立法程序及立法技術 (史尚寬)

中央訓練團黨政訓練班講演錄
立法程序及立法技術
作者：史尚寬
中華民國32年（1943年）12月

中央訓練團黨政訓練班講演錄

史尙寬先生講

立法程序及立法技術

民國三十二年十二月印

立法程序及立法技術　目錄

第一立法程序
一、第一期之立法程序
甲、關於法律之制定者
乙、關於命令之發布者
二、第二期之立法程序
甲、關於法律之制定者
乙、關於命令之發布者
三、第三期之立法程序
四、中國國民黨對於國民政府之地位及與立法程序之關係
五、過去之囘顧及今後之展望
第二立法技術
導言
第一關於法律形式者
第二關於法律實質者
第三起草法律應注意十事

立法程序及立法技術

第一　立法程序

立法程序爲制定法律之程序也。通例爲法律案之提出、立法機關之議决及行政機關之公布。法律經公布後始發生效力。關於國民政府成立以來之立法程序，爲說明便利起見，可分爲三期。
第一—國民政府成立至五院制成立（十四年七月一日至十七年十月八日）
第二—五院制成立至抗戰開始（十七年十月八日至三十六年八月七日）
第三—抗戰開始以後（卽現今之法律程序）

一、第一期立法程序

在此時間，黨政軍合而為一，政權治權尙未劃分，可稱爲一權主義。法律與命令，亦無嚴格之界限。中國國民黨中央執行委員會爲國民黨全國代表大會開幕時之最高權力機關。關於國家根本組織及重要機關之組織法，如國民政府組織法、軍事委員會組織大綱、國民革命軍總司令部組織大網，均經其通過。其次政治委員會（或政治會議）爲國民黨特設之最高政治指導機關，經其議决之法律案頗多，例如省政府組織法（十六年七月八日公布同年十月二十五日修正十七年四月二十七日二次修正）、違警罰法、中央研究院組織法（十七年十月中央政治會議通過）、特別市組織法、市組織法、縣組織法、著作權法、土地徵收法（十七年七月二十日公布）等。
此時期之法律大多數雖由中央執行委員會政治委員會（或政治會議）所議决，但亦有國民政府逕行公布者。蓋至中央特別委員會時期，中央政治會議曾一度撤銷也（註一）。例如十六年十月二十五日公布之修正省政府組織法，十六年十一月五日公布之外交部及司法部組織法。又以國家法律一時未及制定，十六年中央政治會議第一百二十次會議議决「一應法律在未制定頒布以前，凡從前施行之各種實體法、訴訟法及其他一切法令，除與國民黨黨綱主義或與國民政府法令牴觸各條外，一律准援用」。
此時期之立法程序，究應如何，其始亦無明文規定。迄十七年三月一日立法程序法公布（中央政治會議十七年二月二日議决國民政府三月一日公布），始有明確之標準。依此規定
甲、關於法律之制定者
（一）有法律提案權者爲：
1.中央政治會議（六條）；
2.國民政府組識法第七條所列各機關（五條）（註二）；
3.各省政府（五條）；
4.各特別市政府（五條），
（二）有法律案議决權者，爲中央政治會議（一條）。
法律案或條例案除經中央政治會議或國民政府常務委員會認為有特別緊急情形者外，於議决前須交法制局爲初步審查。 （三）有公布權者爲國民政府（一條）。
由中央執行委員會交國民政府公布。國民政府接到所議决之法律案，應儘十日內公布之。
（四）有請求覆議權者，爲國民政府。
國民政府於十日内，得請求中央政治會議覆議，但以一次爲限。
乙、關於命令之發布者
（一）國民政府爲執行法律，或基於法律之委任，得制定施行法律之規程。
（二）國民政府組織法第七條所列各機關、各省政府、各特別市政府得制定條例，除法令有特別規定外，須呈經國民政府核准。

