臺北高等行政法院108年度訴字第1145號判決

臺北高等行政法院108年度訴字第1145號判決
2022年4月14日

裁判字號：

臺北高等行政法院108年度訴字第1145號判決

裁判日期：

民國111年4月14日

裁判案由：

公民投票法

臺北高等行政法院判決108年度訴字第1145號

111年3月17日辯論終結

原告

廖彥朋

訴訟代理人

葉慶元律師

張薰云律師

被告

中央選舉委員會

代表人

李進勇（主任委員）

訴訟代理人

賴錦珖

唐效鈞

馬意婷

上列當事人間公民投票法事件，原告不服中央選舉委員會中華民國108年5月24日中選法字第1083550198號函，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、程序事項：

按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款分別定有明文。查原告於民國108年7月4日起訴時聲明：「１、原處分撤銷。２、被告應辦理以原告為領銜人於108年3月4日所提之「您是否同意，立法院應制定專法，使2030年以前達成核能發電比例不得低於燃煤發電？」公民投票案。３、訴訟費用由被告負擔。」（本院卷一第9頁），嗣於109年5月28日準備程序時為訴之變更，聲明：「１、原處分撤銷。２、被告應依公民投票法第10條第5項至第9項規定辦理以原告為領銜人於108年3月4日所提之「您是否同意，立法院應制定專法，使2030年以前達成核能發電比例不得低於燃煤發電？」公民投票案。３、訴訟費用由被告負擔。」（本院卷二第99頁）。被告就原告上開變更無意見（本院卷二第99頁），核之原告請求之基礎事實不變，是本件訴之變更，本院認為尚屬適當，爰予准許。

二、事實概要：

原告於108年3月4日向被告提出全國性公民投票案，主文「您是否同意，立法院應制定包含究責機制之核能減煤專法，使2030年以前達成核能發電比例不得低於燃煤發電？」（下稱系爭公投提案）、理由書及提案人名冊正本、影本各1份，提案人數計4,463人，已達最近一次總統、副總統選舉選舉人總數萬分之1以上（按第14任總統副總統選舉選舉人總數為1,878萬2,991人，公民投票案提案人人數應達1,879人以上），核符公民投票法（下稱公投法）第10條第1項規定；惟提案內容仍有疑義尚待釐清，經被告3月19日第527次委員會議決議：「本案有舉行聽證必要，依法定程序發布公告及舉行聽證」。系爭公投提案遂於同年4月11日舉行聽證。於指定之期日(4月12日)無人前來閱覽紀錄。提案領銜人之代理人黃士修則於是日，主動送交補正後之理由書到會，經被告類推適用行政程序法第101條第1項以「更正」視之，併原案提經被告第528次委員會議審議後，決議：「一、依據公民投票法第10條第2項規定，本案應敘明理由函知提案領銜人為補正。二、補正要旨如下：（一）本案主文「核能減煤」之語意，尚非明確，且「核能發電」與「燃煤發電」係屬二事，爰主文及理由書應作符合公投法「一案一事項」及提案內容應得以了解其真意之補正。（二）本案之究責機制，涉及憲法(行政)保留及公投法第2條第4項之「人事」事項，主文及理由書應作排除為公投事項之補正。」並以108年4月22日中選法字第1083550151號函請原告於5月10日前予以補正，以釐清相關爭點。原告108年4月26日來函，就上開函請其補正事項提出補正，被告認為補正後仍不符規定，爰經被告第529次委員會決議：「本案經補正仍不符公投法第10條第2項第4款規定，予以駁回。」，並以被告108年5月24日中選法字第1083550198號函（下稱原處分）函知原告，原告不服，遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張：

㈠、本件應適用108年6月21日修正前之公投法第9條及第10條規定：

１、按「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規」，中央法規標準法第18條定有明文。

２、觀諸公投法並無「應適用裁判時法」之明文，且查公投法於108年6月21日修正時增訂第9條第4項規定，授權主管機關就主文與理由書之文字用詞、字數計算、語法及其他相關事項訂定細部辦法，被告爰訂定「全國性公民投票案主文與理由書文字用詞字數計算語法及其他相關事項辦法」（下稱系爭辦法），就公民投票案之主文、理由書增加修法前所無之限制：

３、綜上，考量法不溯及既往原則及對原告公民投票提案權與信賴利益之保護，不應使原告因被告違法處分行為而承受法令變更之不利益，故本件應有中央法規標準法第18條但書從優原則之適用；況本案原告訴之聲明第一項部分應屬撤銷訴訟，就原處分是否違法之判斷自應適用處分時即108年6月21日修正前公投法第9條及第10條規定。

