聯邦國之新形式

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聯邦國之新形式
作者:潘大道
中華民國15年(1926年)4月25日
1926年4月25日
公布於東方雜誌1926年第23卷第8期
本作品收錄於《東方雜誌

  一

  余年來極信 中國應以聯省自治爲國家之基礎。聯省自治者何?卽聯邦也。余固知 中國之病,複雜萬端,非聯邦一事之所能治;然聯邦固不失爲對症之一藥,更有他病,配以他藥可也。今之反對聯邦論者:其一,爲不知國家之構造本由無數組織聯合而成,非由無數個人聯合而成。此無數之組織,其以地域爲基礎者,則爲地方自治團體。雖在專制國家,地方自治之形式,或有未具;至其實質,則固有之。其在立憲國家,則地方自治團體,形質幷進,而或幅員遼闊,種族繁複,政力渙散,語文不一;之數者有其二或三焉於一國家,則其地方自治團體,未有不變而爲聯邦國家之一邦者也。但使邦國之間,權限釐然,各守封域,不相侵軼,雖聯邦何害?匪惟無害而已,且於國力之強固,民治之發展,轉有利益,又何懼焉?其二,爲囫圇吞棗之三民主義者,及共產主義者,以爲聯邦政制必背於其三民主義及共產主義。不悟聯邦政制,多與人民以訓練自治能力之機會,乃發展民權主義之一手段也。其於民族自決之精神,又適相合;將見 蒙 藏諸族,不欲以行省之資格來相依附者,或樂以邦之資格相與共同組織一聯邦國焉。是聯邦者,又何礙於民族主義也?惟民生問題,不能直接由聯邦而得一解決。然聯邦政制,可以應各地方人民之要求而決定其特別之經濟組織,鶴長鳬短,任其自適。則聯邦政制者,雖不能直接解決民生問題;而民生問題,可以由是而得一解決之便利。然則眞正三民主義者,不必反對聯邦也。復次,共產主義與聯邦不相容之處,余亦苦思而不得其解。今之 俄國,固以共產主義號於世者,然觀其憲法,則明明以共產與聯邦幷列。然則眞正共產主義者,亦不必反對聯邦也。今者世界大勢,以地域爲基礎之舊聯邦國,又將進而爲以職能爲基礎之新聯邦國矣,而居國人於其舊者猶致疑焉,所謂鷦鷯已翔於寥廓,而羅者猶視夫藪澤,悲夫!

  二

  吾今欲介紹職能聯邦國之說於多數之讀者,惟職能聯邦國之名,讀者或未能盡暸。往者 英人 拉斯克(Laski)以 法國之administrative syndicalism爲職業聯合(federalism of function)之實現;而基爾特社會主義所欲實現之新國家,其形式不外職能團體之聯合,故稱之爲職能聯邦國。 英國基爾特社會主義者 柯爾(Cole)與 何勃生(Hobesen),討論國家與民族基爾特之關係,於是有職能聯邦國之新提案。 柯爾以國家爲地域團體。地域團體者,共同消費使用享樂之隣人團體也,故國家爲消費者之團體。與此相對,則民族基爾特爲生產者之團體。此兩團體代表消費與生產各異之人類生活之二方面。人類一面以消費者屬於國家,他一面以生產者屬於民族基爾特。此兩種團體,雖於各自之領域,可各各對於其搆成員行使支配;然一方之團體,不可支配他方之團體。又一方雖不可服從他方;而國家與民族基爾特兩團體之間,可有共同主權(co-sovereign-ty),不認國家對於國家基爾特有主權也。 何勃生則不以國家爲消費者之團體,意謂:國家於現在於將來均非經濟的存在,且不可爲經濟的存在;其職能非經濟的,而當爲精神的。舉其職能:第一法律,第二醫療,第三陸海軍及警察,第四外交關係,第五教育,第六中央及地方之行政。卽國家非代表消費者之團體,又非代表生產者之團體,乃代表公民的人格之利益之團體也。故民族基爾特雖由國家獨立以經營其產業;其極,經濟生活之健否,關係於社會全體之運命者甚深。故基爾特之政策,雖爲產業上之事;結果,代表公共之國家,亦應有容喙之權利,而承認對於民族基爾特之國家主權也。

