對立法院的寄望（立法院歡迎會上講詞）

對立法院的寄望（立法院歡迎會上講詞）
作者：胡適

院長，副院長，各位委員：

　　諸位今天這樣的招待我，真是我莫大的榮幸。多年來我在國外跑來跑去，受立法機關的招待只有兩次，一次是我任駐美大使的時候，新澤西州（New Jersey）長愛迪生先生（J. Edison）——大發明家愛迪生的兒子，邀我在新澤西州的兩院聯合會講話。第二次是1949年，我到美國路經檀香山的時候，夏威夷議會邀我在上下兩院分別講話。夏威夷雖還不算是美國正式的一州，但議會也是民選的。我國和日本在夏威夷都有很多僑民。很有趣的夏威夷上院議長是日籍的美國公民，下院議長是中國籍的美國公民。那時正是我們國家多難的時候，我個人能夠先後受到這兩個地方的立法機關的招待，並跟他們講話，實是一件榮幸的事。而今天我們中華民國的立法院給我以這樣盛大的招待，更是我莫大的榮幸，我非常感謝，我覺得不敢當。請諸位接受我最誠懇的謝意。立法院的同仁中有很多是我的老朋友、老同事、老同學。有這機會見面，我也很高興。

　　剛才院長給我出了兩個題目，要我報告國外情形，又要我談談國外的立法機關。我很慚愧，覺得這兩個題目對於我都太大。

　　行憲立法院成立了四年多。在座有許多是制憲的國大舊同仁，我們回溯歷史，當還記得制憲時的困難情形。中華民國憲法就是那時制定的。說到憲法我覺得我們的憲法有許多地方與世界的憲法很不相同，有一些規定是別的憲法所沒有的。譬如在立法機關之外有國民大會這個重要組織，別國憲法裡很少有這樣的規定，同時，立法院監察院也不完全和西歐英美系統的兩院議會相同，並且我們的立法院是沒有法子解散的，立法院可以倒閣（行政院），而內閣不能解散立法院，這也是我國憲法中一種比較特殊的條文。我不懂憲法學，沒有學過政治，以我外行的看法，我覺得我們立法院的地位是最恃殊的，是最高的立法機關，在憲法的保障之下沒有法子被解散。

　　剛才院長說立法院只有四年多的歷史，好像是自謙幼稚。以我這個雖參加制憲國大，但沒有學過憲法學，沒有學過政治的人的觀察，覺得這四年來大家已經創立了中華民國立法機構的好傳統。這個傳統，有些是憲法所規定的，有些是諸位在議會的規則里創製的。其中有幾件也是很特殊的，例如委員有五分之一的人數出席便可以開會，這是一個很重要的規定。尤其在這幾年國家危難，大陸整個崩潰的時候，大家奔走離散，以五分之一為開會的法定人數，是很有道理的。恐怕當初訂這條規定時並沒有想到將來會發生作用。這是一種很好的「遺風」，值得將來保留的。關於這一點，許多朋友們談到英國議會的開會人數，英國下院有六百餘議員，以前只要有三四個議員到會便可以開會，後來改為有三十至四十人到會便可以開會。我們立法院規定有總數五分之一的委員出席便可以開會，是很聰明有遠見的。還有一條規定，我當初是很不贊成的，在行憲的那一年，我從北方到南方，立法院的朋友告訴我立法院的表決是規定無記名的，我聽了以後，覺得這是值得嚴重考慮的。議會的代表是代表區域選民或代表職業團體，對於議案的表決，應該有對區域選民對職業團體負責任的表決方式，如點名的方式。國外議會對於普通議案的表決，是由議長用口頭表決（Viva Voce）贊成的說「是」，不贊成的說「否」，然後由議長宣布：多數通過，或多數不通過。至於重要議案則只要一個人提議要點名，議長便要採用點名方式表決。

