台北高等行政法院108年度诉字第1145号判决

台北高等行政法院108年度诉字第1145号判决
2022年4月14日

裁判字号：

台北高等行政法院108年度诉字第1145号判决

裁判日期：

民国111年4月14日

裁判案由：

公民投票法

台北高等行政法院判决108年度诉字第1145号

111年3月17日辩论终结

原告

廖彦朋

诉讼代理人

叶庆元律师

张薰云律师

被告

中央选举委员会

代表人

李进勇（主任委员）

诉讼代理人

赖锦珖

唐效钧

马意婷

上列当事人间公民投票法事件，原告不服中央选举委员会中华民国108年5月24日中选法字第1083550198号函，提起行政诉讼，本院判决如下：

主文

原告之诉驳回。

诉讼费用由原告负担。

事实及理由

一、程序事项：

按“诉状送达后，原告不得将原诉变更或追加他诉。但经被告同意或行政法院认为适当者，不在此限。”“有下列情形之一者，诉之变更或追加，应予准许：……二、诉讼标的之请求虽有变更，但其请求之基础不变。”行政诉讼法第111条第1项、第3项第2款分别定有明文。查原告于民国108年7月4日起诉时声明：“１、原处分撤销。２、被告应办理以原告为领衔人于108年3月4日所提之“您是否同意，立法院应制定专法，使2030年以前达成核能发电比例不得低于燃煤发电？”公民投票案。３、诉讼费用由被告负担。”（本院卷一第9页），嗣于109年5月28日准备程序时为诉之变更，声明：“１、原处分撤销。２、被告应依公民投票法第10条第5项至第9项规定办理以原告为领衔人于108年3月4日所提之“您是否同意，立法院应制定专法，使2030年以前达成核能发电比例不得低于燃煤发电？”公民投票案。３、诉讼费用由被告负担。”（本院卷二第99页）。被告就原告上开变更无意见（本院卷二第99页），核之原告请求之基础事实不变，是本件诉之变更，本院认为尚属适当，爰予准许。

二、事实概要：

原告于108年3月4日向被告提出全国性公民投票案，主文“您是否同意，立法院应制定包含究责机制之核能减煤专法，使2030年以前达成核能发电比例不得低于燃煤发电？”（下称系争公投提案）、理由书及提案人名册正本、影本各1份，提案人数计4,463人，已达最近一次总统、副总统选举选举人总数万分之1以上（按第14任总统副总统选举选举人总数为1,878万2,991人，公民投票案提案人人数应达1,879人以上），核符公民投票法（下称公投法）第10条第1项规定；惟提案内容仍有疑义尚待厘清，经被告3月19日第527次委员会议决议：“本案有举行听证必要，依法定程序发布公告及举行听证”。系争公投提案遂于同年4月11日举行听证。于指定之期日(4月12日)无人前来阅览纪录。提案领衔人之代理人黄士修则于是日，主动送交补正后之理由书到会，经被告类推适用行政程序法第101条第1项以“更正”视之，并原案提经被告第528次委员会议审议后，决议：“一、依据公民投票法第10条第2项规定，本案应叙明理由函知提案领衔人为补正。二、补正要旨如下：（一）本案主文“核能减煤”之语意，尚非明确，且“核能发电”与“燃煤发电”系属二事，爰主文及理由书应作符合公投法“一案一事项”及提案内容应得以了解其真意之补正。（二）本案之究责机制，涉及宪法(行政)保留及公投法第2条第4项之“人事”事项，主文及理由书应作排除为公投事项之补正。”并以108年4月22日中选法字第1083550151号函请原告于5月10日前予以补正，以厘清相关争点。原告108年4月26日来函，就上开函请其补正事项提出补正，被告认为补正后仍不符规定，爰经被告第529次委员会决议：“本案经补正仍不符公投法第10条第2项第4款规定，予以驳回。”，并以被告108年5月24日中选法字第1083550198号函（下称原处分）函知原告，原告不服，遂提起本件行政诉讼。

三、本件原告主张：

㈠、本件应适用108年6月21日修正前之公投法第9条及第10条规定：

１、按“各机关受理人民声请许可案件适用法规时，除依其性质应适用行为时之法规外，如在处理程序终结前，据以准许之法规有变更者，适用新法规。但旧法规有利于当事人而新法规未废除或禁止所声请之事项者，适用旧法规”，中央法规标准法第18条定有明文。

２、观诸公投法并无“应适用裁判时法”之明文，且查公投法于108年6月21日修正时增订第9条第4项规定，授权主管机关就主文与理由书之文字用词、字数计算、语法及其他相关事项订定细部办法，被告爰订定“全国性公民投票案主文与理由书文字用词字数计算语法及其他相关事项办法”（下称系争办法），就公民投票案之主文、理由书增加修法前所无之限制：