㈡、直接民權為憲法保障之基本權利，被告不得擅自剝奪：

１、立法機關依據前開規定，訂定公投法，提供人民對重大政策等直接表達意見之管道，參與國家意志之形成，落實人民創制、複決權之行使，而補強代議民主之不足及制衡權力專擅，從而人民提出公投提案，旨在貫徹憲法第2條主權在民及第17條保障人民之創制權及複決權。換言之，公投提案本身即為憲法上參政權行使之具體化，而公投提案之駁回，乃影響人民政治性權利之直接限制，自屬基本權之侵害。

２、原告提出公民投票提案係行使憲法保障之創制、複決權，本屬人民之基本權利，被告錯將實務見解對「公民投票權人行使投票權」之認定，曲解為「公民投票提案權」屬「權力」，並無理由。人民受憲法保障之基本權利受行政機關侵害，即得依法行使「公法上結果除去請求權」，此與行政機關適用之法規是否違憲，係屬二事。

㈢、被告依公投法規定僅得就提案為形式審查，原處分對系爭公投案施加公投法未規定之限制，顯有違誤：被告不但惡意曲解系爭公投案內容，更深入審究系爭公投案局部之立法細節，及制度施行後之配套考量，顯已逾越其僅得為形式審查之界限，且悖於合憲推定原則，對人民公民投票提案權之侵害甚巨。至被告援引最高行政法院103年度判字第637號判決固認行政院公民投票審議委員會就公民投票提案有實質決定權限，其決定有判斷餘地，行政法院應尊重其決定云云，惟公民投票審議委員會業於107年1月3日公投法修正後裁撤，且修法目的即為限縮被告僅得就公投提案為形式審查，固該判決已不合時宜，於本案實無適用餘地。被告辯稱公投法並無區分「實質審查」與「形式審查」云云，顯與修正前公投法第10條第2項規定不符，要無可採。

㈣、系爭公投提案既經被告舉行聽證，被告機關即應綜合全部聽證結果而為處分，原處分未依聽證共識及多數意見准予辦理公投，顯非適法。系爭公投案符合一案一事項規定，且無提案不能瞭解其真意之情，原處分駁回理由俱屬無據，被告應繼續辦理系爭公投案。被證29至被證59俱與本案無關，且不足為本案判斷之參考。監察院109年7月21日109年內調字第0093號調查意見對本院及被告均不具拘束力，且曲解公民投票法立法意旨及聽證目的，要不足採。

㈤、並聲明：１、原處分撤銷。２、被告應依公民投票法第10條第5項至第9項規定辦理以原告為領銜人於108年3月4日所提之「您是否同意，立法院應制定專法，使2030年以前達成核能發電比例不得低於燃煤發電？」公民投票案。３、訴訟費用由被告負擔。

四、被告則以：

㈠、原處分是否侵害原告公民投票權之行使：人民透過創制或複決方式進行公民投票，本質上既為國民主權之行使，故當人民以主動身分直接參與國家權力運作之一環時，功能上等同於國家機關，代替或協同完成立法或重大政策之決定，此時公民投票所行使之參政權毋寧為『權力』，與人民消極地享有不受國家干預自由權利，從而產生主觀公權利之基本權利有別。」據上，公民投票提案權之行使，應認屬「權力」而非「權利」，如對之予以限制時，因非屬人民基本權利之限制，原告訴稱被告剝奪其憲法保障之「基本權利」等節，乃屬重大誤解。

㈡、被告依公投法規定是否僅得就提案為形式審查：被告對於原告所提公投案是否合於相關規定，是否得予成立均有實質決定之權限，自應依法審酌各該公投案是否合於公投法相關規定，而公投法並無「實質審查」或「形式審查」之規定，更未作何謂「實質審查」或「形式審查」之立法性定義，若果，自亦無所謂「實質審查」或「形式審查」之區分。

㈢、原處分之作成是否已斟酌全部聽證結果：

委員會議審議時，聽證紀錄全文附列於委員會議程資料，雖為便於作成議案所需，幕僚人員予以摘要說明。但因被告委員成員大部分均屬學界俊彥之士，且均由之輪流擔任聽證會主持人，自不致因幕僚人員之紀錄摘要不全，而即有所欺罔誤導；是以原處分之作成業已斟酌全部聽證之結果。