　　當初立法院定無記名投票這條規定，我所以不贊成，因為立法院立法委員，代表全國各區域各職業團體，代表人民，代表各黨各派，會議時對一個議決案，意見不一定一致，記名表決，可以看出那個黨，或者那些人的意見，有個負責的表示；有了無記名表決的規定，恐怕將來養成不負責的現象，使一個黨，對他們的黨員無法控制了，人民也沒有辦法來追問他所選出的代表，對於某個法案是贊成，還是反對，負了什麼責任。我這個意思，曾明確地和政府以及立法院的朋友談過，無記名表決的規定，是世界各國議會最特別的一條。但是這一條經過立法院幾年來的運用，使我最近的思想，少許有了一點轉變。最初中華民國立法院定這一條也許覺得不很合理，但由於諸位先生以公道態度來運用它，也許在世界各國議會中，可以保留了一種特殊的傳統，特殊的遺風。因為在今天的中華民國沒有對立的黨，只有一個大黨在立法院占絕大多數，在這個時期這一條對少數人也許是一個保障。我從前的看法錯誤了。諸位先生在實驗中，採取了這一條規則，由於這條規則的運用，也許能做成功中華民國立法院優良的起點。

　　張院長要我介紹一點外國的議會制度，我簡單說一點最不合理的外國議會制度。就英國議會來說，它是各國議會之母，為議會的老祖宗，下院六百多位議員，而議席上鋪着紅毯子的凳子，只有四百個座位，最多只能容三分之二的議員。雖然在二次大戰中，議會被炸，修建以後做了新的凳子，但是英國人很守舊，仍然是那麼多座位。座位不足人數。當開會的時候，最初只要有三四個人就可開議，後來規定到二十人，三十人，現在規定十分之一也只要六十人就可開會。許多議員都常在國會的餐館休息，聽到表決的鈴聲的時候大家才進會場，贊成的站在一邊，不贊成的站在另一邊，分隊表決。表決完了，又回休息室休息。他們的傳統遺風沒有過半數的規定，實行了幾百年，還影響到別的國家放棄過半數開會制度。像中華民國立法院採用五分之一的法定開會人數，倒可以樹立一種好的遺風。

　　還有一個最不合理的制度，就是美國參議院會議通則的一條規定，即討論不能中止。這個規定與眾議院規定不同，因為參議院議員是由各州選出的，每州二名，最初十三州只有二十六個議員，都是各州孚人望的元老，坐在兩張桌子旁邊面談，在大家討論到沒有話說時，大家心悅誠服，再來表決。所以有這個規定，這本來是客氣的意思。可是這種傳統，後來變成對參議員的重要保障。他們一個案子，只要有少數一二個人反對，他要阻止案子通過，只要取得發言權，就可以無限制的說下去。說了三五個鐘點，疲倦的時候還可以讓給別人發言，略作休息再來繼續發言。這樣拖延下去，甚至拖延幾日之久，拖到會議閉會的時候案子不能通過，無形的延擱起來。這種搗亂（Filibustering）辦法在我做學生的時候就曾看到威斯康辛州參議員拉·佛萊特（La Fallet）等以九個人反對一個案子，應用這個辦法阻止了一個議案的通過。那時正當第一次世界大戰，參議員中一些愛好和平的，反對威爾遜總統參戰，所以用這一條規則來反對他，到後來政府運用參議院的多數，才好不容易把案子通過。

　　當時大家覺得這條規則殊無道理，對於會議的進行有障礙，但是還有保障少數的作用，結果只對這條作一個修正，規定有十六位議員的提議，經全體議員三分之二的贊成通過，才可以限制討論，限制每一位議員的發言時間不得超過一點鐘。計算一下參議院的九十六位議員，每人發言一點鐘，需要九十六點鐘，討論一個問題，如果經九十六點鐘的討論，要有四天四夜，除了每天的休息時間之外，最少得要八九天的討論，才能說完。他們這種規定，雖然不合理，可是現在實行了一百六七十年，還沒有辦法把它廢止，其原因就是能在特殊情形下，發生某種保障少數的作用。