３、综上，考量法不溯及既往原则及对原告公民投票提案权与信赖利益之保护，不应使原告因被告违法处分行为而承受法令变更之不利益，故本件应有中央法规标准法第18条但书从优原则之适用；况本案原告诉之声明第一项部分应属撤销诉讼，就原处分是否违法之判断自应适用处分时即108年6月21日修正前公投法第9条及第10条规定。

㈡、直接民权为宪法保障之基本权利，被告不得擅自剥夺：

１、立法机关依据前开规定，订定公投法，提供人民对重大政策等直接表达意见之管道，参与国家意志之形成，落实人民创制、复决权之行使，而补强代议民主之不足及制衡权力专擅，从而人民提出公投提案，旨在贯彻宪法第2条主权在民及第17条保障人民之创制权及复决权。换言之，公投提案本身即为宪法上参政权行使之具体化，而公投提案之驳回，乃影响人民政治性权利之直接限制，自属基本权之侵害。

２、原告提出公民投票提案系行使宪法保障之创制、复决权，本属人民之基本权利，被告错将实务见解对“公民投票权人行使投票权”之认定，曲解为“公民投票提案权”属“权力”，并无理由。人民受宪法保障之基本权利受行政机关侵害，即得依法行使“公法上结果除去请求权”，此与行政机关适用之法规是否违宪，系属二事。

㈢、被告依公投法规定仅得就提案为形式审查，原处分对系争公投案施加公投法未规定之限制，显有违误：被告不但恶意曲解系争公投案内容，更深入审究系争公投案局部之立法细节，及制度施行后之配套考量，显已逾越其仅得为形式审查之界限，且悖于合宪推定原则，对人民公民投票提案权之侵害甚巨。至被告援引最高行政法院103年度判字第637号判决固认行政院公民投票审议委员会就公民投票提案有实质决定权限，其决定有判断馀地，行政法院应尊重其决定云云，惟公民投票审议委员会业于107年1月3日公投法修正后裁撤，且修法目的即为限缩被告仅得就公投提案为形式审查，固该判决已不合时宜，于本案实无适用馀地。被告辩称公投法并无区分“实质审查”与“形式审查”云云，显与修正前公投法第10条第2项规定不符，要无可采。

㈣、系争公投提案既经被告举行听证，被告机关即应综合全部听证结果而为处分，原处分未依听证共识及多数意见准予办理公投，显非适法。系争公投案符合一案一事项规定，且无提案不能了解其真意之情，原处分驳回理由俱属无据，被告应继续办理系争公投案。被证29至被证59俱与本案无关，且不足为本案判断之参考。监察院109年7月21日109年内调字第0093号调查意见对本院及被告均不具拘束力，且曲解公民投票法立法意旨及听证目的，要不足采。

㈤、并声明：１、原处分撤销。２、被告应依公民投票法第10条第5项至第9项规定办理以原告为领衔人于108年3月4日所提之“您是否同意，立法院应制定专法，使2030年以前达成核能发电比例不得低于燃煤发电？”公民投票案。３、诉讼费用由被告负担。

四、被告则以：

㈠、原处分是否侵害原告公民投票权之行使：人民透过创制或复决方式进行公民投票，本质上既为国民主权之行使，故当人民以主动身分直接参与国家权力运作之一环时，功能上等同于国家机关，代替或协同完成立法或重大政策之决定，此时公民投票所行使之参政权毋宁为‘权力’，与人民消极地享有不受国家干预自由权利，从而产生主观公权利之基本权利有别。”据上，公民投票提案权之行使，应认属“权力”而非“权利”，如对之予以限制时，因非属人民基本权利之限制，原告诉称被告剥夺其宪法保障之“基本权利”等节，乃属重大误解。

㈡、被告依公投法规定是否仅得就提案为形式审查：被告对于原告所提公投案是否合于相关规定，是否得予成立均有实质决定之权限，自应依法审酌各该公投案是否合于公投法相关规定，而公投法并无“实质审查”或“形式审查”之规定，更未作何谓“实质审查”或“形式审查”之立法性定义，若果，自亦无所谓“实质审查”或“形式审查”之区分。

㈢、原处分之作成是否已斟酌全部听证结果：

委员会议审议时，听证纪录全文附列于委员会议程资料，虽为便于作成议案所需，幕僚人员予以摘要说明。但因被告委员成员大部分均属学界俊彦之士，且均由之轮流担任听证会主持人，自不致因幕僚人员之纪录摘要不全，而即有所欺罔误导；是以原处分之作成业已斟酌全部听证之结果。

