的，和他談職業應該自由，不是夢話嗎。若夫居住移徙自由，更不消說是跟隨個人經濟狀况，而受其支配的了?

　　總而言之，十年前的歐洲，許多革命，都是中產階級革命，間有略帶無階級革命的色彩，其最後勝利，總歸於中產階級；中產階級，取得政治的基本權，已可滿意。現在歐洲下級民族，均有或程度以上的覺悟，其要求經濟的基本權，好像旭日方升一般。中國下層階級人民，程度固然談不到此，然旣制定國家根本法，其法規當然較帶硬性，不容易修改，所以現在對於下層人民的利害，就應該有相當注意，相當容納的。况且稍爲系統的考察中國舊歷史，所有政治的條件，殆沒有不伴隨世界上共通政治思想，乃至政治事實的軌道，而循序進展的。--最少有或程度如此--我國政治狀態，亦站在世界政治法則底下而變動，則若拘泥我們特有國情，恐不久就弄到一團糟。夫一國政治史，本和世界史同是國家的集團的歷史，故爲政治根本的憲法，當然不能不注意時代趨勢，而獨標一幟。前此交通阻塞的時候，像我們這樣龐大的國家，政治行動，多半屬於靜止狀態，特有現象，尙可以維持相當時日，現在則已入於活動狀態了，自然特有現象，快要脫開，而進到共通的範疇上去。我們一瞧數年來國民心理的變化；深刻激急，有似快到和外來的血脈一貫合流的樣子，如果制憲諸君，關顧到國家進化的前程，或豫防後來的變動，對此下層人民刻不容緩的經濟基本權，非十分注意不可。

　　究竟經濟的基本權，是什麽東西?簡單說來，不外三種:（1）勞動全酬權，（2）生存權，（3）勞動權。勞動全酬權，是在共產主義下的國家行的；勞動權，則行於私產主義下的國家；若夫生存權，無論共產國，私產國，均可實行。現丟開勞動全酬權不說，單提生存權和勞動權來硏究一下。生存權的大意，謂人類旣然生在社會，都應該有維持生命的必要需用。勞動權則指有勞動能力的人，國家應該給以勞動機會，因此有人以爲勞動權，限於有勞動能力，一時找不着充當私的企業者的僱傭時，國家爲他設法介紹，或擴充工廠，來收容他，此種人本可以自食其力，其所要求，亦只在自身所賣工得來的工金，憲法上承認這種權利，還不十分困難。若生存權，是無論何人，均承認其有生存的權利，一方面助長國人的惰性，一方面國家亦無如許資力，可以供給無勞動能力的那些廢民。我覺得這話實在不對。憲法上所設定人民的生存權，不過承認一般人均可享有生活必要的物資的供給，却不是放任人民，遊手好閒可以得食的，若放任人民遊惰，還給以生活的必要費，不特與現在國家的經濟組織，不相適應，卽社會主義的國家，也沒有這樣辦法。所以承認人民生存權，同時必課人民以勞動義務。換句話說，卽人民依法律上所承認的生存權，有享受生活必要的物資的分配，而法律爲社會一般生存計，必使人民負共同勞動的義務，其享有生存權，而毫無勞動的，事實上只限於貧而無吿的未成年者，和實在失其勞動能力的極少數之人罷了。人民生活若是敷衍得過，必不願主張此項權利，因所受領的，只是最低限度的生活費，且受種種不便利的緣故。歐美的許多孤兒院，乃至疾病，養老，傷害的國家保險制度，卽是此生存權的具象化，不過向者視爲屬諸人道問題，劃歸慈善事業範圍內，未曾有法律上的保證而已。我國也有行過的，不過範圍極小，若再依國家力量，提倡擴充，事實上不見得甚麽辦不到呵。且憲法亦法的一種，依法言法，生存權亦有規定在憲法的必要。何以呢?今日之文明國，如墜胎和殺嬰皆爲律所明禁，其理由不外是求人民勞動力和國家防禦力的增進；爲父母的，雖不必盡要生孩子，也不必有生孩子的義務，而小孩旣變形在胎內，就不許其父母自由處置，國家以其法的力量，强制去認定其生存權，國家對於未出生的小孩，旣認有生的權利，對於業經產出，並且成長的，反聽其死滅，保護其卵，而遺其雛，天下有這樣的法理嗎?且文明國家，法律上兩親對其幼兒，及未成年者，均負扶養教育的義務，也是默認其生存權的意思。兩親到底無力扶養或教育其子，有時且迫而不得不從事墮胎，國家均決然嚴禁，而於生存權一項，獨不明白規定，不是有些矛盾麽?保護未出生的生存權利，特設墜胎，殺嬰律，旣出生的，又强制其父母，負養育義務，以謀發展其生命，而於旣生而且受了養育的半途，偶然因事變而末由自存的，獨聽其自死自滅，又矛盾之甚了。