㈣、系爭公投案於原告補正前，提案內容不能了解真義，主文及理由書不符合公投法「一案一事項」。系爭公投案於原告補正後，公投主文仍非具體明確，提案內容仍不能了解真義。

㈤、並聲明：１、請求駁回原告之訴。２、訴訟費用由原告負擔。

五、本院之判斷：

㈠、原處分並無違誤

１、本件背景事實

⑴、原告於108年3月4日向被告提出全國性公民投票案，檢具主文「您是否同意，立法院應制定包含究責機制之核能減煤專法，使2030年以前達成核能發電比例不得低於燃煤發電？」、理由書及提案人名冊正本、影本各1份，經被告審認符合公投法第9條第1項至第3項規定。提案人數計4,463人，經被告審認已達最近一次總統、副總統選舉選舉人總數萬分之一以上（按第14 任總統副總統選舉選舉人總數為1,878萬2,991人，本次公民投票案提案人人數應達1,879人以上），符合公投法第10條第1項規定。被告並認為原告的提案有：是否一案一事項、是否提案內容不能了解提案真意兩個部分尚待釐清，於是決議召開聽證會，有被告第527次會議紀錄可參(原處分卷第1-6頁)。出席108年4月11日聽證會之學者專家有杜家駒律師、張宸浩律師、陳文山教授、涂予尹教授(原處分卷第23-47頁)。堪信屬實。

⑵、聽證會後，被告審認仍有需要原告補正事項，於第528次會議決議通知原告補正，補正要旨為：㈠本案主文核能減煤之語意尚非明確，且核能發電與燃煤發電係屬二事，主文及理由書應作符合公投法一案一事項及提案內容應得以了解其真意之補正。㈡本案之究責機制，涉及憲法(行政)保留及公投法第2條第4項之人事事項，主文及理由書應作排除公投事項之補正。並檢送本案原提委員會討論之擬議意見供參，有被告第528次會議紀錄(原處分卷第7-17頁)、被告108年4月22日中選法字第1083550151號函可參(原處分卷第54頁)。

⑶、又上開被告第528次會議之擬議意見內容略以：㈠本案是否一案一事項?（提案時）公投法第9條第6項一案一事項的規定旨在避免投票權人混淆誤認。其次，揆諸國外法例，並有避免以多項提案吸引個別議題「同意」方的人數，俾能累積蓄集一舉通過投票門檻。往例被告審認公投提案是否「一案」，並未訂定認定標準，採訴訟法上「基本的事實關係同一說」的理論，亦即應視該案件之自然的、社會事實基礎關係是否相同而定。惟與會學者及主文所稱「核能減煤」，究係「增核減煤」或「減核減煤」語意不清外，且「核能發電」跟「燃煤發電」是兩種完全不一樣的東西，不一樣的技術、不一樣的區位，主文將之並列，自有造成一案二投之疑慮，似應作釐清之補正。此外，學者提及本公投案通過，尚涉其他多種法律或法規命令之修廢，雖領銜人之代理人及部分學者專家謂，本案係特別立法之性質，依中央法規標準法第16條或基於後法優於前法之法理，本案立法通過後自應優先適用，惟如「核能發電」與「燃煤發電」本質尚非相當，其間共通點乃為「發電」，但希以制定專法律定兩者間之發電比例，作相應之增減。揆諸領銜人之代理人於聽證會所言「我們要的就是減煤，而且我們用什麼方向減煤？用核能取代燃煤來減煤。如果有一天燃煤能夠歸零，我們也能夠接受核能歸零。」，意即，當另一個便宜、穩定的經濟電力可取代燃煤，即使該電力非核能，亦不違提案大眾之本意，已自認係就數事件(所有發電)予以規範，難謂符合「基本的事實關係同一」之性質。(二)本案是否提案內容不能了解提案真意？主文「核能減煤」除是否一案一事項仍有未明，有待補正外，其文義究係「增核減煤」或「減核減煤」語意不清已如前述，乃有釐清補正之必要，有被告第528次會議紀錄可參(原處分卷第14-17頁)。

⑷、原告為此於108年4月26日提出補正後之提案，將原主文中「包含究責機制之核能減煤」等字刪除，補正為「您是否同意，立法院應制訂專法，使2030年以前核能發電比例不得低於燃煤發電。」被告前於108年4月12日聽證會後函知被告之更正理由書第四點第(三)項有關究責機制之立法原則說明亦隨同刪除。將理由書第三點第五段中「…支持核能減煤的正面態度…」修正為「…支持減煤的正面態度…」；另第五點結語「…制定『核能減煤專法』…」修正為「制定專法」（原處分卷第20-21頁、第55-59頁）。

