聯邦國之新形式

聯邦國之新形式
作者：潘大道
中華民國15年（1926年）4月25日
1926年4月25日
公布於東方雜誌1926年第23卷第8期

本作品收錄於《東方雜誌》

　　一

　　余年來極信 中國應以聯省自治爲國家之基礎。聯省自治者何?卽聯邦也。余固知 中國之病，複雜萬端，非聯邦一事之所能治；然聯邦固不失爲對症之一藥，更有他病，配以他藥可也。今之反對聯邦論者:其一，爲不知國家之構造本由無數組織聯合而成，非由無數個人聯合而成。此無數之組織，其以地域爲基礎者，則爲地方自治團體。雖在專制國家，地方自治之形式，或有未具；至其實質，則固有之。其在立憲國家，則地方自治團體，形質幷進，而或幅員遼闊，種族繁複，政力渙散，語文不一；之數者有其二或三焉於一國家，則其地方自治團體，未有不變而爲聯邦國家之一邦者也。但使邦國之間，權限釐然，各守封域，不相侵軼，雖聯邦何害?匪惟無害而已，且於國力之強固，民治之發展，轉有利益，又何懼焉?其二，爲囫圇吞棗之三民主義者，及共產主義者，以爲聯邦政制必背於其三民主義及共產主義。不悟聯邦政制，多與人民以訓練自治能力之機會，乃發展民權主義之一手段也。其於民族自決之精神，又適相合；將見 蒙 藏諸族，不欲以行省之資格來相依附者，或樂以邦之資格相與共同組織一聯邦國焉。是聯邦者，又何礙於民族主義也?惟民生問題，不能直接由聯邦而得一解決。然聯邦政制，可以應各地方人民之要求而決定其特別之經濟組織，鶴長鳬短，任其自適。則聯邦政制者，雖不能直接解決民生問題；而民生問題，可以由是而得一解決之便利。然則眞正三民主義者，不必反對聯邦也。復次，共產主義與聯邦不相容之處，余亦苦思而不得其解。今之 俄國，固以共產主義號於世者，然觀其憲法，則明明以共產與聯邦幷列。然則眞正共產主義者，亦不必反對聯邦也。今者世界大勢，以地域爲基礎之舊聯邦國，又將進而爲以職能爲基礎之新聯邦國矣，而居國人於其舊者猶致疑焉，所謂鷦鷯已翔於寥廓，而羅者猶視夫藪澤，悲夫!

　　二

　　吾今欲介紹職能聯邦國之說於多數之讀者，惟職能聯邦國之名，讀者或未能盡暸。往者 英人 拉斯克（Laski）以 法國之administrative　syndicalism爲職業聯合（federalism　of　function）之實現；而基爾特社會主義所欲實現之新國家，其形式不外職能團體之聯合，故稱之爲職能聯邦國。 英國基爾特社會主義者 柯爾（Cole）與 何勃生（Hobesen），討論國家與民族基爾特之關係，於是有職能聯邦國之新提案。 柯爾以國家爲地域團體。地域團體者，共同消費使用享樂之隣人團體也，故國家爲消費者之團體。與此相對，則民族基爾特爲生產者之團體。此兩團體代表消費與生產各異之人類生活之二方面。人類一面以消費者屬於國家，他一面以生產者屬於民族基爾特。此兩種團體，雖於各自之領域，可各各對於其搆成員行使支配；然一方之團體，不可支配他方之團體。又一方雖不可服從他方；而國家與民族基爾特兩團體之間，可有共同主權（co-sovereign-ty），不認國家對於國家基爾特有主權也。 何勃生則不以國家爲消費者之團體，意謂:國家於現在於將來均非經濟的存在，且不可爲經濟的存在；其職能非經濟的，而當爲精神的。舉其職能:第一法律，第二醫療，第三陸海軍及警察，第四外交關係，第五教育，第六中央及地方之行政。卽國家非代表消費者之團體，又非代表生產者之團體，乃代表公民的人格之利益之團體也。故民族基爾特雖由國家獨立以經營其產業；其極，經濟生活之健否，關係於社會全體之運命者甚深。故基爾特之政策，雖爲產業上之事；結果，代表公共之國家，亦應有容喙之權利，而承認對於民族基爾特之國家主權也。

