联邦国之新形式

联邦国之新形式
作者：潘大道
中华民国15年（1926年）4月25日
1926年4月25日
公布于东方杂志1926年第23卷第8期

本作品收录于《东方杂志》

　　一

　　余年来极信 中国应以联省自治为国家之基础。联省自治者何?即联邦也。余固知 中国之病，复杂万端，非联邦一事之所能治；然联邦固不失为对症之一药，更有他病，配以他药可也。今之反对联邦论者:其一，为不知国家之构造本由无数组织联合而成，非由无数个人联合而成。此无数之组织，其以地域为基础者，则为地方自治团体。虽在专制国家，地方自治之形式，或有未具；至其实质，则固有之。其在立宪国家，则地方自治团体，形质幷进，而或幅员辽阔，种族繁复，政力涣散，语文不一；之数者有其二或三焉于一国家，则其地方自治团体，未有不变而为联邦国家之一邦者也。但使邦国之间，权限釐然，各守封域，不相侵轶，虽联邦何害?匪惟无害而已，且于国力之强固，民治之发展，转有利益，又何惧焉?其二，为囫囵吞枣之三民主义者，及共产主义者，以为联邦政制必背于其三民主义及共产主义。不悟联邦政制，多与人民以训练自治能力之机会，乃发展民权主义之一手段也。其于民族自决之精神，又适相合；将见 蒙 藏诸族，不欲以行省之资格来相依附者，或乐以邦之资格相与共同组织一联邦国焉。是联邦者，又何碍于民族主义也?惟民生问题，不能直接由联邦而得一解决。然联邦政制，可以应各地方人民之要求而决定其特别之经济组织，鹤长凫短，任其自适。则联邦政制者，虽不能直接解决民生问题；而民生问题，可以由是而得一解决之便利。然则真正三民主义者，不必反对联邦也。复次，共产主义与联邦不相容之处，余亦苦思而不得其解。今之 俄国，固以共产主义号于世者，然观其宪法，则明明以共产与联邦幷列。然则真正共产主义者，亦不必反对联邦也。今者世界大势，以地域为基础之旧联邦国，又将进而为以职能为基础之新联邦国矣，而居国人于其旧者犹致疑焉，所谓鹪鹩已翔于寥廓，而罗者犹视夫薮泽，悲夫!

　　二

　　吾今欲介绍职能联邦国之说于多数之读者，惟职能联邦国之名，读者或未能尽暸。往者 英人 拉斯克（Laski）以 法国之administrative　syndicalism为职业联合（federalism　of　function）之实现；而基尔特社会主义所欲实现之新国家，其形式不外职能团体之联合，故称之为职能联邦国。 英国基尔特社会主义者 柯尔（Cole）与 何勃生（Hobesen），讨论国家与民族基尔特之关系，于是有职能联邦国之新提案。 柯尔以国家为地域团体。地域团体者，共同消费使用享乐之邻人团体也，故国家为消费者之团体。与此相对，则民族基尔特为生产者之团体。此两团体代表消费与生产各异之人类生活之二方面。人类一面以消费者属于国家，他一面以生产者属于民族基尔特。此两种团体，虽于各自之领域，可各各对于其构成员行使支配；然一方之团体，不可支配他方之团体。又一方虽不可服从他方；而国家与民族基尔特两团体之间，可有共同主权（co-sovereign-ty），不认国家对于国家基尔特有主权也。 何勃生则不以国家为消费者之团体，意谓:国家于现在于将来均非经济的存在，且不可为经济的存在；其职能非经济的，而当为精神的。举其职能:第一法律，第二医疗，第三陆海军及警察，第四外交关系，第五教育，第六中央及地方之行政。即国家非代表消费者之团体，又非代表生产者之团体，乃代表公民的人格之利益之团体也。故民族基尔特虽由国家独立以经营其产业；其极，经济生活之健否，关系于社会全体之运命者甚深。故基尔特之政策，虽为产业上之事；结果，代表公共之国家，亦应有容喙之权利，而承认对于民族基尔特之国家主权也。

　　双方讨论之结果， 柯尔之思想，略有变化。其言曰:‘余本非以余为全是， 何勃生氏为全误，惟余反对国家主权说，依然不变而已；然余同时又不满于仅以国家为消费者唯一终极之代表。余虽以国家为消费之代表者，但此只论及国家经济上之职能，非论及国家之全职能，此外他之职能之存在不否认也。’其于别之著作，又举将来国家之非经济之职能，如法律，裁判，中央地方之行政，公共卫生，教育及娱乐，国民生活之种种便益及利用。