㈣、系争公投案于原告补正前，提案内容不能了解真义，主文及理由书不符合公投法“一案一事项”。系争公投案于原告补正后，公投主文仍非具体明确，提案内容仍不能了解真义。

㈤、并声明：１、请求驳回原告之诉。２、诉讼费用由原告负担。

五、本院之判断：

㈠、原处分并无违误

１、本件背景事实

⑴、原告于108年3月4日向被告提出全国性公民投票案，检具主文“您是否同意，立法院应制定包含究责机制之核能减煤专法，使2030年以前达成核能发电比例不得低于燃煤发电？”、理由书及提案人名册正本、影本各1份，经被告审认符合公投法第9条第1项至第3项规定。提案人数计4,463人，经被告审认已达最近一次总统、副总统选举选举人总数万分之一以上（按第14 任总统副总统选举选举人总数为1,878万2,991人，本次公民投票案提案人人数应达1,879人以上），符合公投法第10条第1项规定。被告并认为原告的提案有：是否一案一事项、是否提案内容不能了解提案真意两个部分尚待厘清，于是决议召开听证会，有被告第527次会议纪录可参(原处分卷第1-6页)。出席108年4月11日听证会之学者专家有杜家驹律师、张宸浩律师、陈文山教授、涂予尹教授(原处分卷第23-47页)。堪信属实。

⑵、听证会后，被告审认仍有需要原告补正事项，于第528次会议决议通知原告补正，补正要旨为：㈠本案主文核能减煤之语意尚非明确，且核能发电与燃煤发电系属二事，主文及理由书应作符合公投法一案一事项及提案内容应得以了解其真意之补正。㈡本案之究责机制，涉及宪法(行政)保留及公投法第2条第4项之人事事项，主文及理由书应作排除公投事项之补正。并检送本案原提委员会讨论之拟议意见供参，有被告第528次会议纪录(原处分卷第7-17页)、被告108年4月22日中选法字第1083550151号函可参(原处分卷第54页)。

⑶、又上开被告第528次会议之拟议意见内容略以：㈠本案是否一案一事项?（提案时）公投法第9条第6项一案一事项的规定旨在避免投票权人混淆误认。其次，揆诸国外法例，并有避免以多项提案吸引个别议题“同意”方的人数，俾能累积蓄集一举通过投票门槛。往例被告审认公投提案是否“一案”，并未订定认定标准，采诉讼法上“基本的事实关系同一说”的理论，亦即应视该案件之自然的、社会事实基础关系是否相同而定。惟与会学者及主文所称“核能减煤”，究系“增核减煤”或“减核减煤”语意不清外，且“核能发电”跟“燃煤发电”是两种完全不一样的东西，不一样的技术、不一样的区位，主文将之并列，自有造成一案二投之疑虑，似应作厘清之补正。此外，学者提及本公投案通过，尚涉其他多种法律或法规命令之修废，虽领衔人之代理人及部分学者专家谓，本案系特别立法之性质，依中央法规标准法第16条或基于后法优于前法之法理，本案立法通过后自应优先适用，惟如“核能发电”与“燃煤发电”本质尚非相当，其间共通点乃为“发电”，但希以制定专法律定两者间之发电比例，作相应之增减。揆诸领衔人之代理人于听证会所言“我们要的就是减煤，而且我们用什么方向减煤？用核能取代燃煤来减煤。如果有一天燃煤能够归零，我们也能够接受核能归零。”，意即，当另一个便宜、稳定的经济电力可取代燃煤，即使该电力非核能，亦不违提案大众之本意，已自认系就数事件(所有发电)予以规范，难谓符合“基本的事实关系同一”之性质。(二)本案是否提案内容不能了解提案真意？主文“核能减煤”除是否一案一事项仍有未明，有待补正外，其文义究系“增核减煤”或“减核减煤”语意不清已如前述，乃有厘清补正之必要，有被告第528次会议纪录可参(原处分卷第14-17页)。

⑷、原告为此于108年4月26日提出补正后之提案，将原主文中“包含究责机制之核能减煤”等字删除，补正为“您是否同意，立法院应制订专法，使2030年以前核能发电比例不得低于燃煤发电。”被告前于108年4月12日听证会后函知被告之更正理由书第四点第(三)项有关究责机制之立法原则说明亦随同删除。将理由书第三点第五段中“…支持核能减煤的正面态度…”修正为“…支持减煤的正面态度…”；另第五点结语“…制定‘核能减煤专法’…”修正为“制定专法”（原处分卷第20-21页、第55-59页）。