　　3，我們希望不採用議會主權制，而承認別種機關的提案權。通常都說議會是民意代表機關，其實意思能夠代表與否，還是疑問。縱說可以，像現代式的議院選舉制，所代表的總是不脫局部階級意思，這是近來一般所公認的。所以新近產出的憲法，多半主張「人民直接行動權，」或「職業選舉制。」直接行動權，在我們那樣大的國家，是無法可行的，勉行之，終亦沒有實效，這個道理，在亞里斯多德當時，早已說透。職業代表制，比較可行，而就近狀觀察，亦恐不容易實現。然而我們數年來受政權爲專業的政治家壟斷之苦，已經不少了。這種政治家，大抵皆出於閥閱，富豪，和地方上出入公門的紳士。以智識未開的國民，舉行選舉，這些人是很容易當選的，何所謂代表民意!而使社會上所謂好人，一一能夠當選，爲近日好政府主義者所希望。然人的意思實依其包圍的環境而異。人情對於切己利害，必洞察得很周密，主持得很堅決。若利害關係，不大切己，多半漫無覺悟，或一覺悟，又行丟開，卽有很注意的人，亦思索不周到，或遇與本身利害衝突，要望其挺身出來主張，恐怕是不可多得的。所以我覺得於議會之外，應該使職業各機關，另有對議會提案的權利，像德國新憲法的規定，極爲必要。

　　或疑別的機關，另有提案權，與議會立法權有些衝突。這是毫不足慮的。凡是立憲國，對於行政部的提案權，殆未有不承認的，因爲行政部日與政務相接觸，對於國政的興革，自比諸平日各有職業，偶然來自民間的議員，較爲明了，所以在勢不能不承認其有此項權利。同一道理，政治產業，是兩種事情，不採職業選舉制的國家，其選出的代議士，一定偏於特定階級。如英國議會，是世界議會政治的本山，曾經有人統計其選出的議員，當過律師官吏的，占十分的七八，農工商階級的代表者，只有十分的二三。產業知識，比政治知識，更難明白，在政治事務，旣承認行政部對於立法部有提案權利，獨對於產業事務，不承職業團體的提案權，未免不當。或者以爲旣承認人民的請願權，所以不要另設別種機關的提案權，人民有所提案，儘可依請願形式而行。但是請願權和提案權，何可同日而語。抑吾人主張特設職業機關，與以提案的權利，實有深意在，因爲有此機關，較易促進職業的自覺，和產業團體之養成。凡欲政治的社會化，非職業者自覺和職業者聯合爲先決條件不可。

　　至於職業機關提案權的具體辦法，一引德國新憲法，卽可明白。德國新憲法第一百六十五條，特定勞動會議，（Arbeiterrate）和經濟會議（Wirtschaftarate）兩個會議，均有中央會議，地方會議二級。勞動會議是預計勞資衝突，主張勞動者利益的機關。經濟會議，是謀兩者的一致，以圖產業的增進，發展，及其防止危害的機關。中國產業不發達，勞資階級，不十分明顯，勞動會議，自然是談不到的，然其經濟會議的精神，却大有可以摹仿的價値。因爲代表民意的範圍，務求廣汎，而產業階級的希望和利害，更非一班漠不相關的數百議員，所能詳悉。一省之中有商會，農會，工會，教育會，儘可綜合而組織地方和中央經濟會議，其能代表各階級的意思，自比通常國會議員，較爲眞切些。至其職權若何，再引德國新憲法以明之。

　　德國新憲法明示經濟會議的職權說:凡政府對於經濟的，社會的法律案，有提出時，必先提示於此中央經濟會議，徵集其意見。中央經濟會議，所認爲適當之社會的或經濟的法律案，亦可建設於國會，並派遣代表，說明提案理由。故按諸實質，此經濟會議，與宗國參議院，實立於同等地位，--德國參議院比衆議院權限狹小--儼如三院制的組織。現在的參議院組織，代表何人，實無根據，這一點，當時劉崇佑章秋桐兩議員，曾有提案，所舉理由，均極充分。我以爲不如把參議院取消，改爲經濟會議，旣有獨特的代表意思，而職權，仿照德憲，比諸普通議會，職權較小，必不足爲議院立法權的妨礙了。

　　4，我們雖主張省制不規定在國憲中，而希望國憲裏頭，增加各省自制省憲的權利。天壇憲法本未曾規定省制，惟當時不規定的意思，係欲以普通法律手續規定，我們不主張國憲規定省制，係主張國憲之外，另有省憲，二者是相反的。惟省制不在國憲之中，係已成事實，各省中有的省憲已經公布，有的正在進行，各省自制省憲法，也是已成的現象，可以不必深論。但我們希望國憲裏頭，增加各省自由制定省憲法一條，實欲促進未制定省憲各省因此而從速制憲，且有此亦可以保持省憲的鞏固。

　　總而言之，我們對於舊國會制憲一層，本極懷疑惟舊會旣已召集，除制憲以外，更無意義可說，所以不憚提出我們對於改正憲法的最低限度要求。我相信舊國會議員諸君，若不仍舊固執其十年前的頭腦，或者頭腦稍爲活動些，對於我們這種希望，必定能加以相當注意。