天坛宪法应该怎么样改正

天坛宪法应该怎么样改正
林可彝
中华民国11年（1922年）11月10日
1922年11月10日
公布于东方杂志1922年19卷第21期

本作品收录于《东方杂志》

　　▲刻不容缓的四大改正点

　　▲我们最低限度的希望

　　宪法是不祥的东西，得来之先，必经过相当流血的代价，失去之后，也要如此。辛亥革命，或许是流血大少的缘故，所以背信弃誓的袁世凯，得以暴力摧翻国会，而停止天坛宪法的完成。民国五年，袁氏即世，国会恢复，重赓天坛宪法，经过二读会了，而卒不终，西南护法之争，遂迄今未之能已。这回奉直私斗，旧会议员，始则运动奉张，希望恢复，奉张败，乃转而之直，直系利其名之足以打破西南护法，完成南北统一，于是旧会果恢复，而制宪制宪之声，又甚嚣尘上了。究竟此一周间奉直战争的流血，是否足为产出宪法的代价?恃军阀而回复的国会，是否不仰承军阀鼻息，而可以存在?十年前选出的代议士，是否可代表现在的民意?我们且不去问他。我们要问的是那好几百议员，十年以来有的充当官吏，有的奔走革命，有的睡在家里，就他们本身上看来，固早已把宪法书本，丢在九霄云外。仓卒一呼，重来制宪，其所制定的，能否适应时代要求，和小百姓们，蕴而未发，或发而未尽的欲望?这恐怕谁也不敢保证的罢!

　　固然天坛宪法草案的大部分，已经在二读会通过了。按照法规，第三读会，只能作文字上的修正，依法言法，旧国会纵然恢复，对于天坛宪法，实无多大修正的馀地。但是，法律要适应时代，不应该以时代殉法律，如果明白天坛宪法，有修改必要，不能不谋尽量修改的法子。好在草案第一百零九条规定修正宪法的发议，限于两院议员各有总额四分一以上的连署，列席员三分二以上的同意，即可成立，对于改正的时期，并不规定，则该法案通过三读会，立即公布，公布后，又即动议改正，在法理上还说得过。所以天坛宪法草案，不因通过第二读会而即失其修改的可能性。因此我们怀疑的，不在天坛宪法改正的能不能，而在旧会有改正的觉悟与否，或者改正的好不好。

　　虽然严格说起来，任何法律，总带有几分恶性，尤其现式的代议制度，是一桩坏的事体，我们根本希望，都不在此。然罗素尝说，‘我们对于法律观念，当其有防阻更大罪恶的时候，不能不原谅他。’代议制度我们对其本身，很多怀疑，然当行政机关，滥用职权漫无拘束，像今日这个时候，我们又不能不想迥护他。我们对于法律和代议制，既因利乘便，有此承认的盖然性，同理，对于旧国会回复，制定宪法一层，自应也表相当的赞同。因为十一年来我们饱受没有宪法的苦痛，到了现在算是急难再耐，纵日十一年来，政治腐败，社会骚扰，和种种蔑法乱纪的事实，不能都归咎到“没有宪法”四个字，而除开社会的原因以外，没有宪法，总算是根本原因，如同那南北分裂，军阀专恣，我们小百姓连口头的反抗，亦无所措，这样权力即法律的怪现象，若是有强有力的法律保障，为患或不至是。此是我们勉强赞同旧会制宪的第一理由。

　　我们非不知国民没有运用法的能力，就是宪法制定了，也不外一个金碧辉煌的装饰品。国家前途，不是一有宪法，就可乐观，然若无宪法，连此运用能力，也没得根据!当此人心厌乱，惰气弥漫，偷安苟且之治，或亦是时势的要求。除了恢复国会，责成制宪以外，我们曾左思右想，再也没有更为简单直截，容易实行的别种办法，这又是我们勉强赞同回复国会制定宪法的第二理由。

　　我们对于旧会制宪，实抱此相当赞同，自然要提示我们改正宪法的最低希望。我相信果能照此希望去改正，未始不足引进国民，跟着时潮，而实现其进步的好现象。现在试述我们的希望如何。