　　柯尔之所谓国家，既为消费者之团体，则与民族基尔特之共主权，或属当然。但既承认以上之非经济的职能，则国家非支配民族基尔特，不能遂行其职能；结果，不得不如 何勃生之所说。然 柯尔到处否认对于民族基尔特之国家主权，而别代之以可注目之一提案:是即联合会议（joint　congress）之第三团体也。国家与民族基尔特互相独立，任何一方，不受他一方之支配时，欲使两者之间，不生葛藤，而完成其协同，则不可无何种之方法。于此所能构想者，舍联各会议无他道也:即由国家与民族基尔特之两团体，各出委员组织第三团体，全废从来立法行政司法之横断的三权分立，而代之以政治与产业之纵断的分立是已。关于政治之立法行政，则使国家兼司之。关于产业之立法行政，则使联合会议兼司之。惟司法不可分割，则使第三团体之联合会议独司之，以协调国家与民族基尔特之两团体。是 柯尔否认国家之主权，使国家化为非国家之普通团体，而又代以第三优越团体之联合会议，非再使国家复活耶?即彼联合会议，或未可直呼为国家，岂不可认为类于国家作用之团体耶?自是以后， 柯 尔之思想，颇向疑惑方面发展。观其近著Social　Theory，可以知之。此书大体以Mcluer之Community之思想为基础。其根本虽不外现在社会之说明的理论，然可认为将来社会之提案之思想者，亦复包含不少。其第五章论国家曰:国家者，一种之职能团体也。其职能于现在:第一，为经济的职能。制定工场法，保护失业者，经营劳动保险，调停劳动争议，皆所有事；非直此也，更进而直接掌理邮政电信铁道等产业经营之一部。第二，现在之国家，以政治的职能保护及承认人民之权利，裁判关于此项诉讼，规定法律关系，处罚及镇压犯罪等事。第三，现在之国家，行使统合的职能（co-ordinating　function）。国家虽为职能团体，与其他职能团体无异，各各独立倂存；然使其他多种团体立于自己支配之下，俾其相互之间，不生葛藤，此种统合作用，由国家行之也。以上三种之职能，不特行于内部，且行于外部。经济的职能之对外活动，以外国贸易之活动为主。统合的职能之对外活动，以世界的团体，例如Roman　Catholic　Church及The　Socialist　International等为主。现在国家之职能，虽如以上所述，将来可以实现之社会，则不应如以上所述也。

　　于此分别论之:则第一国家之经济的职能，于现在集产主义尚未实现之时，不至甚大；将来如集产主义者之所主张，亘于经济的全分野，皆应由国家经营之。然关于经济，有消费与生产甚异之两方面，故于此应明白区别之。于将来社会之国家职能，应限于消费方面；就于生产，则以如国家基尔特之团体者行之。第二，政治的职能。此明为国家之职能，无议论之馀地。第三，统合的职能。此非全属国家所应为者。国家者，与他之团体各独立倂存之团体也。若使国家对于他团体行使统合之职能，则国家与他团体，例如教会劳动组合等之争，使当事者之国家裁断之，其为不当甚明。此统合之职能，无论国家或任何团体，不得以其为职能。于如斯之意味，即否认国家对于他团体之主权也。然则统合此种独立倂存之多数团体之团体为何物乎?是不外由多数之团体各出代表，而作成一优越团体之联合会议。此联合会议，应行统合社会中之须要职能团体而行之职能，此外不得有应行统合的职能之团体。凡行统合的职能之团体，同时又须有强制力。盖强制可分三种:第一，为罚金；第二，为关系于个人自由之制限，或剥夺选举权，或禁止在一定工场劳动，或除名等；第三，直接拘束身体之自由而监禁之，甚者夺其生命。普通之团体，但行第一第二种类之强制力，不行第三种之强制力，今日惟国家独占第三种之强制力。本来统合的职能之遂行，与第三种强制力之行使，明应结合而存在。故国家若不应行统合的职能者，则不应有第三种强制力亦明也。此种强制力，在多种职能团体中，任何职能团体，皆不应有。若任一职能团体有之，则社会之均势，忽为之破，而惟彼一团体为强力者。又如使凡职能团体，分有此强制力，则团体与团体之间，不免纷争。然则以如何团体有此强制力为宜乎?舍应行统合的职能之联合会议，无有也。于是联合会议遂以掌理从来国家所行之司法及警察为其职务焉。于此不可不注意者:虽统合的团体之强制力，亦决非无制限也。本来社会组织，非代表个人人格之全部者。个人人格之全部，非可依社会组织而表现。故如死刑者，乃断灭人格存在之基础之强制法，虽如何统合的团体，亦无行使之权能也。此外联合会议，于对外亦为有特殊职能之团体，陆海空军，不可不委于其手；即强制力之为物，对内对外均不可不委于此团体。若他团体中之或一团体而有如此陆海空军者，其团体将直压服他之团体矣。又战争讲和缔约之权，亦不可不全部行之；断无一团体战争而他团体平和，一团体缔约而他团体不缔约者。最后关于国际联盟之代表权问题，则以将来完全实现一个国际的社会为其理想。于其萌之国际联盟，则为各社会之职能团体，以世界的同样职能团体之同志联合之。而各社会之统合的团体，则又不可不以世界的同样统合团体相联结而形成世界的统合团体。夫形成此国际联盟之各社会，以大略由同样之组织而成立为前提。而国际联盟欲真有所活动，则其组成各社会，须有同样之组织，乃为当然之事。此 柯尔所论之大要也。