  雙方討論之結果, 柯爾之思想,略有變化。其言曰:『余本非以余爲全是, 何勃生氏爲全誤,惟余反對國家主權說,依然不變而已;然余同時又不滿於僅以國家爲消費者唯一終極之代表。余雖以國家爲消費之代表者,但此只論及國家經濟上之職能,非論及國家之全職能,此外他之職能之存在不否認也。』其於別之著作,又舉將來國家之非經濟之職能,如法律,裁判,中央地方之行政,公共衞生,教育及娛樂,國民生活之種種便益及利用。

  柯爾之所謂國家,旣爲消費者之團體,則與民族基爾特之共主權,或屬當然。但旣承認以上之非經濟的職能,則國家非支配民族基爾特,不能遂行其職能;結果,不得不如 何勃生之所說。然 柯爾到處否認對於民族基爾特之國家主權,而別代之以可注目之一提案:是卽聯合會議(joint congress)之第三團體也。國家與民族基爾特互相獨立,任何一方,不受他一方之支配時,欲使兩者之間,不生葛藤,而完成其協同,則不可無何種之方法。於此所能搆想者,舍聯各會議無他道也:卽由國家與民族基爾特之兩團體,各出委員組織第三團體,全廢從來立法行政司法之橫斷的三權分立,而代之以政治與產業之縱斷的分立是已。關於政治之立法行政,則使國家兼司之。關於產業之立法行政,則使聯合會議兼司之。惟司法不可分割,則使第三團體之聯合會議獨司之,以協調國家與民族基爾特之兩團體。是 柯爾否認國家之主權,使國家化爲非國家之普通團體,而又代以第三優越團體之聯合會議,非再使國家復活耶?卽彼聯合會議,或未可直呼爲國家,豈不可認爲類於國家作用之團體耶?自是以後, 柯 爾之思想,頗向疑惑方面發展。觀其近著Social Theory,可以知之。此書大體以Mcluer之Community之思想爲基礎。其根本雖不外現在社會之說明的理論,然可認爲將來社會之提案之思想者,亦復包含不少。其第五章論國家曰:國家者,一種之職能團體也。其職能於現在:第一,爲經濟的職能。制定工場法,保護失業者,經營勞動保險,調停勞動爭議,皆所有事;非直此也,更進而直接掌理郵政電信鐵道等產業經營之一部。第二,現在之國家,以政治的職能保護及承認人民之權利,裁判關於此項訴訟,規定法律關係,處罰及鎭壓犯罪等事。第三,現在之國家,行使統合的職能(co-ordinating function)。國家雖爲職能團體,與其他職能團體無異,各各獨立倂存;然使其他多種團體立於自己支配之下,俾其相互之間,不生葛藤,此種統合作用,由國家行之也。以上三種之職能,不特行於內部,且行於外部。經濟的職能之對外活動,以外國貿易之活動爲主。統合的職能之對外活動,以世界的團體,例如Roman Catholic Church及The Socialist International等爲主。現在國家之職能,雖如以上所述,將來可以實現之社會,則不應如以上所述也。

  於此分別論之:則第一國家之經濟的職能,於現在集產主義尙未實現之時,不至甚大;將來如集產主義者之所主張,亘於經濟的全分野,皆應由國家經營之。然關於經濟,有消費與生產甚異之兩方面,故於此應明白區別之。於將來社會之國家職能,應限於消費方面;就於生產,則以如國家基爾特之團體者行之。第二,政治的職能。此明爲國家之職能,無議論之餘地。第三,統合的職能。此非全屬國家所應爲者。國家者,與他之團體各獨立倂存之團體也。若使國家對於他團體行使統合之職能,則國家與他團體,例如教會勞動組合等之爭,使當事者之國家裁斷之,其爲不當甚明。此統合之職能,無論國家或任何團體,不得以其爲職能。於如斯之意味,卽否認國家對於他團體之主權也。然則統合此種獨立倂存之多數團體之團體爲何物乎?是不外由多數之團體各出代表,而作成一優越團體之聯合會議。此聯合會議,應行統合社會中之須要職能團體而行之職能,此外不得有應行統合的職能之團體。凡行統合的職能之團體,同時又須有強制力。蓋強制可分三種:第一,爲罰金;第二,爲關係於個人自由之制限,或剝奪選舉權,或禁止在一定工場勞動,或除名等;第三,直接拘束身體之自由而監禁之,甚者奪其生命。普通之團體,但行第一第二種類之強制力,不行第三種之强制力,今日惟國家獨占第三種之強制力。本來統合的職能之遂行,與第三種強制力之行使,明應結合而存在。故國家若不應行統合的職能者,則不應有第三種強制力亦明也。此種強制力,在多種職能團體中,任何職能團體,皆不應有。若任一職能團體有之,則社會之均勢,忽爲之破,而惟彼一團體爲強力者。又如使凡職能團體,分有此強制力,則團體與團體之間,不免紛爭。然則以如何團體有此強制力爲宜乎?舍應行統合的職能之聯合會議,無有也。於是聯合會議遂以掌理從來國家所行之司法及警察爲其職務焉。於此不可不注意者:雖統合的團體之強制力,亦決非無制限也。本來社會組織,非代表個人人格之全部者。個人人格之全部,非可依社會組織而表現。故如死刑者,乃斷滅人格存在之基礎之強制法,雖如何統合的團體,亦無行使之權能也。此外聯合會議,於對外亦爲有特殊職能之團體,陸海空軍,不可不委於其手;卽強制力之爲物,對內對外均不可不委於此團體。若他團體中之或一團體而有如此陸海空軍者,其團體將直壓服他之團體矣。又戰爭講和締約之權,亦不可不全部行之;斷無一團體戰爭而他團體平和,一團體締約而他團體不締約者。最後關於國際聯盟之代表權問題,則以將來完全實現一個國際的社會爲其理想。於其萌之國際聯盟,則爲各社會之職能團體,以世界的同樣職能團體之同志聯合之。而各社會之統合的團體,則又不可不以世界的同樣統合團體相聯結而形成世界的統合團體。夫形成此國際聯盟之各社會,以大略由同樣之組織而成立爲前提。而國際聯盟欲眞有所活動,則其組成各社會,須有同樣之組織,乃爲當然之事。此 柯爾所論之大要也。