⑸、惟原告補正後之提案仍經被告第529次會議決議，其補正不符合提案時公投法第10條第2項第4款規定，予以駁回，有被告第529次會議紀錄可參(原處分卷第18-22頁)。駁回理由略以：本案補正後之理由書第二點提及核能之利與燃煤之弊，第三點提到續用核電、支持減煤，依理由書意旨，原告真意應為減煤，然主文中，核能發電比例不得低於燃煤發電一文，亦即只要不逾越核能發電比重之前提下，燃煤發電比重亦有可能毋庸減低，甚可在不逾越核電比重下，於提升核電比重時，燃煤比重亦有提升空間。此外，燃煤發電比例乃為不確定之浮動數值，核能發電比例亦然。是以，前後二者之比例並非確定。故補正後之主文，核電及燃煤既仍有增減之解釋空間，其與理由書之間即有模糊未明之處，加上公投標的本身浮動未臻具體明確之特性，均有致提案內容不能了解其真意，有被告108年5月24日中選法字第1083550198號函可參(原處分卷第60-61頁)。而在被告第529次會議的擬議意見另提到被告第528次會議關於一案一事項、一案二投的疑慮，本案如認核電與燃煤發電是一體兩面，固屬一案一事項，若非如此，自有違反一案一事項規定之虞，惟原告未作補正，請委員會審酌等記載，有被告第529次會議紀錄可參(原處分卷第21-22頁)。

２、本件應適用裁判時而非提案時法律：

⑴、本件訴訟類型為一般給付之訴

①、依公投法第10條第5至9項分別規定：「（第5項）公民投票案經主管機關認定合於規定者，應函請戶政機關於十五日內查對提案人。（第6項）戶政機關應依據戶籍登記資料查對提案人名冊，有下列情事之一者，應予刪除：一、提案人不合第八條第一項規定資格。二、提案人姓名、國民身分證統一編號或戶籍地址書寫錯誤或不明。三、提案人名冊未經提案人簽名或蓋章。四、提案人提案，有偽造情事。（第7項）提案人名冊經查對後，其提案人數不足本條第一項規定時，主管機關應通知提案人之領銜人於三十日內補提，補提以一次為限，補提後仍不足規定人數或屆期不補提者，該提案應予駁回。（第8項）提案合於本法規定者，主管機關應依該提案性質分別函請相關立法機關及行政機關於收受該函文後四十五日內提出意見書，內容並應敘明通過或不通過之法律效果；屆期未提出者，視為放棄。意見書以二千字為限，超過字數者，其超過部分，不予公告及刊登公報。（第9項）前項提案經審核完成符合規定者，主管機關應通知提案人之領銜人於十日內向主管機關領取連署人名冊格式或電子連署系統認證碼，徵求連署；屆期未領取者，視為放棄連署。」。

②、因此，被告認為公民投票案合於規定者，其效力為被告應函請戶政機關查對提案人、戶政機關查對後若有提案人數不足時，被告應通知提案人補提且以1次為限，不合規定者予以駁回提案，被告對於合規定之提案應分別函請相關機關提出意見書，被告並應通知領銜人領取連署人名冊格式或電子連署系統徵求連署，否則視為放棄連署。以上僅係發生允許於完成相關提案人之查對及徵詢立法或行政機關提出意見書後，得以進行下一階段連署之效力，尚未發生系爭公民投票提案成立或不成立之具體法律效果，所以並非行政處分。

而提案時公投法第10條第4至8項之規定所發生之效力亦類似於現行公投法之效力（兩個版本差別僅在於：原第5項配合第2項之增訂列為第6項，內容未修正。原第6項明訂提案人名冊補提次數限制及酌修文字，並列為第7項。修正原第7項意見書提書時限，明定意見書應敘明通過或不通過之法律效果，並列為第8項。原第8項酌作文字修正，並列為第9項。）。因此，被告依公投法第5至9項規定所應踐行之行為並未發生公投是否成立的法律效果（參照最高行政法院107年度裁字第1593號裁定意旨），所以不是行政處分，即不符合行政訴訟法第5條課予義務訴訟之要件，惟符合行政訴訟法第8條第1項前段一般給付之訴。