　　何勃生之思想之变化，观于所著National　Guilds　and　the　State，1920可以知之。其第七章首叙与 柯尔之议论，盖此书成于与 柯尔之议论之结果也。 何勃生之言曰:民族基尔特以民族之存在为前提。民族云者，与国家有别，在无组织的一定传统之下，共同生活之人类集团也。不可以为善，亦不可以为恶，以无可如何之事实而存在，故不能漠然视之。然民族依有国家而得其发言之机会。国家为精神的存在，所以表明公民资格之人类意思，故应有最高独立之威权（sovereign　authority）。国家事务之范围，非可限定。国家之事务，不可呼为职能（func-tion），强名之，或呼之为使命（mission），或呼为俳优扮演之职司（role）可也。而民族基尔特，则立于此国家之下，而掌管经济之事，生产消费，共属于此掌管之范围内。消费不可由生产而分离，乃形成同一经济的过程之各阶段也。至于消费，则设分配基尔特（distributive　guild）使经营之足矣。以国家机关而司行政方面之事，则别设政府，此应受国家之意，奉国家之命，而为行政的方面之事务者。即于国家内相当民族基尔特而与之对峙者为政府，而此两方共以职能为基础之团体也。组织政府之人，别组织官吏基尔特（civil　guild），与他之基尔特同样。关于行政之事务，须以自治的行之。国家无有自行限定的职能，乃赋与职能于此等之团体而使成立之之渊源也。 柯尔以立法行政为不可分，依职能线纵断的分割之，不免有误。盖立法与行政者，可区别之政治行为之二阶级，立法终而后行政始者也。故立法由巴里门（parliament）行之；行政则从于其立法，由政府行之。政府各部之首长，应为其部之代表者，而列席于巴里门，以取巴里门与政府间之联络。又于基尔特亦同样，凡基尔特皆应出代表于基尔特会议，以议其方面之共同事务。国家不可不依基尔特以得岁入，基尔特不可不负担国家之预算。由是两者不可不依巴里门与基尔特会议协同行之。以此财政总长宜出席于基尔特会议而协议之。又巴里门与基尔特会议，为协商事件，宜由双方各出代表以形成一种合同体（a　joint　body）。然意以为立法之事，无论如何，皆应由巴里门行之，不应由此合同协议会行之。今以图表示国家如次:

有主权之公民资格

国家：

• 行政政府：国家的&自治团体的公共卫生&教育；殖民地事务；对外事务
• 司法
• 陆军海军
• 富之生产及分配产业的基尔特：失业者/疾病/老年；技术的教育；分配基尔特

