對立法院的寄望(立法院歡迎會上講詞)

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院长,副院长,各位委员:

  诸位今天这样的招待我,真是我莫大的荣幸。多年来我在国外跑来跑去,受立法机关的招待只有两次,一次是我任驻美大使的时候,新泽西州(New Jersey)长爱迪生先生(J. Edison)——大发明家爱迪生的儿子,邀我在新泽西州的两院联合会讲话。第二次是1949年,我到美国路经檀香山的时候,夏威夷议会邀我在上下两院分别讲话。夏威夷虽还不算是美国正式的一州,但议会也是民选的。我国和日本在夏威夷都有很多侨民。很有趣的夏威夷上院议长是日籍的美国公民,下院议长是中国籍的美国公民。那时正是我们国家多难的时候,我个人能够先后受到这两个地方的立法机关的招待,并跟他们讲话,实是一件荣幸的事。而今天我们中华民国的立法院给我以这样盛大的招待,更是我莫大的荣幸,我非常感谢,我觉得不敢当。请诸位接受我最诚恳的谢意。立法院的同仁中有很多是我的老朋友、老同事、老同学。有这机会见面,我也很高兴。

  刚才院长给我出了两个题目,要我报告国外情形,又要我谈谈国外的立法机关。我很惭愧,觉得这两个题目对于我都太大。

  行宪立法院成立了四年多。在座有许多是制宪的国大旧同仁,我们回溯历史,当还记得制宪时的困难情形。中华民国宪法就是那时制定的。说到宪法我觉得我们的宪法有许多地方与世界的宪法很不相同,有一些规定是别的宪法所没有的。譬如在立法机关之外有国民大会这个重要组织,别国宪法里很少有这样的规定,同时,立法院监察院也不完全和西欧英美系统的两院议会相同,并且我们的立法院是没有法子解散的,立法院可以倒阁(行政院),而内阁不能解散立法院,这也是我国宪法中一种比较特殊的条文。我不懂宪法学,没有学过政治,以我外行的看法,我觉得我们立法院的地位是最恃殊的,是最高的立法机关,在宪法的保障之下没有法子被解散。

  刚才院长说立法院只有四年多的历史,好像是自谦幼稚。以我这个虽参加制宪国大,但没有学过宪法学,没有学过政治的人的观察,觉得这四年来大家已经创立了中华民国立法机构的好传统。这个传统,有些是宪法所规定的,有些是诸位在议会的规则里创制的。其中有几件也是很特殊的,例如委员有五分之一的人数出席便可以开会,这是一个很重要的规定。尤其在这几年国家危难,大陆整个崩溃的时候,大家奔走离散,以五分之一为开会的法定人数,是很有道理的。恐怕当初订这条规定时并没有想到将来会发生作用。这是一种很好的“遗风”,值得将来保留的。关于这一点,许多朋友们谈到英国议会的开会人数,英国下院有六百余议员,以前只要有三四个议员到会便可以开会,后来改为有三十至四十人到会便可以开会。我们立法院规定有总数五分之一的委员出席便可以开会,是很聪明有远见的。还有一条规定,我当初是很不赞成的,在行宪的那一年,我从北方到南方,立法院的朋友告诉我立法院的表决是规定无记名的,我听了以后,觉得这是值得严重考虑的。议会的代表是代表区域选民或代表职业团体,对于议案的表决,应该有对区域选民对职业团体负责任的表决方式,如点名的方式。国外议会对于普通议案的表决,是由议长用口头表决(Viva Voce)赞成的说“是”,不赞成的说“否”,然后由议长宣布:多数通过,或多数不通过。至于重要议案则只要一个人提议要点名,议长便要采用点名方式表决。