③、查原告於108年3月4日向被告提出系爭提案，並於108年4月26日補正。被告就原告補正事項於第529次委員會會議審議後，於108年5月24日以原處分認定原告之補正仍不符規定，駁回原告之提案。原告提起本件行政訴訟，訴之聲明：「１、原處分撤銷。２、被告應依公民投票法第10條第5項至第9項規定辦理以原告為領銜人於108年3月4日所提之「您是否同意，立法院應制定專法，使2030年以前達成核能發電比例不得低於燃煤發電？」公民投票案。３、訴訟費用由被告負擔。」，其訴訟類型為一般給付之訴，原告於111年3月17日言詞辯論時雖稱本件是課予義務訴訟(本院卷四第90頁)，惟原告於109年6月10日即主張訴之聲明第二項的請求權是依行政訴訟法第8條第1項，有原告言詞辯論意旨狀可參(本院卷二第127頁)。原告於111年3月17日言詞辯論當日提出的投影片仍記載訴之聲明第二項的請求權是依行政訴訟法第8條第2項(應是第8條第1項之誤載，本院卷四第98、115頁)。可知原告於111年3月17日言詞辯論時所稱課予義務訴訟應是口誤。而本件原告如果勝訴，被告依公投法第10條第5至9項所辦理的事項，不發生行政處分的效力，訴訟類型應為行政訴訟法第8條第1項一般給付之訴，而不是課予義務訴訟。因此，本件訴訟類型仍應為一般給付之訴。先予敘明。

⑵、如前所述，本件訴訟類型為一般給付之訴，性質上較類似於課予義務之訴，兩者差別主要在於請求被告作成的公法給付行為性質不同，前者是行政處分以外的給付，後者僅限於行政處分。故於裁判基準時之法律適用原則上可以類推適用課予義務之訴的標準。

①、按關於課予義務訴訟事件，行政法院係針對「法院裁判時原告之請求權是否成立、行政機關有無行為義務」之爭議，依法作成判斷。其判斷基準時點，與行政法院對行政機關所作行政處分違法性審查之撤銷訴訟不同，除法律另有規定外，不得僅以作成處分時之事實及法律狀態為準，事實審法院言詞辯論程序終結時之事實狀態的變更，以及法律審法院裁判時之法律狀態的變更，均應綜合加以考量，以為判斷。裁判基準時決定後，將在此基準時點以前所發生之事實及法律狀態的變化納入考慮範圍，解釋個案應適用之實體法規定及法律適用原則以為法律適用作成裁判（參照最高行政法院108年度判字第467號、第492號判決及109年度大字第3號裁定意旨）。

②、課予義務之訴及一般給付之訴，分別規定於行政訴訟法第5條第2項：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」及同法第8條第1項規定：「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」一般給付之訴在人民向中央或地方機關請求作成給付方面，與課予義務之訴在人民向中央或地方機關對其申請案件請求作成行政處分方面，兩者之性質相似，都是請求行政機關做成行政行為，主要區別僅在於課予義務之訴是請求行政機關作成行政處分，但一般給付之訴則是請求行政機關做成行政處分以外之其他非財產上之給付。故前述有關於課予義務訴訟之判斷基準時點，也同樣適用於一般給付之訴。

③、提案時公投法第10條第4至8項之規定所發生之效力與現行公投法第10條第5至9項之效力相類似，兩個版本差別僅在於：原第5項配合第2項之增訂列為第6項，內容未修正。原第6項明訂提案人名冊補提次數限制及酌修文字，並列為第7項。修正原第7項意見書提書時限，明定意見書應敘明通過或不通過之法律效果，並列為第8項。原第8項酌作文字修正，並列為第9項。因此，被告依現行公投法第10條第5至9項規定所應踐行之行為並未增加不利益。

④、再就本件主要爭點為「公民投票案之提出，以一案一事項為限。」與「提案內容不能瞭解其提案真意」。無論是提案時公投法或現行公投法的文字內容都是相同，只是條文順序變動，並無差異可言，故並不會有適用提案時法律的必要性。

⑤、本件訴訟既然是一般給付之訴，依照前開最高行政法院裁判意旨，原告請求是否成立，其個案事實基礎自應以行政法院事實審言詞辯論終結時即本件言詞辯論終結時，為裁判基準時點。

３、系爭提案補正後仍違反「提案內容不能瞭解其提案真意」的規定

⑴、系爭提案補正後主文為「您是否同意，立法院應制訂專法，使2030年以前核能發電比例不得低於燃煤發電。」，其提案真意無法從提案內容中瞭解，因為我國目前的發電量來源包括抽蓄水力、火力（燃煤、燃油、燃氣）、核能、再生能源（慣常水力、地熱、太陽光電、風力、生質能、廢棄物能），主要發電量比率是以燃煤、燃氣、核能、再生能源為主，此為我國人民能夠一般性了解的常識，亦為本院職務上所知悉之事項（本院卷三第181-183頁）。因此，系爭提案只提到核能發電比例不得低於燃煤發電，會產生語意不明的問題，包括：