　　當我還在美國作學生的時候，時常看到參議院有人反對某一個議案發表許多演說，今天說了，明天再說，明天說不完，後天又說，我就想過，為什麼不能定一個法律把它停止呢？等到我老了一點，年紀大一點，人情世故也懂了一點，才覺得這個規定好像也有它的道理，所以覺得有許多東西我還是知道得太少。我很抱歉，因為這幾年我在國外不大到各國國會去看他們開會，沒有多少研究，但是過去也稍許研究過各種國會的制度。比方分組委員會的組織，各區域代表人數，以及選舉年限等，覺得許多地方是值得參考的。我個人有一個希望，就是希望貴院同仁能夠有機會參加世界性立法機關的組織，輪流參加各種會議，至少每年能有幾個人出去看看許多國家的國會組織，可以得到許多暗示，也許他們有許多方法比我們好。譬如貴院的委員會分組制度，似乎值得重新考慮，委員會太大，而且主席只是召集人，不是固定的主席，討論專門一點的法案，往往不容易得到結論，等於一個全院委員會。像這一種情形，是不是值得考慮呢？不過，這僅是舉例而言，我絕對不敢對貴院的制度有所批評，我只以為各國議會制度是值得去看看的。譬如美國國會有好幾個委員會權力最大，撥款委員會不重要，但籌款委員會（Ways and Means Committee）的權力大極了。籌款的方式是發公債還是抽稅呢？「Ways and Means」的意思是想法子。要他想法子籌款，所以他對於撥款的案子可以將原案減去三分之一或三分之二。這個委員會人數很少，主席就是多數黨的領袖。譬如現在美國由民主黨執政轉變為共和黨執政，共和黨上台，很多人樂觀，我就和許多朋友說過不可太樂觀。因為共和黨競選政綱有一條很重要的規定，就是對內要緊縮，他們認為民主黨的政府機構太龐大，對內對外花錢太多。我就告訴我國的朋友們說：這一黨上台，參眾兩院都是要改組，就是他們說的「改組國會」。怎樣改組呢？就是每個委員會的主席要由多數黨擔任；委員會的人數，多數黨也要占多數，最少要多一個人。美國議會明年一月開會，我們看眾議院籌款委員會的組成，就紐約州的眾議員Tober先生的資格經驗各方面來說，明年他一定當選主席。而Tober先生是有名的最能削減款項的劊子手。儘管參議員塔虎脫先生說外援款太多了，我們要削減，對歐洲要削減，對中國不能減少；但是籌款案子都得先從眾議院開始。我舉這一例，是說明有的地方我們不能太樂觀了。我們明白共和黨上台有很多要改進，他們的緊縮政策也許要影響到我們。我說這樣話，並不是要諸位悲觀，而是表示我們對國外許多政治的變遷，不要看得太過度樂觀。同時舉這個例子表示其立法機關委員會的權力之大。因為有固定人數，有系統，代表黨、代表多數黨，一個案子委員會不提出就沒有法子通過。如果委員會不提出而要在全院會議提出，就要費很大的力量，一定要過半數表決才能夠提出。這種制度也許值得我們參考。我很希望各位有機會參加世界性的議會團體，去看看各國議會的工作情形。一方面使得我們感覺到我們已有了幾種特殊值得保存的特殊傳統，一方面藉此得到借鏡而有所修改。這是我以一個不懂政治不懂憲法的人隨便說的。

　　的確，各位在國家危急的這幾年中，能夠與政府一起，支持政府渡過難關，可以說是貴院樹立了中華民國立法機關的遺風，慢慢造成一個——我在外面幾次公開講話中也談到過我所希望的——合法的批評政府，合法的反對政府，合法的制裁政府的機關。我以一個不懂憲法的人妄談政治，總覺得民主政治最要緊的基礎，就是建立合法的批評政府，合法的反對政府，合法的制裁政府的機關。在現階段，立法院是最高立法機關，而且受憲法保障，沒有方法解散的立法機關。合法的批評，合法的反對，合法的制裁，當然是全國人民所矚望的，我們立法院當然也就是全國人民所矚望的國會。我初來台灣時，有人告訴我立法院有一個傳統，就是自居在野，而把行政院看作在朝。這一傳統，在我看來，至少不是一件壞事。我以為這就是中華民國行憲四年來有意無意形成的傳統。這傳統對於憲政具有深長意義。使立法院居於在野，居於合法的批評，合法的反對，合法的制裁政府的地位，無論如何解釋，對我這個外行人，總覺得這一傳統是很好的現象。本來所謂三權分立制度，就是希望有制裁有平衡有均衡的作用。五權分立也是如此。只要這種傳統是基於公道態度，愛護國家，愛護人民、保障人民權利，幫助政府渡過難關，替人民樹立合法的批評，合法的反對，合法的制裁的一種傳統，一種遺風，這是很有價值的。我以外行和老百姓的眼光觀察是如此。對於各位先生謹表示敬意和感謝。

（本文為1952年12月4日胡適在台灣立法院歡迎會上的演講，收入1953年台北華國出版社出版的《胡適言論集》乙編）