  当初立法院定无记名投票这条规定,我所以不赞成,因为立法院立法委员,代表全国各区域各职业团体,代表人民,代表各党各派,会议时对一个议决案,意见不一定一致,记名表决,可以看出那个党,或者那些人的意见,有个负责的表示;有了无记名表决的规定,恐怕将来养成不负责的现象,使一个党,对他们的党员无法控制了,人民也没有办法来追问他所选出的代表,对于某个法案是赞成,还是反对,负了什么责任。我这个意思,曾明确地和政府以及立法院的朋友谈过,无记名表决的规定,是世界各国议会最特别的一条。但是这一条经过立法院几年来的运用,使我最近的思想,少许有了一点转变。最初中华民国立法院定这一条也许觉得不很合理,但由于诸位先生以公道态度来运用它,也许在世界各国议会中,可以保留了一种特殊的传统,特殊的遗风。因为在今天的中华民国没有对立的党,只有一个大党在立法院占绝大多数,在这个时期这一条对少数人也许是一个保障。我从前的看法错误了。诸位先生在实验中,采取了这一条规则,由于这条规则的运用,也许能做成功中华民国立法院优良的起点。

  张院长要我介绍一点外国的议会制度,我简单说一点最不合理的外国议会制度。就英国议会来说,它是各国议会之母,为议会的老祖宗,下院六百多位议员,而议席上铺着红毯子的凳子,只有四百个座位,最多只能容三分之二的议员。虽然在二次大战中,议会被炸,修建以后做了新的凳子,但是英国人很守旧,仍然是那么多座位。座位不足人数。当开会的时候,最初只要有三四个人就可开议,后来规定到二十人,三十人,现在规定十分之一也只要六十人就可开会。许多议员都常在国会的餐馆休息,听到表决的铃声的时候大家才进会场,赞成的站在一边,不赞成的站在另一边,分队表决。表决完了,又回休息室休息。他们的传统遗风没有过半数的规定,实行了几百年,还影响到别的国家放弃过半数开会制度。像中华民国立法院采用五分之一的法定开会人数,倒可以树立一种好的遗风。

  还有一个最不合理的制度,就是美国参议院会议通则的一条规定,即讨论不能中止。这个规定与众议院规定不同,因为参议院议员是由各州选出的,每州二名,最初十三州只有二十六个议员,都是各州孚人望的元老,坐在两张桌子旁边面谈,在大家讨论到没有话说时,大家心悦诚服,再来表决。所以有这个规定,这本来是客气的意思。可是这种传统,后来变成对参议员的重要保障。他们一个案子,只要有少数一二个人反对,他要阻止案子通过,只要取得发言权,就可以无限制的说下去。说了三五个钟点,疲倦的时候还可以让给别人发言,略作休息再来继续发言。这样拖延下去,甚至拖延几日之久,拖到会议闭会的时候案子不能通过,无形的延搁起来。这种捣乱(Filibustering)办法在我做学生的时候就曾看到威斯康辛州参议员拉·佛莱特(La Fallet)等以九个人反对一个案子,应用这个办法阻止了一个议案的通过。那时正当第一次世界大战,参议员中一些爱好和平的,反对威尔逊总统参战,所以用这一条规则来反对他,到后来政府运用参议院的多数,才好不容易把案子通过。

  当时大家觉得这条规则殊无道理,对于会议的进行有障碍,但是还有保障少数的作用,结果只对这条作一个修正,规定有十六位议员的提议,经全体议员三分之二的赞成通过,才可以限制讨论,限制每一位议员的发言时间不得超过一点钟。计算一下参议院的九十六位议员,每人发言一点钟,需要九十六点钟,讨论一个问题,如果经九十六点钟的讨论,要有四天四夜,除了每天的休息时间之外,最少得要八九天的讨论,才能说完。他们这种规定,虽然不合理,可是现在实行了一百六七十年,还没有办法把它废止,其原因就是能在特殊情形下,发生某种保障少数的作用。