⑸、惟原告补正后之提案仍经被告第529次会议决议，其补正不符合提案时公投法第10条第2项第4款规定，予以驳回，有被告第529次会议纪录可参(原处分卷第18-22页)。驳回理由略以：本案补正后之理由书第二点提及核能之利与燃煤之弊，第三点提到续用核电、支持减煤，依理由书意旨，原告真意应为减煤，然主文中，核能发电比例不得低于燃煤发电一文，亦即只要不逾越核能发电比重之前提下，燃煤发电比重亦有可能毋庸减低，甚可在不逾越核电比重下，于提升核电比重时，燃煤比重亦有提升空间。此外，燃煤发电比例乃为不确定之浮动数值，核能发电比例亦然。是以，前后二者之比例并非确定。故补正后之主文，核电及燃煤既仍有增减之解释空间，其与理由书之间即有模糊未明之处，加上公投标的本身浮动未臻具体明确之特性，均有致提案内容不能了解其真意，有被告108年5月24日中选法字第1083550198号函可参(原处分卷第60-61页)。而在被告第529次会议的拟议意见另提到被告第528次会议关于一案一事项、一案二投的疑虑，本案如认核电与燃煤发电是一体两面，固属一案一事项，若非如此，自有违反一案一事项规定之虞，惟原告未作补正，请委员会审酌等记载，有被告第529次会议纪录可参(原处分卷第21-22页)。

２、本件应适用裁判时而非提案时法律：

⑴、本件诉讼类型为一般给付之诉

①、依公投法第10条第5至9项分别规定：“（第5项）公民投票案经主管机关认定合于规定者，应函请户政机关于十五日内查对提案人。（第6项）户政机关应依据户籍登记资料查对提案人名册，有下列情事之一者，应予删除：一、提案人不合第八条第一项规定资格。二、提案人姓名、国民身分证统一编号或户籍地址书写错误或不明。三、提案人名册未经提案人签名或盖章。四、提案人提案，有伪造情事。（第7项）提案人名册经查对后，其提案人数不足本条第一项规定时，主管机关应通知提案人之领衔人于三十日内补提，补提以一次为限，补提后仍不足规定人数或届期不补提者，该提案应予驳回。（第8项）提案合于本法规定者，主管机关应依该提案性质分别函请相关立法机关及行政机关于收受该函文后四十五日内提出意见书，内容并应叙明通过或不通过之法律效果；届期未提出者，视为放弃。意见书以二千字为限，超过字数者，其超过部分，不予公告及刊登公报。（第9项）前项提案经审核完成符合规定者，主管机关应通知提案人之领衔人于十日内向主管机关领取连署人名册格式或电子连署系统认证码，征求连署；届期未领取者，视为放弃连署。”。

②、因此，被告认为公民投票案合于规定者，其效力为被告应函请户政机关查对提案人、户政机关查对后若有提案人数不足时，被告应通知提案人补提且以1次为限，不合规定者予以驳回提案，被告对于合规定之提案应分别函请相关机关提出意见书，被告并应通知领衔人领取连署人名册格式或电子连署系统征求连署，否则视为放弃连署。以上仅系发生允许于完成相关提案人之查对及征询立法或行政机关提出意见书后，得以进行下一阶段连署之效力，尚未发生系争公民投票提案成立或不成立之具体法律效果，所以并非行政处分。

而提案时公投法第10条第4至8项之规定所发生之效力亦类似于现行公投法之效力（两个版本差别仅在于：原第5项配合第2项之增订列为第6项，内容未修正。原第6项明订提案人名册补提次数限制及酌修文字，并列为第7项。修正原第7项意见书提书时限，明定意见书应叙明通过或不通过之法律效果，并列为第8项。原第8项酌作文字修正，并列为第9项。）。因此，被告依公投法第5至9项规定所应践行之行为并未发生公投是否成立的法律效果（参照最高行政法院107年度裁字第1593号裁定意旨），所以不是行政处分，即不符合行政诉讼法第5条课予义务诉讼之要件，惟符合行政诉讼法第8条第1项前段一般给付之诉。