①、如同涂予尹教授在公聽會的發言所舉例，以106年各類主要發電來源所佔整體發電量的比率，燃煤與燃氣各佔30.1%，核能發電8.3%，再生能源4.9%，涂予尹教授設想兩種情況，第一種是燃煤發電降到比核能發電更低的比例，這中間會有20%以上的供電缺口，要由哪種能源發電來補足?第二種是大量提升核能發電比例，這兩種做法的政策會差非常多，究竟提案人支持哪一種情境，或是兩種都不是提案人所想的狀態（原處分卷第32-33頁）。

②、再者，由於不同發電能源配比之間仍有一定程度的不確定性，除了國內政策走向以外，有時也會受制於國際上或其他的客觀因素影響，系爭提案的真意是否只限於將燃煤發電比例降低而轉換為等量的核能發電比例?而其他發電比例都不變動?或是有其他想法?也難以從系爭提案予以瞭解真意。然而，在考慮到目前核一廠已獲得除役許可、核二廠、核三廠已提出除役許可之申請（本院卷三第403-417頁），核四啟封商轉發電公投案於110年12月18日的投票結果並未通過，可以合理預見核能發電比例較有可能愈來愈低而不是提高核能發電比例，但目前實無從自系爭提案主文看出其真意。

③、況且，如同原處分駁回理由所載，依原告的提案理由書第三點第五段「支持核能減煤的正面態度」更改為「支持減煤的正面態度」（原處分卷第50-1頁、第59頁），可知系爭提案的真意是減煤，但就主文而言，只要不超過核能發電比例的前提下，燃煤發電的比例也有可能不必減低，反而有可能因為核能發電比例提高而有提升燃煤發電比例的空間。而燃煤發電比例與核能發電比例原本就是相對不確定的浮動數值，依提案主文各有增減之解釋空間，相對於理由書真意是支持減煤，兩者就有不一致而不知其真意（原處分卷第60頁）。

⑵、綜上所述，系爭提案主文與理由書之間已有不同立場，不知其真意為何，且系爭提案主文建立在不確定數值之上的比較，已經很難瞭解真意，更何況核能發電比例不得低於燃煤發電的前提下，所可能產生的組合模式有數種，至少包括①核能發電提高、燃煤發電降低；②核能發電提高、燃煤發電也提高；③核能發電提高、燃煤發電不變；④核能發電降低、燃煤發電降低；⑤核能發電不變、燃煤發電降低。提案理由書也沒有完全對應上述模式詳細說明。在主文與理由書已有不同立場，又欠缺明確詳盡的主文與理由說明，實在難以從目前的提案內容瞭解其提案真意。故原處分認為原告補正後仍屬提案內容不能瞭解其提案真意，予以駁回，於法相符。

⑶、原處分並未以一案一事項駁回系爭提案

查被告命原告補正的理由包括：主文核能減煤之語意尚非明確，且核能發電與燃煤發電係屬二事，主文及理由書應作符合公投法一案一事項及提案內容應得以了解其真意之補正。究責機制涉及憲法(行政)保留及公投法第2條第4項之人事事項，主文及理由書應作排除公投事項之補正。有被告第528次會議紀錄(原處分卷第7-17頁)、被告108年4月22日中選法字第1083550151號函可參(原處分卷第54頁)。原告補正後之提案仍經被告第529次會議決議，其補正不符合提案時公投法第10條第2項第4款規定，予以駁回，有被告第529次會議紀錄可參(原處分卷第18-22頁)，駁回理由只提到提案內容不能了解其真意，並無關於一案一事項的部分，有被告108年5月24日中選法字第1083550198號函可參(原處分卷第60-61頁)。而比對被告第529次會議的擬議意見有提到被告第528次會議關於一案一事項、一案二投的疑慮，本案如認核電與燃煤發電是一體兩面，固屬一案一事項，若非如此，自有違反一案一事項規定之虞，惟原告未作補正，請委員會審酌等記載，有被告第529次會議紀錄可參(原處分卷第21-22頁)。而被告因此僅決議：「本案補正後仍不符公投法第10條第2項第4款規定，予以駁回。」，已無再提到提案時公投法第9條第6項一案一事項的部分，可知被告經審議後並不認為補正後的系爭提案違反一案一事項規定。又由於一案一事項、不能瞭解其提案真意，分別屬於兩個不同規範，一案一事項的立法理由是「為期連署人對於公民投票案，能明確表達其連署意願，爰於第四項規定公民投票案之提出，以一案一事項為限。」，可知其著重在連署人對於提案的理解，因此，兩者在適用範圍自應有所區隔，似不宜以不能瞭解其提案真意夾帶一案一事項於其中，更何況原處分完全未引用一案一事項的法律規定，此係被告決議後有意識地不作為駁回系爭公投提案的理由。自不能允許被告於本件審理中再行主張原處分有意不採為駁回理由的一案一事項。故被告主張一案一事項也屬於不能瞭解其提案真意的說法，並無可採。