  当我还在美国作学生的时候,时常看到参议院有人反对某一个议案发表许多演说,今天说了,明天再说,明天说不完,后天又说,我就想过,为什么不能定一个法律把它停止呢?等到我老了一点,年纪大一点,人情世故也懂了一点,才觉得这个规定好像也有它的道理,所以觉得有许多东西我还是知道得太少。我很抱歉,因为这几年我在国外不大到各国国会去看他们开会,没有多少研究,但是过去也稍许研究过各种国会的制度。比方分组委员会的组织,各区域代表人数,以及选举年限等,觉得许多地方是值得参考的。我个人有一个希望,就是希望贵院同仁能够有机会参加世界性立法机关的组织,轮流参加各种会议,至少每年能有几个人出去看看许多国家的国会组织,可以得到许多暗示,也许他们有许多方法比我们好。譬如贵院的委员会分组制度,似乎值得重新考虑,委员会太大,而且主席只是召集人,不是固定的主席,讨论专门一点的法案,往往不容易得到结论,等于一个全院委员会。像这一种情形,是不是值得考虑呢?不过,这仅是举例而言,我绝对不敢对贵院的制度有所批评,我只以为各国议会制度是值得去看看的。譬如美国国会有好几个委员会权力最大,拨款委员会不重要,但筹款委员会(Ways and Means Committee)的权力大极了。筹款的方式是发公债还是抽税呢?“Ways and Means”的意思是想法子。要他想法子筹款,所以他对于拨款的案子可以将原案减去三分之一或三分之二。这个委员会人数很少,主席就是多数党的领袖。譬如现在美国由民主党执政转变为共和党执政,共和党上台,很多人乐观,我就和许多朋友说过不可太乐观。因为共和党竞选政纲有一条很重要的规定,就是对内要紧缩,他们认为民主党的政府机构太庞大,对内对外花钱太多。我就告诉我国的朋友们说:这一党上台,参众两院都是要改组,就是他们说的“改组国会”。怎样改组呢?就是每个委员会的主席要由多数党担任;委员会的人数,多数党也要占多数,最少要多一个人。美国议会明年一月开会,我们看众议院筹款委员会的组成,就纽约州的众议员Tober先生的资格经验各方面来说,明年他一定当选主席。而Tober先生是有名的最能削减款项的刽子手。尽管参议员塔虎脱先生说外援款太多了,我们要削减,对欧洲要削减,对中国不能减少;但是筹款案子都得先从众议院开始。我举这一例,是说明有的地方我们不能太乐观了。我们明白共和党上台有很多要改进,他们的紧缩政策也许要影响到我们。我说这样话,并不是要诸位悲观,而是表示我们对国外许多政治的变迁,不要看得太过度乐观。同时举这个例子表示其立法机关委员会的权力之大。因为有固定人数,有系统,代表党、代表多数党,一个案子委员会不提出就没有法子通过。如果委员会不提出而要在全院会议提出,就要费很大的力量,一定要过半数表决才能够提出。这种制度也许值得我们参考。我很希望各位有机会参加世界性的议会团体,去看看各国议会的工作情形。一方面使得我们感觉到我们已有了几种特殊值得保存的特殊传统,一方面借此得到借镜而有所修改。这是我以一个不懂政治不懂宪法的人随便说的。

  的确,各位在国家危急的这几年中,能够与政府一起,支持政府渡过难关,可以说是贵院树立了中华民国立法机关的遗风,慢慢造成一个——我在外面几次公开讲话中也谈到过我所希望的——合法的批评政府,合法的反对政府,合法的制裁政府的机关。我以一个不懂宪法的人妄谈政治,总觉得民主政治最要紧的基础,就是建立合法的批评政府,合法的反对政府,合法的制裁政府的机关。在现阶段,立法院是最高立法机关,而且受宪法保障,没有方法解散的立法机关。合法的批评,合法的反对,合法的制裁,当然是全国人民所瞩望的,我们立法院当然也就是全国人民所瞩望的国会。我初来台湾时,有人告诉我立法院有一个传统,就是自居在野,而把行政院看作在朝。这一传统,在我看来,至少不是一件坏事。我以为这就是中华民国行宪四年来有意无意形成的传统。这传统对于宪政具有深长意义。使立法院居于在野,居于合法的批评,合法的反对,合法的制裁政府的地位,无论如何解释,对我这个外行人,总觉得这一传统是很好的现象。本来所谓三权分立制度,就是希望有制裁有平衡有均衡的作用。五权分立也是如此。只要这种传统是基于公道态度,爱护国家,爱护人民、保障人民权利,帮助政府渡过难关,替人民树立合法的批评,合法的反对,合法的制裁的一种传统,一种遗风,这是很有价值的。我以外行和老百姓的眼光观察是如此。对于各位先生谨表示敬意和感谢。

(本文为1952年12月4日胡适在台湾立法院欢迎会上的演讲,收入1953年台北华国出版社出版的《胡适言论集》乙编)