③、查原告于108年3月4日向被告提出系争提案，并于108年4月26日补正。被告就原告补正事项于第529次委员会会议审议后，于108年5月24日以原处分认定原告之补正仍不符规定，驳回原告之提案。原告提起本件行政诉讼，诉之声明：“１、原处分撤销。２、被告应依公民投票法第10条第5项至第9项规定办理以原告为领衔人于108年3月4日所提之“您是否同意，立法院应制定专法，使2030年以前达成核能发电比例不得低于燃煤发电？”公民投票案。３、诉讼费用由被告负担。”，其诉讼类型为一般给付之诉，原告于111年3月17日言词辩论时虽称本件是课予义务诉讼(本院卷四第90页)，惟原告于109年6月10日即主张诉之声明第二项的请求权是依行政诉讼法第8条第1项，有原告言词辩论意旨状可参(本院卷二第127页)。原告于111年3月17日言词辩论当日提出的投影片仍记载诉之声明第二项的请求权是依行政诉讼法第8条第2项(应是第8条第1项之误载，本院卷四第98、115页)。可知原告于111年3月17日言词辩论时所称课予义务诉讼应是口误。而本件原告如果胜诉，被告依公投法第10条第5至9项所办理的事项，不发生行政处分的效力，诉讼类型应为行政诉讼法第8条第1项一般给付之诉，而不是课予义务诉讼。因此，本件诉讼类型仍应为一般给付之诉。先予叙明。

⑵、如前所述，本件诉讼类型为一般给付之诉，性质上较类似于课予义务之诉，两者差别主要在于请求被告作成的公法给付行为性质不同，前者是行政处分以外的给付，后者仅限于行政处分。故于裁判基准时之法律适用原则上可以类推适用课予义务之诉的标准。

①、按关于课予义务诉讼事件，行政法院系针对“法院裁判时原告之请求权是否成立、行政机关有无行为义务”之争议，依法作成判断。其判断基准时点，与行政法院对行政机关所作行政处分违法性审查之撤销诉讼不同，除法律另有规定外，不得仅以作成处分时之事实及法律状态为准，事实审法院言词辩论程序终结时之事实状态的变更，以及法律审法院裁判时之法律状态的变更，均应综合加以考量，以为判断。裁判基准时决定后，将在此基准时点以前所发生之事实及法律状态的变化纳入考虑范围，解释个案应适用之实体法规定及法律适用原则以为法律适用作成裁判（参照最高行政法院108年度判字第467号、第492号判决及109年度大字第3号裁定意旨）。

②、课予义务之诉及一般给付之诉，分别规定于行政诉讼法第5条第2项：“人民因中央或地方机关对其依法申请之案件，予以驳回，认为其权利或法律上利益受违法损害者，经依诉愿程序后，得向行政法院提起请求该机关应为行政处分或应为特定内容之行政处分之诉讼。”及同法第8条第1项规定：“人民与中央或地方机关间，因公法上原因发生财产上之给付或请求作成行政处分以外之其他非财产上之给付，得提起给付诉讼。因公法上契约发生之给付，亦同。”一般给付之诉在人民向中央或地方机关请求作成给付方面，与课予义务之诉在人民向中央或地方机关对其申请案件请求作成行政处分方面，两者之性质相似，都是请求行政机关做成行政行为，主要区别仅在于课予义务之诉是请求行政机关作成行政处分，但一般给付之诉则是请求行政机关做成行政处分以外之其他非财产上之给付。故前述有关于课予义务诉讼之判断基准时点，也同样适用于一般给付之诉。

③、提案时公投法第10条第4至8项之规定所发生之效力与现行公投法第10条第5至9项之效力相类似，两个版本差别仅在于：原第5项配合第2项之增订列为第6项，内容未修正。原第6项明订提案人名册补提次数限制及酌修文字，并列为第7项。修正原第7项意见书提书时限，明定意见书应叙明通过或不通过之法律效果，并列为第8项。原第8项酌作文字修正，并列为第9项。因此，被告依现行公投法第10条第5至9项规定所应践行之行为并未增加不利益。

④、再就本件主要争点为“公民投票案之提出，以一案一事项为限。”与“提案内容不能了解其提案真意”。无论是提案时公投法或现行公投法的文字内容都是相同，只是条文顺序变动，并无差异可言，故并不会有适用提案时法律的必要性。

⑤、本件诉讼既然是一般给付之诉，依照前开最高行政法院裁判意旨，原告请求是否成立，其个案事实基础自应以行政法院事实审言词辩论终结时即本件言词辩论终结时，为裁判基准时点。

３、系争提案补正后仍违反“提案内容不能了解其提案真意”的规定

⑴、系争提案补正后主文为“您是否同意，立法院应制订专法，使2030年以前核能发电比例不得低于燃煤发电。”，其提案真意无法从提案内容中了解，因为我国目前的发电量来源包括抽蓄水力、火力（燃煤、燃油、燃气）、核能、再生能源（惯常水力、地热、太阳光电、风力、生质能、废弃物能），主要发电量比率是以燃煤、燃气、核能、再生能源为主，此为我国人民能够一般性了解的常识，亦为本院职务上所知悉之事项（本院卷三第181-183页）。因此，系争提案只提到核能发电比例不得低于燃煤发电，会产生语意不明的问题，包括：