  何勃生之思想之變化,觀於所著National Guilds and the State,1920可以知之。其第七章首敍與 柯爾之議論,蓋此書成於與 柯爾之議論之結果也。 何勃生之言曰:民族基爾特以民族之存在爲前提。民族云者,與國家有別,在無組織的一定傳統之下,共同生活之人類集團也。不可以爲善,亦不可以爲惡,以無可如何之事實而存在,故不能漠然視之。然民族依有國家而得其發言之機會。國家爲精神的存在,所以表明公民資格之人類意思,故應有最高獨立之威權(sovereign authority)。國家事務之範圍,非可限定。國家之事務,不可呼爲職能(func-tion),強名之,或呼之爲使命(mission),或呼爲俳優扮演之職司(role)可也。而民族基爾特,則立於此國家之下,而掌管經濟之事,生產消費,共屬於此掌管之範圍內。消費不可由生產而分離,乃形成同一經濟的過程之各階段也。至於消費,則設分配基爾特(distributive guild)使經營之足矣。以國家機關而司行政方面之事,則別設政府,此應受國家之意,奉國家之命,而爲行政的方面之事務者。卽於國家內相當民族基爾特而與之對峙者爲政府,而此兩方共以職能爲基礎之團體也。組織政府之人,別組織官吏基爾特(civil guild),與他之基爾特同樣。關於行政之事務,須以自治的行之。國家無有自行限定的職能,乃賦與職能於此等之團體而使成立之之淵源也。 柯爾以立法行政爲不可分,依職能線縱斷的分割之,不免有誤。蓋立法與行政者,可區別之政治行爲之二階級,立法終而後行政始者也。故立法由巴里門(parliament)行之;行政則從於其立法,由政府行之。政府各部之首長,應爲其部之代表者,而列席於巴里門,以取巴里門與政府間之聯絡。又於基爾特亦同樣,凡基爾特皆應出代表於基爾特會議,以議其方面之共同事務。國家不可不依基爾特以得歲入,基爾特不可不負擔國家之預算。由是兩者不可不依巴里門與基爾特會議協同行之。以此財政總長宜出席於基爾特會議而協議之。又巴里門與基爾特會議,爲協商事件,宜由雙方各出代表以形成一種合同體(a joint body)。然意以爲立法之事,無論如何,皆應由巴里門行之,不應由此合同協議會行之。今以圖表示國家如次:

有主權之公民資格
國家:
  • 行政政府:國家的&自治團體的公共衛生&教育;殖民地事務;對外事務
  • 司法
  • 陸軍海軍
  • 富之生產及分配產業的基爾特:失業者/疾病/老年;技術的教育;分配基爾特