　　1，我们希望天坛宪法第一章第一条中华民国永远为统一民主国的“统一”二字，改作联省。据议员秦广汉君的中华民国宪法草案修正理由书，解释统一二字云:‘统一之意，即为一系，我国河山无缺，海宇一家，初无旁系分统，别有所宗，谓为统一，确切不易。’这种解释，一见很是新鲜，然普通统一二字，皆作对于分化而言。所以统一国虽可以不解作即是单一国，而统一民主国，大槪是指单一民主国，其对面即为联邦。我们联省自治论者，对于统一，并不反对。可是统一民主国的统一二字，认为不可不改。我们以为中华民国的统一，应为各自治省的联邦。省政府纵然形式上站在联省政府之下，而在事实上，只觉得联省政府的权力是国家的，其在省的权力，为各省政府所固有，并不受联省政府的命令。省的地位，在法定范围内，和联省政府，相互独立，其管辖权为国家所禁止者，祇限于特定之职权，此外则以不属诸联省政府为原则。这种美国式联邦制，就纯理上说，应该先有省宪，然后有国宪；国宪应该由各省的代表联合制定，再经过各省投票批准，然后才行。然就事实上观察，如果国宪里头，先标定为联邦国家，国家职权，列举的规定出来，限于军政，外交，关税，货币，交通，……等等，才能够统一的划归国的事权，其馀则均行放任省自为政，让省宪去规定，未始没有益处；其益维何?就是各省制省宪时的职权规定，能够一致，且可以促进观望诸省感宪法的必要，而立刻着手去进行，则联省自治的国家，或者较快成立。

　　我们主张联省自治的，是主张统一的中华民国，为各自治省的联合组织。然通常赞同联省自治的，多半以现在军阀，据土自雄，在势已无统一可望，不如利用趋势，听由各省自治，以谋统一。但我们对于自治省的设置，实抱别种希望，和一般主张不同。原来国家的组织，应该和人民生活事实相适应才行。解决人民生活，是国政的唯一要点，也许说丢开人民生活，是没有国政可说。要国家组织，完全适应人民生活，事实上必须政治权力，可以支配到社会经济的或程度去。如此则国家政治，自然比现在繁琐得多。凡事愈繁，必愈分化。故建筑社会化的国家，第一步要先改革此为人间脑力体力到底处置不到的，像现在这样复杂而且庞大的统一的国家组织。我们以为，及今利用时会，仿照一般社会主义者所主张的，以职业团体为单位的Guild先去设定以区域为单位的自治省。固然我们的省，大比欧洲一国，或且更过些，一省的政治，还是很复杂，很庞大；然以省为单位，使其充分自谋开发，我相信比较历来的统一国家，最少有两方面利益。

　　甲，由省的内部观察。自治省的范团既狭，则政府对社会状态的认识，一定比较正确，其措施自可不和人民实生活，大相捍隔，人民对政治亦不至于漫不措意，若秦越人的相视肥瘠，利一。从前我们中国的政治理想，只求消极的不为民害，或去其为民害者。关于生活事事极端放任人民，所以端拱无为，号称郅治。现在政治理想，在积极谋普遍的人民之福利，省的范围，较国为小，自然政治的措置较能积极的注意到精密处，利二。政治范围若太广汎，则为谋统一计，国政管理人，大抵须听命中央政府的任命，人民对于政治，将益因为职业的政治家所垄断，而愈益冷淡，政治亦愈与其人民生活不相适应了，若政治范围狭，则其措施可以引到人民的本身事务上去，不依赖职业的政治家亦能处理不谬，则厕身政治的人，欲于群众以外，独标一种阶级，其生活完全与一般社会生活相冲突，必不能存在，利三。所以我极觉得自治省若完全成立，土匪式的兵，和拥兵自卫的督军，均有淘汰的趋势。因为他们对外既没有奥援，对内又和民间生活抵触的缘故。