㈡、原告主張並無可採　　

１、關於原告主張被告舉行聽證程序、未斟酌全部聽證程序意旨，違反正當法律程序部分

⑴、按公投法第10條第4項規定：「主管機關依前項規定命補正者，應先舉行聽證會，釐清相關爭點並協助提案人之領銜人進行必要之補正。」，107年版公投法第10條第3項前段規定：「主管機關依前項第一款、第三款、第四款及前條第六項規定命補正者，應先舉行聽證會，釐清相關爭點並協助提案人進行必要之補正。」，92年12月31日制定公布的公投法第10條第3項前段規定：「前項提案經審核完成符合規定者，審議委員會應於十日內舉行聽證，確定公民投票案之提案內容。」，此為應舉行聽證規定之法條規定沿革。92年制定公投法第10條第3項之立法理由為：「第三項規定審議委員會審核符合規定者，應通知提案人之領銜人辦理連署相關事宜之規定。由於「同一事項」交付公民投票，其提案內容之設計將會影響公民投票之進行，以及日後可否執行之問題。因此，有必要於連署前經由聽證程序，邀集各界對於公民投票案之內容予以審酌。」可知，聽證程序是邀集各界討論公民投票案之內容予以審酌，因為公民投票提案內容之設計將影響公投之進行及日後可否執行的問題，其中當然亦涉及是否符合公投法有關公投適格、能否瞭解真意、一案一事項等限制。

⑵、又按「憲法上正當法律程序原則之內涵，應視所涉基本權之種類、限制之強度及範圍、所欲追求之公共利益、決定機關之功能合適性、有無替代程序或各項可能程序之成本等因素綜合考量，由立法者制定相應之法定程序（釋字第689號、第709號解釋參照）。」，又按「憲法第十七條另規定：「人民有選舉、罷免、創制及複決之權。」第一百三十六條復規定：「創制、複決兩權之行使，以法律定之。」足見憲法亦明定人民得經由創制、複決權之行使，參與國家意志之形成。在不改變我國憲政體制係採代議民主之前提下，立法機關依上開規定之意旨，制定公民投票法，提供人民對重大政策等直接表達意見之管道，以協助人民行使創制、複決權，與憲法自屬無違。」、「為保障人民之創制、複決權，使公民投票順利正當進行，立法機關應就公民投票有關之實體與程序規範，予以詳細規定，尤應以法律明確規定有關公民投票提案之實質要件與程序進行，並設置公正、客觀之組織，處理提案之審核，以獲得人民之信賴，而提高參與公民投票之意願。」（釋字第645號解釋意旨參照）。又行政程序法第62條第1項規定：「主持人應本中立公正之立場，主持聽證。」，可知在適用公投法第10條第4項關於聽證程序規定時，應著重在如何保障人民創制複決權利之基本權行使，而獲得人民信賴、提高參與公投意願除了需要有公正、客觀的組織以外，該組織所行聽證程序同樣須符合中立、公正、客觀的要求，此項標準不僅適用於主持人之主持聽證程序，更應包括主管機關擇定參與聽證程序的各界人士之標準，此項標準亦應具體而可供驗證。違反此項憲法規定的正當行政程序所作成的行政處分，即屬違法。

⑶、查，被告為辦理本件聽證程序所邀請的學者專家共計14位，有以電話邀請，有以電子郵件邀請，被告在致其中幾位學者專家的邀請信提到是副主委之邀請，而受邀者在確認無法出席時，被告也再請其推薦具有這方面專業者，並稱所知有限等語，而也因此再獲得另行推薦的其餘人選等情，有被告製作的核能減煤公投案邀請學者專家一覽表、電子郵件在卷可參（本院卷一第661-690頁）。可知，被告已依據副主委的指示而邀請學者專家，但是礙於學者專家的既定行程等因素，最後僅有陳文山、涂予尹兩位出席，難認被告事先有與特定學者專家不正當的聯繫。原告雖又主張被告邀請的學者專家有特定反核立場（本院卷四第123頁），惟學者專家過往對於能源議題的發言或立場，不能直接投射到參與公聽會的發言，何況本件僅陳文山、涂予尹兩位出席，原告對於涂予尹的身分立場記載為「台灣人權促進會執行委員、全國廢核行動平台網頁據點項目包含該會」，實難以此推論涂予尹教授有何不公平不客觀不中立的發言。至於原告主張被告在第528次會議僅擷取不利原告的聽證紀錄，查被告所提出的第528次會議議程資料所示（本院卷一第517-660頁），有附上系爭提案全文、公聽會會議紀錄全文、聽證紀錄閱覽紀錄、原告的新聞稿、補正後提案內容、補正對照表、涂予尹教授之書面意見、相關法規（本院卷一第593-650頁），經核並無隱匿任何資料可言。至於被告幕僚人員將聽證程序主要發言意旨製作待釐清議題與擬議意見，亦屬該等幕僚人員依規定應為之會議準備工作，經核並無原告所稱偏頗不公正情形，被告的委員會於議決時本得予以參考但不受拘束，自屬當然。此外，又查無其他足認被告有何違反中立、客觀、公正要求的情事。依前述司法院大法官解釋意旨與法律規定，應認被告就本件公投所踐行之聽證程序並無違反憲法上正當行政程序。