　　雙方討論之結果， 柯爾之思想，略有變化。其言曰:『余本非以余爲全是， 何勃生氏爲全誤，惟余反對國家主權說，依然不變而已；然余同時又不滿於僅以國家爲消費者唯一終極之代表。余雖以國家爲消費之代表者，但此只論及國家經濟上之職能，非論及國家之全職能，此外他之職能之存在不否認也。』其於別之著作，又舉將來國家之非經濟之職能，如法律，裁判，中央地方之行政，公共衞生，教育及娛樂，國民生活之種種便益及利用。

　　柯爾之所謂國家，旣爲消費者之團體，則與民族基爾特之共主權，或屬當然。但旣承認以上之非經濟的職能，則國家非支配民族基爾特，不能遂行其職能；結果，不得不如 何勃生之所說。然 柯爾到處否認對於民族基爾特之國家主權，而別代之以可注目之一提案:是卽聯合會議（joint　congress）之第三團體也。國家與民族基爾特互相獨立，任何一方，不受他一方之支配時，欲使兩者之間，不生葛藤，而完成其協同，則不可無何種之方法。於此所能搆想者，舍聯各會議無他道也:卽由國家與民族基爾特之兩團體，各出委員組織第三團體，全廢從來立法行政司法之橫斷的三權分立，而代之以政治與產業之縱斷的分立是已。關於政治之立法行政，則使國家兼司之。關於產業之立法行政，則使聯合會議兼司之。惟司法不可分割，則使第三團體之聯合會議獨司之，以協調國家與民族基爾特之兩團體。是 柯爾否認國家之主權，使國家化爲非國家之普通團體，而又代以第三優越團體之聯合會議，非再使國家復活耶?卽彼聯合會議，或未可直呼爲國家，豈不可認爲類於國家作用之團體耶?自是以後， 柯 爾之思想，頗向疑惑方面發展。觀其近著Social　Theory，可以知之。此書大體以Mcluer之Community之思想爲基礎。其根本雖不外現在社會之說明的理論，然可認爲將來社會之提案之思想者，亦復包含不少。其第五章論國家曰:國家者，一種之職能團體也。其職能於現在:第一，爲經濟的職能。制定工場法，保護失業者，經營勞動保險，調停勞動爭議，皆所有事；非直此也，更進而直接掌理郵政電信鐵道等產業經營之一部。第二，現在之國家，以政治的職能保護及承認人民之權利，裁判關於此項訴訟，規定法律關係，處罰及鎭壓犯罪等事。第三，現在之國家，行使統合的職能（co-ordinating　function）。國家雖爲職能團體，與其他職能團體無異，各各獨立倂存；然使其他多種團體立於自己支配之下，俾其相互之間，不生葛藤，此種統合作用，由國家行之也。以上三種之職能，不特行於內部，且行於外部。經濟的職能之對外活動，以外國貿易之活動爲主。統合的職能之對外活動，以世界的團體，例如Roman　Catholic　Church及The　Socialist　International等爲主。現在國家之職能，雖如以上所述，將來可以實現之社會，則不應如以上所述也。

　　於此分別論之:則第一國家之經濟的職能，於現在集產主義尙未實現之時，不至甚大；將來如集產主義者之所主張，亘於經濟的全分野，皆應由國家經營之。然關於經濟，有消費與生產甚異之兩方面，故於此應明白區別之。於將來社會之國家職能，應限於消費方面；就於生產，則以如國家基爾特之團體者行之。第二，政治的職能。此明爲國家之職能，無議論之餘地。第三，統合的職能。此非全屬國家所應爲者。國家者，與他之團體各獨立倂存之團體也。若使國家對於他團體行使統合之職能，則國家與他團體，例如教會勞動組合等之爭，使當事者之國家裁斷之，其爲不當甚明。此統合之職能，無論國家或任何團體，不得以其爲職能。於如斯之意味，卽否認國家對於他團體之主權也。然則統合此種獨立倂存之多數團體之團體爲何物乎?是不外由多數之團體各出代表，而作成一優越團體之聯合會議。此聯合會議，應行統合社會中之須要職能團體而行之職能，此外不得有應行統合的職能之團體。凡行統合的職能之團體，同時又須有強制力。蓋強制可分三種:第一，爲罰金；第二，爲關係於個人自由之制限，或剝奪選舉權，或禁止在一定工場勞動，或除名等；第三，直接拘束身體之自由而監禁之，甚者奪其生命。普通之團體，但行第一第二種類之強制力，不行第三種之强制力，今日惟國家獨占第三種之強制力。本來統合的職能之遂行，與第三種強制力之行使，明應結合而存在。故國家若不應行統合的職能者，則不應有第三種強制力亦明也。此種強制力，在多種職能團體中，任何職能團體，皆不應有。若任一職能團體有之，則社會之均勢，忽爲之破，而惟彼一團體爲強力者。又如使凡職能團體，分有此強制力，則團體與團體之間，不免紛爭。然則以如何團體有此強制力爲宜乎?舍應行統合的職能之聯合會議，無有也。於是聯合會議遂以掌理從來國家所行之司法及警察爲其職務焉。於此不可不注意者:雖統合的團體之強制力，亦決非無制限也。本來社會組織，非代表個人人格之全部者。個人人格之全部，非可依社會組織而表現。故如死刑者，乃斷滅人格存在之基礎之強制法，雖如何統合的團體，亦無行使之權能也。此外聯合會議，於對外亦爲有特殊職能之團體，陸海空軍，不可不委於其手；卽強制力之爲物，對內對外均不可不委於此團體。若他團體中之或一團體而有如此陸海空軍者，其團體將直壓服他之團體矣。又戰爭講和締約之權，亦不可不全部行之；斷無一團體戰爭而他團體平和，一團體締約而他團體不締約者。最後關於國際聯盟之代表權問題，則以將來完全實現一個國際的社會爲其理想。於其萌之國際聯盟，則爲各社會之職能團體，以世界的同樣職能團體之同志聯合之。而各社會之統合的團體，則又不可不以世界的同樣統合團體相聯結而形成世界的統合團體。夫形成此國際聯盟之各社會，以大略由同樣之組織而成立爲前提。而國際聯盟欲眞有所活動，則其組成各社會，須有同樣之組織，乃爲當然之事。此 柯爾所論之大要也。