　　乙，由省的外部观察。我国各省间的接触，极其密切，而地位又为对等。夫以其风俗，习惯，大同小异，又有文书言语的统一，省与省间的政治状态，必极容易模仿，交换，剌激，策进，而呈急速的进步，远胜于像现在这样学步欧美，极其迟缓，视他们的政治变动，仿佛不生多大影响似的。因为这种缘故，我对于自治省的设立，有一种特别希望。这希望也许是空想，然我总觉得未必无可能性。就是处现代潮流底下，凡一地方产业发达，到了或一定阶级。必实现和其产业发达程度相适应的合理制度。我国产业，就全体说来，固然很不发达，而沿海各省，确已日见发达，将来因产业发达，采用相应的合理制度，沿海各省，自较他省为快，所最可虑的，即是受外力的干涉压迫，末克实现。若省的地位，有国宪省宪二重的保障，除开或种法定事务，须关顾中央或各省间的利益以外，其馀均可各省自由发展，自由措施，不受任何外力的拘束或压迫，则一省中应其时代，而采最适的进步制，亦较容易成功，又有促进他省采用同一的进步的制度之能力。

　　2，我们希望天坛宪法第三章人民权利各节，有所增加。固然该章内所列举的各种人民自由权，财产权，都是欧美近百年来发达的根本要素。可惜其所列举的，只是偏于政治基本权，而对所谓经济基本权，毫未规定。这固不能怪十年前的宪法起草者，然现在要明白政治基本权，虽也是发展个人能力必要的工具，实只有中流社会的人，才享受得到，大多数下层民族，实沾不到一点儿恩典。此在过去的历史上，早已确凿可据。因为这种自由权，对于没有有相当财产，相当职业，相当技能的人，不过一种陈设品罢了。比方财产权的规定，只问人家有没有财产，不曾问人家财产取得的公道不公道，其一切保护，只限于有了财产的人，丝毫不能够促进没有财产的人，取得财产的方法和机会。再谈各种自由权，也是一样的毛病。比方言论自由，出版自由，都要以受过相当教育，而在或一定期间以内，个人生活，可无问题，为先决条件。如果没有这种条件，一辈子赶不上有言论的知识，和著书的能力或时间。则所谓言论和出版自由权，不是都等于画饼么?即职业自由，也是这样。不是技术上有相当的训练，社会上得相当的信用，生活上不受或限度以上的压迫，失业之患，在在堪虑，尚何有职业自由可说呢!我们时常看见下层民族，有求拉洋车挑粪而不可得的，和他谈职业应该自由，不是梦话吗。若夫居住移徙自由，更不消说是跟随个人经济状况，而受其支配的了?

　　总而言之，十年前的欧洲，许多革命，都是中产阶级革命，间有略带无阶级革命的色彩，其最后胜利，总归于中产阶级；中产阶级，取得政治的基本权，已可满意。现在欧洲下级民族，均有或程度以上的觉悟，其要求经济的基本权，好像旭日方升一般。中国下层阶级人民，程度固然谈不到此，然既制定国家根本法，其法规当然较带硬性，不容易修改，所以现在对于下层人民的利害，就应该有相当注意，相当容纳的。况且稍为系统的考察中国旧历史，所有政治的条件，殆没有不伴随世界上共通政治思想，乃至政治事实的轨道，而循序进展的。--最少有或程度如此--我国政治状态，亦站在世界政治法则底下而变动，则若拘泥我们特有国情，恐不久就弄到一团糟。夫一国政治史，本和世界史同是国家的集团的历史，故为政治根本的宪法，当然不能不注意时代趋势，而独标一帜。前此交通阻塞的时候，像我们这样庞大的国家，政治行动，多半属于静止状态，特有现象，尚可以维持相当时日，现在则已入于活动状态了，自然特有现象，快要脱开，而进到共通的范畴上去。我们一瞧数年来国民心理的变化；深刻激急，有似快到和外来的血脉一贯合流的样子，如果制宪诸君，关顾到国家进化的前程，或豫防后来的变动，对此下层人民刻不容缓的经济基本权，非十分注意不可。