二、第二期之立法程序

第二期試行五院分立。依十七年十月十八日公布之國民政府組織法第八條曁第十五條，由五院獨立行使行政、立法、司法、考試、監察五種治權，各自對中國國民黨中央執行委員會負責。又依治權行使之規律案（十八年六月十七日中央執行委員會通過同年七月三日國府通令遵行）分別規定各院之權限，而五院之分立於以確定。十九年十一月二十四日修正國民政府組織法，廢除國務會議，由五院院長共同副署改爲公布法律由立法院院長副署，發布命令由關係院院長副署。遂由五院聯合負責，而成爲各自負責，以符五權分立之精神。依現行國民政府組織法第二十七條（二十一年十二月二十六日修正）之規定「立法院爲國民政府最高立法機關」，故一切法律案均應經立法院之議决。關於立法程序有詳明之規定者，爲立法程序綱領（二十一年六月二十三日中央執行委員會常務會議通過二十一年七月十四日及二十二年四月二十日兩次修正）。茲分述之如次：
甲、關於法律之制定者
（一）提案權　關於法律之提出分爲左列四種，
1.中央政治會議（註二）交議，
2.國民政府交議，
3.行政院、司法院、考試院、監察院移送審議。
依國民政府組織法行政院提出於立法院之法律預算等案應經行政院會議之議决（二十四條），司法、考試、監察等院關於主管事項得提出議案於立法院（四十、四十五、五十二條）。
4.立法院立法委員依法提出
依立法院議事規則（二十四年五月六日國府修正公布）第十六條，立法委員之提案須有五人以上之聯署。十九條臨時提案除提議人外，應有委員四人以上之附議。二十一條法律案之提出，須將該法案之原則及各條規定之理由，具備立法旨趣書提出之。
（二）立法原則之釐定
法律由政治會議自行提出者，自定原則。由其他提案機關提出者由原提案機關擬定法案原則草案，送請政治會議决定，各種法律案之原則，政治會議得先交立法院審議後，再送政治會議爲最後之决定。立法院對於政治會議所定之原則，不得變更，但有意見時得陳述意見於政治會議（立法程序綱領第四條）。對於中央會議交議之案，祇得爲内容之審議（立法院議事規則第十五條）。
（三）法律案之議决
1.審查　中央政治會議國民政府交議之案，各院移送之法律案等，由立法院院長發交專任委員會或委員審查，提交院務會議議决之。但遇急迫情形，得不經審查之程序。國家總預算案由院長發交各委員會會同審查提院會議决，其審查期不得逾十日（議事規則十二條至十四條）。
2.議决　法律案等之議决，應經院會三讀會程序。
（四）法律之公布
法律案議决後由立法院送請國民政府公布。公布期限法律上則無規定。
（五）復議
國民政府對於立法院已議决之法律案等，並無請求立法院重行復議之權。惟依立法院議事規則第六十六條立法院否决或廢棄之議案，院長有認爲復議之必要時，得具意見書提請中共政治會議議决發交復議，而對於已通過之議案，則院長亦無權使其再行復議。又依立法程序綱領「立法院會議通過之法律案，在國民政府未公布以前，中央政治會議認爲有修正之必要時，得以决議案發交立法院依據修正之」。故中央政治會議有發交修正之權。
除以上所述立法程序外，復有逕由中央執行委員會議决逕交國民政府公布者，例如中華民國國民政府組織法，然此乃基於中央統制權所定之根本法，自與普通立法程序不同。亦有由中央政治會議議决逕交國民政府公布者，例如二十一年三月十一日軍事委員會暫行組織大綱；而由國民會議通過經國民政府公布者，則有中華民國訓政時期約法。
乙、關於命令之發布者
（一）發布機關
1.國民政府
依國民政府組織法第五條「國民政府公布法律，發布命令」，第十四條規定「國民政府所有命令處分以及關於軍事動員之命令，由國民政府主席署名行之，但應經關係院院長部長副署，始生效力」。
2.行政、立法、司法、考試、監察各院得依法律發布命令（國民政府組織法第八條第二項）。
3.各省、市、縣、市政府（省市、縣市組織法）。
（一）法律與命令之界限
一般由立法機關通過公布者，爲法律。由行政機關制定公布者，爲命令。在我國自五院制成立後，凡由立法院之議决通過經國民政府公布者，無論名爲某某法、某某條例或某某辦法，皆爲法律。其由中央執行委員Page:NLC511-027031202010421-73403 立法程序及立法技術.pdf/11Page:NLC511-027031202010421-73403 立法程序及立法技術.pdf/12Page:NLC511-027031202010421-73403 立法程序及立法技術.pdf/13Page:NLC511-027031202010421-73403 立法程序及立法技術.pdf/14Page:NLC511-027031202010421-73403 立法程序及立法技術.pdf/15Page:NLC511-027031202010421-73403 立法程序及立法技術.pdf/16Page:NLC511-027031202010421-73403 立法程序及立法技術.pdf/17Page:NLC511-027031202010421-73403 立法程序及立法技術.pdf/18Page:NLC511-027031202010421-73403 立法程序及立法技術.pdf/19Page:NLC511-027031202010421-73403 立法程序及立法技術.pdf/20Page:NLC511-027031202010421-73403 立法程序及立法技術.pdf/21Page:NLC511-027031202010421-73403 立法程序及立法技術.pdf/22Page:NLC511-027031202010421-73403 立法程序及立法技術.pdf/23Page:NLC511-027031202010421-73403 立法程序及立法技術.pdf/24Page:NLC511-027031202010421-73403 立法程序及立法技術.pdf/25Page:NLC511-027031202010421-73403 立法程序及立法技術.pdf/26Page:NLC511-027031202010421-73403 立法程序及立法技術.pdf/27Page:NLC511-027031202010421-73403 立法程序及立法技術.pdf/28Page:NLC511-027031202010421-73403 立法程序及立法技術.pdf/29Page:NLC511-027031202010421-73403 立法程序及立法技術.pdf/30Page:NLC511-027031202010421-73403 立法程序及立法技術.pdf/31Page:NLC511-027031202010421-73403 立法程序及立法技術.pdf/32Page:NLC511-027031202010421-73403 立法程序及立法技術.pdf/33Page:NLC511-027031202010421-73403 立法程序及立法技術.pdf/34Page:NLC511-027031202010421-73403 立法程序及立法技術.pdf/35Page:NLC511-027031202010421-73403 立法程序及立法技術.pdf/36