　　何勃生之思想之變化，觀於所著National　Guilds　and　the　State，1920可以知之。其第七章首敍與 柯爾之議論，蓋此書成於與 柯爾之議論之結果也。 何勃生之言曰:民族基爾特以民族之存在爲前提。民族云者，與國家有別，在無組織的一定傳統之下，共同生活之人類集團也。不可以爲善，亦不可以爲惡，以無可如何之事實而存在，故不能漠然視之。然民族依有國家而得其發言之機會。國家爲精神的存在，所以表明公民資格之人類意思，故應有最高獨立之威權（sovereign　authority）。國家事務之範圍，非可限定。國家之事務，不可呼爲職能（func-tion），強名之，或呼之爲使命（mission），或呼爲俳優扮演之職司（role）可也。而民族基爾特，則立於此國家之下，而掌管經濟之事，生產消費，共屬於此掌管之範圍內。消費不可由生產而分離，乃形成同一經濟的過程之各階段也。至於消費，則設分配基爾特（distributive　guild）使經營之足矣。以國家機關而司行政方面之事，則別設政府，此應受國家之意，奉國家之命，而爲行政的方面之事務者。卽於國家內相當民族基爾特而與之對峙者爲政府，而此兩方共以職能爲基礎之團體也。組織政府之人，別組織官吏基爾特（civil　guild），與他之基爾特同樣。關於行政之事務，須以自治的行之。國家無有自行限定的職能，乃賦與職能於此等之團體而使成立之之淵源也。 柯爾以立法行政爲不可分，依職能線縱斷的分割之，不免有誤。蓋立法與行政者，可區別之政治行爲之二階級，立法終而後行政始者也。故立法由巴里門（parliament）行之；行政則從於其立法，由政府行之。政府各部之首長，應爲其部之代表者，而列席於巴里門，以取巴里門與政府間之聯絡。又於基爾特亦同樣，凡基爾特皆應出代表於基爾特會議，以議其方面之共同事務。國家不可不依基爾特以得歲入，基爾特不可不負擔國家之預算。由是兩者不可不依巴里門與基爾特會議協同行之。以此財政總長宜出席於基爾特會議而協議之。又巴里門與基爾特會議，爲協商事件，宜由雙方各出代表以形成一種合同體（a　joint　body）。然意以爲立法之事，無論如何，皆應由巴里門行之，不應由此合同協議會行之。今以圖表示國家如次:

有主權之公民資格

國家：

• 行政政府：國家的&自治團體的公共衛生&教育；殖民地事務；對外事務
• 司法
• 陸軍海軍
• 富之生產及分配產業的基爾特：失業者/疾病/老年；技術的教育；分配基爾特