①、如同涂予尹教授在公听会的发言所举例，以106年各类主要发电来源所占整体发电量的比率，燃煤与燃气各占30.1%，核能发电8.3%，再生能源4.9%，涂予尹教授设想两种情况，第一种是燃煤发电降到比核能发电更低的比例，这中间会有20%以上的供电缺口，要由哪种能源发电来补足?第二种是大量提升核能发电比例，这两种做法的政策会差非常多，究竟提案人支持哪一种情境，或是两种都不是提案人所想的状态（原处分卷第32-33页）。

②、再者，由于不同发电能源配比之间仍有一定程度的不确定性，除了国内政策走向以外，有时也会受制于国际上或其他的客观因素影响，系争提案的真意是否只限于将燃煤发电比例降低而转换为等量的核能发电比例?而其他发电比例都不变动?或是有其他想法?也难以从系争提案予以了解真意。然而，在考虑到目前核一厂已获得除役许可、核二厂、核三厂已提出除役许可之申请（本院卷三第403-417页），核四启封商转发电公投案于110年12月18日的投票结果并未通过，可以合理预见核能发电比例较有可能愈来愈低而不是提高核能发电比例，但目前实无从自系争提案主文看出其真意。

③、况且，如同原处分驳回理由所载，依原告的提案理由书第三点第五段“支持核能减煤的正面态度”更改为“支持减煤的正面态度”（原处分卷第50-1页、第59页），可知系争提案的真意是减煤，但就主文而言，只要不超过核能发电比例的前提下，燃煤发电的比例也有可能不必减低，反而有可能因为核能发电比例提高而有提升燃煤发电比例的空间。而燃煤发电比例与核能发电比例原本就是相对不确定的浮动数值，依提案主文各有增减之解释空间，相对于理由书真意是支持减煤，两者就有不一致而不知其真意（原处分卷第60页）。

⑵、综上所述，系争提案主文与理由书之间已有不同立场，不知其真意为何，且系争提案主文建立在不确定数值之上的比较，已经很难了解真意，更何况核能发电比例不得低于燃煤发电的前提下，所可能产生的组合模式有数种，至少包括①核能发电提高、燃煤发电降低；②核能发电提高、燃煤发电也提高；③核能发电提高、燃煤发电不变；④核能发电降低、燃煤发电降低；⑤核能发电不变、燃煤发电降低。提案理由书也没有完全对应上述模式详细说明。在主文与理由书已有不同立场，又欠缺明确详尽的主文与理由说明，实在难以从目前的提案内容了解其提案真意。故原处分认为原告补正后仍属提案内容不能了解其提案真意，予以驳回，于法相符。

⑶、原处分并未以一案一事项驳回系争提案

查被告命原告补正的理由包括：主文核能减煤之语意尚非明确，且核能发电与燃煤发电系属二事，主文及理由书应作符合公投法一案一事项及提案内容应得以了解其真意之补正。究责机制涉及宪法(行政)保留及公投法第2条第4项之人事事项，主文及理由书应作排除公投事项之补正。有被告第528次会议纪录(原处分卷第7-17页)、被告108年4月22日中选法字第1083550151号函可参(原处分卷第54页)。原告补正后之提案仍经被告第529次会议决议，其补正不符合提案时公投法第10条第2项第4款规定，予以驳回，有被告第529次会议纪录可参(原处分卷第18-22页)，驳回理由只提到提案内容不能了解其真意，并无关于一案一事项的部分，有被告108年5月24日中选法字第1083550198号函可参(原处分卷第60-61页)。而比对被告第529次会议的拟议意见有提到被告第528次会议关于一案一事项、一案二投的疑虑，本案如认核电与燃煤发电是一体两面，固属一案一事项，若非如此，自有违反一案一事项规定之虞，惟原告未作补正，请委员会审酌等记载，有被告第529次会议纪录可参(原处分卷第21-22页)。而被告因此仅决议：“本案补正后仍不符公投法第10条第2项第4款规定，予以驳回。”，已无再提到提案时公投法第9条第6项一案一事项的部分，可知被告经审议后并不认为补正后的系争提案违反一案一事项规定。又由于一案一事项、不能了解其提案真意，分别属于两个不同规范，一案一事项的立法理由是“为期连署人对于公民投票案，能明确表达其连署意愿，爰于第四项规定公民投票案之提出，以一案一事项为限。”，可知其著重在连署人对于提案的理解，因此，两者在适用范围自应有所区隔，似不宜以不能了解其提案真意夹带一案一事项于其中，更何况原处分完全未引用一案一事项的法律规定，此系被告决议后有意识地不作为驳回系争公投提案的理由。自不能允许被告于本件审理中再行主张原处分有意不采为驳回理由的一案一事项。故被告主张一案一事项也属于不能了解其提案真意的说法，并无可采。