２、關於原告主張原處分違反直接民權、違反形式審查原則部分

⑴、公投法第3條第1項規定：「全國性公民投票之主管機關為中央選舉委員會，並指揮監督直轄市、縣（市）選舉委員會辦理之。」公投法第3章第1節是有關全國性公民投票的規定，其中第9條第8項規定：「公民投票案之提出，以一案一事項為限。」第10條第3項第5款規定：「主管機關於收到公民投票提案或補正之提案後，應於六十日內完成審核。經審核有下列情事之一者，應敘明理由，通知提案人之領銜人於三十日內補正，並以一次為限，屆期未補正或經補正仍不符規定者予以駁回：五、提案內容不能瞭解其提案真意。」第10條第4項規定：「主管機關依前項規定命補正者，應先舉行聽證會，釐清相關爭點並協助提案人之領銜人進行必要之補正。」可知被告作為全國性公民投票之主管機關，本應依上開規定所賦予之職權，對於全國性公民投票之提案進行審查是否符合法律規定，而公投法並未區分形式上審查與實質上審查，故原告所稱被告僅能從事形式審查，似屬無據。

⑵、就本件而言，被告認為補正前提案有違反一案一事項、不能瞭解其提案真意、侵害行政權的問題，經原告補正後，僅以不能瞭解其提案真意而予以駁回，本院亦認為原處分有理由，系爭提案確實有不能瞭解其提案真意的情形，會影響公民投票時能否正確認知此項公投議案所要達成的真正目的與效果。而且被告所作的駁回處分可以受到法院審查，足以保障原告權利，故本件並無原告所稱裁量縮減至零、以立法細節質疑提案真意或只能形式審查的情形。

⑶、公投法第7條規定：「中華民國國民，除憲法另有規定外，年滿十八歲，未受監護宣告者，有公民投票權。」公投法第8條第1項規定：「有公民投票權之人，在中華民國、各該直轄市、縣（市）繼續居住六個月以上，得分別為全國性、各該直轄市、縣（市）公民投票案之提案人、連署人及投票權人。」，釋字第645號解釋略以：「憲法第十七條另規定：『人民有選舉、罷免、創制及複決之權。』第一百三十六條復規定：『創制、複決兩權之行使，以法律定之。』足見憲法亦明定人民得經由創制、複決權之行使，參與國家意志之形成。在不改變我國憲政體制係採代議民主之前提下，立法機關依上開規定之意旨，制定公民投票法，提供人民對重大政策等直接表達意見之管道，以協助人民行使創制、複決權，與憲法自屬無違。」可知原告作為有公民投票權之人，本得作為全國性公民投票之提案人、連署人及投票權人。原告亦已提出系爭公投提案，故其權利並無受損，至於其公投提案因違反公投法遭被告以原處分予以駁回，亦屬被告依職權所為，並得受司法審查予以救濟，實難認原告有何權利受損。故原告主張其直接民權受損，仍屬無據。

⑷、綜上所述，原告的主張並無可採，原處分並無原告所稱違法情形。

六、綜上，原處分認為原告的系爭公投提案違反提案內容不能瞭解其提案真意的規定，並無違法，原告訴請撤銷，為無理由。原告訴之聲明第二項之請求亦無理由，不應准許，原告之訴均應予駁回。

七、兩造其餘主張、陳述，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論究，附此敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項，判決如主文。

中華民國111年4月14日

臺北高等行政法院第六庭

審判長法官　陳心弘

法官　高維駿

法官　郭銘禮　

一、上為正本係照原本作成。

二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。

三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）

四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）

中華民國111年4月14日

書記官　林淑盈