　　以上略述 柯爾與 何勃生最近之思想。其途徑雖略異，至其歸着，則極類似: 何勃生所稱之國家，於 柯爾則以爲聯合會議； 何勃 生所稱爲政府者，於 柯爾則以爲地域團體之舊國家也。語其差異:則 柯爾以聯合會議僅掌司法，不掌立法行政，而立法行政，似國家與基爾特之職能線分割之； 何勃生之巴里門，雖掌立法，不掌司法與行政也。又 柯爾之舊國家，掌政治與消費， 何勃生之政府不過掌政治上之行政而已； 柯爾之民族基爾特，但掌生產， 何 勃生則幷掌生產與消費也。數者雖異，然其欲實現之新社會之形相，不可不謂爲大體甚相類似。 何勃生之國家，掌立法司法公共衞生教育外交陸海軍等事，若從今日之普通觀念，可呼之爲國家者，則 柯爾之聯合會議，行使統合的職能，而於司法警察陸海空軍宣戰媾和締約等凡從來國家所應有之強制力，均盡有之，亦不可不謂爲國家也。

　　基爾特社會主義中有力之二大代表者 柯爾與 何勃生之思想，旣如以上所述。故吾輩以基爾特社會主義，爲欲現出一種新形式之聯邦的國家，非過言也。此二大代表者之外，尙有 羅培爾（Richard　Roberts）其人，亦爲有力代表者之一，觀其所著The　Unfinished　Programme　of　Democracy則可知矣。彼以教會旣由國家而獨立，則工會教師醫師辯護士基爾特等職業組合，亦應由國家而獨立。然此等互相獨立而無統合之機關，則各各暌離之結果，各團體之行爲，將爲非社會的，故不可無何種統合之方法。其方法在設一各團體參加經營之所如銀行淸算所者，今惟就現存之國家而改造之可也。將來之國家，決非集權的單細胞之國家，乃分權的複細胞之國家也。至應參加於如斯國家之團體，其種類如何，雖成問題；必限於行使社會所必需之事務之團體，則極明白。至於將來新國家之代議制度，應立於如何基礎之問題，則以爲依從來地域的基礎之代表，於從來地域團體之國家之代議制度，本屬當然。故議從來舊國家之共同事務時，宜依如斯制度之代表會議。若以職業之種別爲基礎而成立之基爾特，則不能依土地基礎而選出代表，應以職業別爲基礎而選出之。基爾特之議會，應以如斯之代表搆成之。新國家者，依此等舊國家與各基爾特之團體聯合而成，而以其協同爲目的者也。故新國家之議會，不可不以此兩種團體之各代表者組織之。然僅由此等團體之代表者組織之，其基礎不免薄弱，故須加以由新國家搆成員之個人內，直接選出之代表員，以搆成新國家之議員。卽新國家之議會，第一種議員，爲依土地的基礎所選出之舊國家代表者；第二種議員爲以職業別爲基礎所選出之各基爾特之代表者；第三種議員爲由新國家所屬之個人直接選出之代表者。共計以三種議員搆成之，而各團體就於自己所委任之事務，對於此國家之最高議會，不可不負其責任。

　　上所略說，爲 羅培爾之言論。依此觀之，則新國家爲有聯邦的形相之國家，明矣。要之，基爾特社會主義，其初期之理論，在切望產業管理權之獲得與生產者自由之實現，故說民族基爾特應由國家而獨立。然近時漸有綜合統一的傾向，其所注意者，則爲使民族基爾特如何可與他之團體協同之問題，於是論及新形式之聯邦國家之實現矣。

　　一九一五年所出 巴爾克（Ernest　Barker）之 從斯賓塞爾 到今日之政治思想（Political　Thought　from　Spencer　to　To-day，）敍述基爾特社會主義及最近之教會論，其結宿曰:『對於國家不信任之傾向，今漸廣擴。所以致此傾向之勢力，則有種種:在昔則有抗拒國家權力之自然權說；其新說而更有勢力者，則主張對於國家之團體權利之說也。經濟學方面，則以基爾特社會主義表現之；法律學方面，則以團體人格之實在性，團體之自發的成立，團體之固有權等之主張表現之。其在後者，或關於勞動組合之主張，或關於宗教團體之主張；其形式或以國家爲基爾特之聯合，或以爲不限於經濟，且包括宗教的國民的團體之「社會之社會。」其間雖有差異，要之有發生一種聯邦的國家論之傾向則一也。……今吾人關於國家，尤其關於主權，以足以包容此等新思想之新觀念爲必要，且向之而進行焉。吾人以爲凡國家，--不特本來之聯邦國，且包含自稱單一之國家，--於其本質，皆不可不視爲聯邦國。又主權非單一不可分，不可不認爲複合的複細胞的。』吾國之反對聯邦者，尙其三復斯言。