　　究竟经济的基本权，是什么东西?简单说来，不外三种:（1）劳动全酬权，（2）生存权，（3）劳动权。劳动全酬权，是在共产主义下的国家行的；劳动权，则行于私产主义下的国家；若夫生存权，无论共产国，私产国，均可实行。现丢开劳动全酬权不说，单提生存权和劳动权来硏究一下。生存权的大意，谓人类既然生在社会，都应该有维持生命的必要需用。劳动权则指有劳动能力的人，国家应该给以劳动机会，因此有人以为劳动权，限于有劳动能力，一时找不着充当私的企业者的雇佣时，国家为他设法介绍，或扩充工厂，来收容他，此种人本可以自食其力，其所要求，亦只在自身所卖工得来的工金，宪法上承认这种权利，还不十分困难。若生存权，是无论何人，均承认其有生存的权利，一方面助长国人的惰性，一方面国家亦无如许资力，可以供给无劳动能力的那些废民。我觉得这话实在不对。宪法上所设定人民的生存权，不过承认一般人均可享有生活必要的物资的供给，却不是放任人民，游手好闲可以得食的，若放任人民游惰，还给以生活的必要费，不特与现在国家的经济组织，不相适应，即社会主义的国家，也没有这样办法。所以承认人民生存权，同时必课人民以劳动义务。换句话说，即人民依法律上所承认的生存权，有享受生活必要的物资的分配，而法律为社会一般生存计，必使人民负共同劳动的义务，其享有生存权，而毫无劳动的，事实上只限于贫而无吿的未成年者，和实在失其劳动能力的极少数之人罢了。人民生活若是敷衍得过，必不愿主张此项权利，因所受领的，只是最低限度的生活费，且受种种不便利的缘故。欧美的许多孤儿院，乃至疾病，养老，伤害的国家保险制度，即是此生存权的具象化，不过向者视为属诸人道问题，划归慈善事业范围内，未曾有法律上的保证而已。我国也有行过的，不过范围极小，若再依国家力量，提倡扩充，事实上不见得甚么办不到呵。且宪法亦法的一种，依法言法，生存权亦有规定在宪法的必要。何以呢?今日之文明国，如坠胎和杀婴皆为律所明禁，其理由不外是求人民劳动力和国家防御力的增进；为父母的，虽不必尽要生孩子，也不必有生孩子的义务，而小孩既变形在胎内，就不许其父母自由处置，国家以其法的力量，强制去认定其生存权，国家对于未出生的小孩，既认有生的权利，对于业经产出，并且成长的，反听其死灭，保护其卵，而遗其雏，天下有这样的法理吗?且文明国家，法律上两亲对其幼儿，及未成年者，均负扶养教育的义务，也是默认其生存权的意思。两亲到底无力扶养或教育其子，有时且迫而不得不从事堕胎，国家均决然严禁，而于生存权一项，独不明白规定，不是有些矛盾么?保护未出生的生存权利，特设坠胎，杀婴律，既出生的，又强制其父母，负养育义务，以谋发展其生命，而于既生而且受了养育的半途，偶然因事变而末由自存的，独听其自死自灭，又矛盾之甚了。

　　3，我们希望不采用议会主权制，而承认别种机关的提案权。通常都说议会是民意代表机关，其实意思能够代表与否，还是疑问。纵说可以，像现代式的议院选举制，所代表的总是不脱局部阶级意思，这是近来一般所公认的。所以新近产出的宪法，多半主张“人民直接行动权，”或“职业选举制。”直接行动权，在我们那样大的国家，是无法可行的，勉行之，终亦没有实效，这个道理，在亚里斯多德当时，早已说透。职业代表制，比较可行，而就近状观察，亦恐不容易实现。然而我们数年来受政权为专业的政治家垄断之苦，已经不少了。这种政治家，大抵皆出于阀阅，富豪，和地方上出入公门的绅士。以智识未开的国民，举行选举，这些人是很容易当选的，何所谓代表民意!而使社会上所谓好人，一一能够当选，为近日好政府主义者所希望。然人的意思实依其包围的环境而异。人情对于切己利害，必洞察得很周密，主持得很坚决。若利害关系，不大切己，多半漫无觉悟，或一觉悟，又行丢开，即有很注意的人，亦思索不周到，或遇与本身利害冲突，要望其挺身出来主张，恐怕是不可多得的。所以我觉得于议会之外，应该使职业各机关，另有对议会提案的权利，像德国新宪法的规定，极为必要。