  以上略述 柯爾與 何勃生最近之思想。其途徑雖略異,至其歸着,則極類似: 何勃生所稱之國家,於 柯爾則以爲聯合會議; 何勃 生所稱爲政府者,於 柯爾則以爲地域團體之舊國家也。語其差異:則 柯爾以聯合會議僅掌司法,不掌立法行政,而立法行政,似國家與基爾特之職能線分割之; 何勃生之巴里門,雖掌立法,不掌司法與行政也。又 柯爾之舊國家,掌政治與消費, 何勃生之政府不過掌政治上之行政而已; 柯爾之民族基爾特,但掌生產, 何 勃生則幷掌生產與消費也。數者雖異,然其欲實現之新社會之形相,不可不謂爲大體甚相類似。 何勃生之國家,掌立法司法公共衞生教育外交陸海軍等事,若從今日之普通觀念,可呼之爲國家者,則 柯爾之聯合會議,行使統合的職能,而於司法警察陸海空軍宣戰媾和締約等凡從來國家所應有之強制力,均盡有之,亦不可不謂爲國家也。

  基爾特社會主義中有力之二大代表者 柯爾與 何勃生之思想,旣如以上所述。故吾輩以基爾特社會主義,爲欲現出一種新形式之聯邦的國家,非過言也。此二大代表者之外,尙有 羅培爾(Richard Roberts)其人,亦爲有力代表者之一,觀其所著The Unfinished Programme of Democracy則可知矣。彼以教會旣由國家而獨立,則工會教師醫師辯護士基爾特等職業組合,亦應由國家而獨立。然此等互相獨立而無統合之機關,則各各暌離之結果,各團體之行爲,將爲非社會的,故不可無何種統合之方法。其方法在設一各團體參加經營之所如銀行淸算所者,今惟就現存之國家而改造之可也。將來之國家,決非集權的單細胞之國家,乃分權的複細胞之國家也。至應參加於如斯國家之團體,其種類如何,雖成問題;必限於行使社會所必需之事務之團體,則極明白。至於將來新國家之代議制度,應立於如何基礎之問題,則以爲依從來地域的基礎之代表,於從來地域團體之國家之代議制度,本屬當然。故議從來舊國家之共同事務時,宜依如斯制度之代表會議。若以職業之種別爲基礎而成立之基爾特,則不能依土地基礎而選出代表,應以職業別爲基礎而選出之。基爾特之議會,應以如斯之代表搆成之。新國家者,依此等舊國家與各基爾特之團體聯合而成,而以其協同爲目的者也。故新國家之議會,不可不以此兩種團體之各代表者組織之。然僅由此等團體之代表者組織之,其基礎不免薄弱,故須加以由新國家搆成員之個人內,直接選出之代表員,以搆成新國家之議員。卽新國家之議會,第一種議員,爲依土地的基礎所選出之舊國家代表者;第二種議員爲以職業別爲基礎所選出之各基爾特之代表者;第三種議員爲由新國家所屬之個人直接選出之代表者。共計以三種議員搆成之,而各團體就於自己所委任之事務,對於此國家之最高議會,不可不負其責任。

  上所略說,爲 羅培爾之言論。依此觀之,則新國家爲有聯邦的形相之國家,明矣。要之,基爾特社會主義,其初期之理論,在切望產業管理權之獲得與生產者自由之實現,故說民族基爾特應由國家而獨立。然近時漸有綜合統一的傾向,其所注意者,則爲使民族基爾特如何可與他之團體協同之問題,於是論及新形式之聯邦國家之實現矣。

  一九一五年所出 巴爾克(Ernest Barker)之 從斯賓塞爾 到今日之政治思想(Political Thought from Spencer to To-day,)敍述基爾特社會主義及最近之教會論,其結宿曰:『對於國家不信任之傾向,今漸廣擴。所以致此傾向之勢力,則有種種:在昔則有抗拒國家權力之自然權說;其新說而更有勢力者,則主張對於國家之團體權利之說也。經濟學方面,則以基爾特社會主義表現之;法律學方面,則以團體人格之實在性,團體之自發的成立,團體之固有權等之主張表現之。其在後者,或關於勞動組合之主張,或關於宗教團體之主張;其形式或以國家爲基爾特之聯合,或以爲不限於經濟,且包括宗教的國民的團體之「社會之社會。」其間雖有差異,要之有發生一種聯邦的國家論之傾向則一也。……今吾人關於國家,尤其關於主權,以足以包容此等新思想之新觀念爲必要,且向之而進行焉。吾人以爲凡國家,--不特本來之聯邦國,且包含自稱單一之國家,--於其本質,皆不可不視爲聯邦國。又主權非單一不可分,不可不認爲複合的複細胞的。』吾國之反對聯邦者,尙其三復斯言。


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