㈡、原告主张并无可采　　

１、关于原告主张被告举行听证程序、未斟酌全部听证程序意旨，违反正当法律程序部分

⑴、按公投法第10条第4项规定：“主管机关依前项规定命补正者，应先举行听证会，厘清相关争点并协助提案人之领衔人进行必要之补正。”，107年版公投法第10条第3项前段规定：“主管机关依前项第一款、第三款、第四款及前条第六项规定命补正者，应先举行听证会，厘清相关争点并协助提案人进行必要之补正。”，92年12月31日制定公布的公投法第10条第3项前段规定：“前项提案经审核完成符合规定者，审议委员会应于十日内举行听证，确定公民投票案之提案内容。”，此为应举行听证规定之法条规定沿革。92年制定公投法第10条第3项之立法理由为：“第三项规定审议委员会审核符合规定者，应通知提案人之领衔人办理连署相关事宜之规定。由于“同一事项”交付公民投票，其提案内容之设计将会影响公民投票之进行，以及日后可否执行之问题。因此，有必要于连署前经由听证程序，邀集各界对于公民投票案之内容予以审酌。”可知，听证程序是邀集各界讨论公民投票案之内容予以审酌，因为公民投票提案内容之设计将影响公投之进行及日后可否执行的问题，其中当然亦涉及是否符合公投法有关公投适格、能否了解真意、一案一事项等限制。

⑵、又按“宪法上正当法律程序原则之内涵，应视所涉基本权之种类、限制之强度及范围、所欲追求之公共利益、决定机关之功能合适性、有无替代程序或各项可能程序之成本等因素综合考量，由立法者制定相应之法定程序（释字第689号、第709号解释参照）。”，又按“宪法第十七条另规定：“人民有选举、罢免、创制及复决之权。”第一百三十六条复规定：“创制、复决两权之行使，以法律定之。”足见宪法亦明定人民得经由创制、复决权之行使，参与国家意志之形成。在不改变我国宪政体制系采代议民主之前提下，立法机关依上开规定之意旨，制定公民投票法，提供人民对重大政策等直接表达意见之管道，以协助人民行使创制、复决权，与宪法自属无违。”、“为保障人民之创制、复决权，使公民投票顺利正当进行，立法机关应就公民投票有关之实体与程序规范，予以详细规定，尤应以法律明确规定有关公民投票提案之实质要件与程序进行，并设置公正、客观之组织，处理提案之审核，以获得人民之信赖，而提高参与公民投票之意愿。”（释字第645号解释意旨参照）。又行政程序法第62条第1项规定：“主持人应本中立公正之立场，主持听证。”，可知在适用公投法第10条第4项关于听证程序规定时，应著重在如何保障人民创制复决权利之基本权行使，而获得人民信赖、提高参与公投意愿除了需要有公正、客观的组织以外，该组织所行听证程序同样须符合中立、公正、客观的要求，此项标准不仅适用于主持人之主持听证程序，更应包括主管机关择定参与听证程序的各界人士之标准，此项标准亦应具体而可供验证。违反此项宪法规定的正当行政程序所作成的行政处分，即属违法。

⑶、查，被告为办理本件听证程序所邀请的学者专家共计14位，有以电话邀请，有以电子邮件邀请，被告在致其中几位学者专家的邀请信提到是副主委之邀请，而受邀者在确认无法出席时，被告也再请其推荐具有这方面专业者，并称所知有限等语，而也因此再获得另行推荐的其馀人选等情，有被告制作的核能减煤公投案邀请学者专家一览表、电子邮件在卷可参（本院卷一第661-690页）。可知，被告已依据副主委的指示而邀请学者专家，但是碍于学者专家的既定行程等因素，最后仅有陈文山、涂予尹两位出席，难认被告事先有与特定学者专家不正当的联系。原告虽又主张被告邀请的学者专家有特定反核立场（本院卷四第123页），惟学者专家过往对于能源议题的发言或立场，不能直接投射到参与公听会的发言，何况本件仅陈文山、涂予尹两位出席，原告对于涂予尹的身分立场记载为“台湾人权促进会执行委员、全国废核行动平台网页据点项目包含该会”，实难以此推论涂予尹教授有何不公平不客观不中立的发言。至于原告主张被告在第528次会议仅撷取不利原告的听证纪录，查被告所提出的第528次会议议程资料所示（本院卷一第517-660页），有附上系争提案全文、公听会会议纪录全文、听证纪录阅览纪录、原告的新闻稿、补正后提案内容、补正对照表、涂予尹教授之书面意见、相关法规（本院卷一第593-650页），经核并无隐匿任何资料可言。至于被告幕僚人员将听证程序主要发言意旨制作待厘清议题与拟议意见，亦属该等幕僚人员依规定应为之会议准备工作，经核并无原告所称偏颇不公正情形，被告的委员会于议决时本得予以参考但不受拘束，自属当然。此外，又查无其他足认被告有何违反中立、客观、公正要求的情事。依前述司法院大法官解释意旨与法律规定，应认被告就本件公投所践行之听证程序并无违反宪法上正当行政程序。