　　以上略述 柯尔与 何勃生最近之思想。其途径虽略异，至其归着，则极类似: 何勃生所称之国家，于 柯尔则以为联合会议； 何勃 生所称为政府者，于 柯尔则以为地域团体之旧国家也。语其差异:则 柯尔以联合会议仅掌司法，不掌立法行政，而立法行政，似国家与基尔特之职能线分割之； 何勃生之巴里门，虽掌立法，不掌司法与行政也。又 柯尔之旧国家，掌政治与消费， 何勃生之政府不过掌政治上之行政而已； 柯尔之民族基尔特，但掌生产， 何 勃生则幷掌生产与消费也。数者虽异，然其欲实现之新社会之形相，不可不谓为大体甚相类似。 何勃生之国家，掌立法司法公共卫生教育外交陆海军等事，若从今日之普通观念，可呼之为国家者，则 柯尔之联合会议，行使统合的职能，而于司法警察陆海空军宣战媾和缔约等凡从来国家所应有之强制力，均尽有之，亦不可不谓为国家也。

　　基尔特社会主义中有力之二大代表者 柯尔与 何勃生之思想，既如以上所述。故吾辈以基尔特社会主义，为欲现出一种新形式之联邦的国家，非过言也。此二大代表者之外，尚有 罗培尔（Richard　Roberts）其人，亦为有力代表者之一，观其所著The　Unfinished　Programme　of　Democracy则可知矣。彼以教会既由国家而独立，则工会教师医师辩护士基尔特等职业组合，亦应由国家而独立。然此等互相独立而无统合之机关，则各各暌离之结果，各团体之行为，将为非社会的，故不可无何种统合之方法。其方法在设一各团体参加经营之所如银行清算所者，今惟就现存之国家而改造之可也。将来之国家，决非集权的单细胞之国家，乃分权的复细胞之国家也。至应参加于如斯国家之团体，其种类如何，虽成问题；必限于行使社会所必需之事务之团体，则极明白。至于将来新国家之代议制度，应立于如何基础之问题，则以为依从来地域的基础之代表，于从来地域团体之国家之代议制度，本属当然。故议从来旧国家之共同事务时，宜依如斯制度之代表会议。若以职业之种别为基础而成立之基尔特，则不能依土地基础而选出代表，应以职业别为基础而选出之。基尔特之议会，应以如斯之代表构成之。新国家者，依此等旧国家与各基尔特之团体联合而成，而以其协同为目的者也。故新国家之议会，不可不以此两种团体之各代表者组织之。然仅由此等团体之代表者组织之，其基础不免薄弱，故须加以由新国家构成员之个人内，直接选出之代表员，以构成新国家之议员。即新国家之议会，第一种议员，为依土地的基础所选出之旧国家代表者；第二种议员为以职业别为基础所选出之各基尔特之代表者；第三种议员为由新国家所属之个人直接选出之代表者。共计以三种议员构成之，而各团体就于自己所委任之事务，对于此国家之最高议会，不可不负其责任。

　　上所略说，为 罗培尔之言论。依此观之，则新国家为有联邦的形相之国家，明矣。要之，基尔特社会主义，其初期之理论，在切望产业管理权之获得与生产者自由之实现，故说民族基尔特应由国家而独立。然近时渐有综合统一的倾向，其所注意者，则为使民族基尔特如何可与他之团体协同之问题，于是论及新形式之联邦国家之实现矣。

　　一九一五年所出 巴尔克（Ernest　Barker）之 从斯宾塞尔 到今日之政治思想（Political　Thought　from　Spencer　to　To-day，）叙述基尔特社会主义及最近之教会论，其结宿曰:‘对于国家不信任之倾向，今渐广扩。所以致此倾向之势力，则有种种:在昔则有抗拒国家权力之自然权说；其新说而更有势力者，则主张对于国家之团体权利之说也。经济学方面，则以基尔特社会主义表现之；法律学方面，则以团体人格之实在性，团体之自发的成立，团体之固有权等之主张表现之。其在后者，或关于劳动组合之主张，或关于宗教团体之主张；其形式或以国家为基尔特之联合，或以为不限于经济，且包括宗教的国民的团体之“社会之社会。”其间虽有差异，要之有发生一种联邦的国家论之倾向则一也。……今吾人关于国家，尤其关于主权，以足以包容此等新思想之新观念为必要，且向之而进行焉。吾人以为凡国家，--不特本来之联邦国，且包含自称单一之国家，--于其本质，皆不可不视为联邦国。又主权非单一不可分，不可不认为复合的复细胞的。’吾国之反对联邦者，尚其三复斯言。