　　或疑别的机关，另有提案权，与议会立法权有些冲突。这是毫不足虑的。凡是立宪国，对于行政部的提案权，殆未有不承认的，因为行政部日与政务相接触，对于国政的兴革，自比诸平日各有职业，偶然来自民间的议员，较为明了，所以在势不能不承认其有此项权利。同一道理，政治产业，是两种事情，不采职业选举制的国家，其选出的代议士，一定偏于特定阶级。如英国议会，是世界议会政治的本山，曾经有人统计其选出的议员，当过律师官吏的，占十分的七八，农工商阶级的代表者，只有十分的二三。产业知识，比政治知识，更难明白，在政治事务，既承认行政部对于立法部有提案权利，独对于产业事务，不承职业团体的提案权，未免不当。或者以为既承认人民的请愿权，所以不要另设别种机关的提案权，人民有所提案，尽可依请愿形式而行。但是请愿权和提案权，何可同日而语。抑吾人主张特设职业机关，与以提案的权利，实有深意在，因为有此机关，较易促进职业的自觉，和产业团体之养成。凡欲政治的社会化，非职业者自觉和职业者联合为先决条件不可。

　　至于职业机关提案权的具体办法，一引德国新宪法，即可明白。德国新宪法第一百六十五条，特定劳动会议，（Arbeiterrate）和经济会议（Wirtschaftarate）两个会议，均有中央会议，地方会议二级。劳动会议是预计劳资冲突，主张劳动者利益的机关。经济会议，是谋两者的一致，以图产业的增进，发展，及其防止危害的机关。中国产业不发达，劳资阶级，不十分明显，劳动会议，自然是谈不到的，然其经济会议的精神，却大有可以摹仿的价值。因为代表民意的范围，务求广汎，而产业阶级的希望和利害，更非一班漠不相关的数百议员，所能详悉。一省之中有商会，农会，工会，教育会，尽可综合而组织地方和中央经济会议，其能代表各阶级的意思，自比通常国会议员，较为真切些。至其职权若何，再引德国新宪法以明之。

　　德国新宪法明示经济会议的职权说:凡政府对于经济的，社会的法律案，有提出时，必先提示于此中央经济会议，征集其意见。中央经济会议，所认为适当之社会的或经济的法律案，亦可建设于国会，并派遣代表，说明提案理由。故按诸实质，此经济会议，与宗国参议院，实立于同等地位，--德国参议院比众议院权限狭小--俨如三院制的组织。现在的参议院组织，代表何人，实无根据，这一点，当时刘崇佑章秋桐两议员，曾有提案，所举理由，均极充分。我以为不如把参议院取消，改为经济会议，既有独特的代表意思，而职权，仿照德宪，比诸普通议会，职权较小，必不足为议院立法权的妨碍了。

　　4，我们虽主张省制不规定在国宪中，而希望国宪里头，增加各省自制省宪的权利。天坛宪法本未曾规定省制，惟当时不规定的意思，系欲以普通法律手续规定，我们不主张国宪规定省制，系主张国宪之外，另有省宪，二者是相反的。惟省制不在国宪之中，系已成事实，各省中有的省宪已经公布，有的正在进行，各省自制省宪法，也是已成的现象，可以不必深论。但我们希望国宪里头，增加各省自由制定省宪法一条，实欲促进未制定省宪各省因此而从速制宪，且有此亦可以保持省宪的巩固。

　　总而言之，我们对于旧国会制宪一层，本极怀疑惟旧会既已召集，除制宪以外，更无意义可说，所以不惮提出我们对于改正宪法的最低限度要求。我相信旧国会议员诸君，若不仍旧固执其十年前的头脑，或者头脑稍为活动些，对于我们这种希望，必定能加以相当注意。