２、关于原告主张原处分违反直接民权、违反形式审查原则部分

⑴、公投法第3条第1项规定：“全国性公民投票之主管机关为中央选举委员会，并指挥监督直辖市、县（市）选举委员会办理之。”公投法第3章第1节是有关全国性公民投票的规定，其中第9条第8项规定：“公民投票案之提出，以一案一事项为限。”第10条第3项第5款规定：“主管机关于收到公民投票提案或补正之提案后，应于六十日内完成审核。经审核有下列情事之一者，应叙明理由，通知提案人之领衔人于三十日内补正，并以一次为限，届期未补正或经补正仍不符规定者予以驳回：五、提案内容不能了解其提案真意。”第10条第4项规定：“主管机关依前项规定命补正者，应先举行听证会，厘清相关争点并协助提案人之领衔人进行必要之补正。”可知被告作为全国性公民投票之主管机关，本应依上开规定所赋予之职权，对于全国性公民投票之提案进行审查是否符合法律规定，而公投法并未区分形式上审查与实质上审查，故原告所称被告仅能从事形式审查，似属无据。

⑵、就本件而言，被告认为补正前提案有违反一案一事项、不能了解其提案真意、侵害行政权的问题，经原告补正后，仅以不能了解其提案真意而予以驳回，本院亦认为原处分有理由，系争提案确实有不能了解其提案真意的情形，会影响公民投票时能否正确认知此项公投议案所要达成的真正目的与效果。而且被告所作的驳回处分可以受到法院审查，足以保障原告权利，故本件并无原告所称裁量缩减至零、以立法细节质疑提案真意或只能形式审查的情形。

⑶、公投法第7条规定：“中华民国国民，除宪法另有规定外，年满十八岁，未受监护宣告者，有公民投票权。”公投法第8条第1项规定：“有公民投票权之人，在中华民国、各该直辖市、县（市）继续居住六个月以上，得分别为全国性、各该直辖市、县（市）公民投票案之提案人、连署人及投票权人。”，释字第645号解释略以：“宪法第十七条另规定：‘人民有选举、罢免、创制及复决之权。’第一百三十六条复规定：‘创制、复决两权之行使，以法律定之。’足见宪法亦明定人民得经由创制、复决权之行使，参与国家意志之形成。在不改变我国宪政体制系采代议民主之前提下，立法机关依上开规定之意旨，制定公民投票法，提供人民对重大政策等直接表达意见之管道，以协助人民行使创制、复决权，与宪法自属无违。”可知原告作为有公民投票权之人，本得作为全国性公民投票之提案人、连署人及投票权人。原告亦已提出系争公投提案，故其权利并无受损，至于其公投提案因违反公投法遭被告以原处分予以驳回，亦属被告依职权所为，并得受司法审查予以救济，实难认原告有何权利受损。故原告主张其直接民权受损，仍属无据。

⑷、综上所述，原告的主张并无可采，原处分并无原告所称违法情形。

六、综上，原处分认为原告的系争公投提案违反提案内容不能了解其提案真意的规定，并无违法，原告诉请撤销，为无理由。原告诉之声明第二项之请求亦无理由，不应准许，原告之诉均应予驳回。

七、两造其馀主张、陈述，经核于判决结果不生影响，爰不逐一论究，附此叙明。

八、据上论结，本件原告之诉为无理由，依行政诉讼法第98条第1项，判决如主文。

中华民国111年4月14日

台北高等行政法院第六庭

审判长法官　陈心弘

法官　高维骏

法官　郭铭礼　

一、上为正本系照原本作成。

二、如不服本判决，应于送达后20日内，向本院提出上诉状并表明上诉理由，如于本判决宣示后送达前提起上诉者，应于判决送达后20日内补提上诉理由书（须按他造人数附缮本）。

三、上诉时应委任律师为诉讼代理人，并提出委任书。（行政诉讼法第241条之1第1项前段）

四、但符合下列情形者，得例外不委任律师为诉讼代理人。（同条第1项但书、第2项）

中华民国111年4月14日

书记官　林淑盈