陳水扁政府關於重北輕南的演說

公布日期：95年10月04日號次：第6709 號

中華民國95年中樞紀念大成至聖先師孔子誕辰暨新任交通部部長並為行政院政務委員蔡堆、國家安全會議副秘書長陳忠信、裘兆琳、外交部政務次長楊子葆、行政院大陸委員會副主任委員童振源、行政院環境保護署副署長林達雄及駐薩爾瓦多共和國特命全權大使廖世傑等7人宣誓典禮，於中華民國95年9月28日（星期四）上午9時在總統府大禮堂舉行，　總統主持並監誓，副總統、中央與地方高級文武官員及民意代表等二百餘人與會，會中由行政院經濟建設委員會主任委員胡勝正專題報告：「縮短城鄉差距─均衡國家資源分配」（全文如后），典禮至10時正結束。

縮短城鄉差距─均衡國家資源分配

壹、前言

高速鐵路通車在即，影像廣告中，兒孫親友搭乘高鐵穿過城市進入鄉村，不到90分鐘就可與身處台灣另一端的長輩或親友會面，在在呈現台灣城鄉空間距離的縮短，以及未來「一日生活圈」的便利溫馨。但全球化卻拉開了城鄉的經濟距離。台灣是一個以出口為導向的開放經濟，整體而言是全球化的受益者，但隨著中國及其他新興國家的崛起，以廉價勞工與農產品在世界市場上競爭，台灣經濟雖然維持穩定成長的局面，勞動薪資與農民所得卻無法與經濟成長同步，以致近年來所得分配不均度偏高。鄉村地區農戶比率高，中南部地區是農業與傳統產業的大本營，全球化當然不但擴大貧富差距，也拉長了城鄉及南北距離。總之，縮短城鄉及南北差距與促進所得分配改善，息息相關。自2000年民進黨政府執政開始，除致力消除貧富差距，更一改過去「重工輕農」、「重北輕南」、「重城市輕鄉村」的決策思惟，期能從多元角度達成經濟發展的公與義。

今 (2006)年7月，行政院召開「台灣經濟永續發展會議」，更遵照總統指示，以「增加投資台灣，創造就業機會，拉近城鄉距離，縮短貧富差距」作為發展目標，期望達到「繁榮、公義、永續的美麗台灣」願景。

貳、我國城鄉發展概況

一、區域間的人口結構差異

「城」與「鄉」的概念，依經濟活動性質、人口密度、地理位置而定。根據行政院主計處的定義，「鄉村」是指農業人口比率較高之地區，因此鄉村與農業可說是一體的兩面。「鄉村」地區的其他特色是，人口密度較低、地理位置較為偏遠、弱勢族群較多，公共建設相對不足，有賴政府的特別關照。就農戶人口比率而言，2005年以中部各縣(苗中彰雲投)的農戶人口比率平均30.3%最高(雲嘉2縣又最高)，其次為南部各縣(嘉南高屏澎，25.6%)，再其次為花東2縣(21.4%)，北部各縣(基北宜桃竹)的農戶人口平均數8.3%最低。直轄市及其他五市(台中市、台南市、基隆市、嘉義市及新竹市)的農戶人口平均只有2.1%。所以，農業重鎮的中南部也可以說是台灣的鄉村地區。由於鄉村地區就業機會較少，年輕人口外移，故人口老化快速。花東二縣平均老年人口為11.9%最高，南部各縣為11.5%次之，中部各縣平均10.8%再次之。各都會區(包括直轄市與其他5市)不但有就業機會吸引年輕人口，其便捷性也吸引了老年人口，故都會區老年人口比率9.6%與全國平均數相當。近年來，台灣跨國婚姻甚為普遍，高達新婚夫妻的五分之一以上，又常集中在鄉村地區，如何使外籍配偶融入台灣社會，也成為縮小城鄉差距的重要課題。

二、家庭所得的區域差距

農家所得一向較非農家低，經濟全球化與知識化趨勢更使得這一差距逐年擴大，非農家與農家的「所得總額」比值，由1995年的1.21倍，逐年上升至2005年的1.33倍；政府各項政策措施使非農家「可支配所得」對農家之比值，分別降為1995年的1.16倍及2005年的1.28倍。農戶來自政府之移轉收入，2001-2005年每戶平均59,045元，為非農家的1.75倍，較1996-2000年平均52,009元多13.5％。隨著農家與非農家所得差距的擴大，都市家戶與鄉村家戶的「所得總額」比值，由1995年的1.30倍，逐年上升至2005年的1.59倍；政府各項政策措施使其「可支配所得」的比值，下降為1995年的1.28倍及2005年的1.52倍。鄉村地區家戶來自政府的移轉收入，從2001年至2005年，每戶平均為58,658元，是都市居民的1.83倍，也較1996-2000年平均數46,844元成長25%。農業重鎮的中南部，在經濟上比北部落後，北部地區家戶對中南東部家戶「所得總額」之比值，由1995年的1.29倍上升為2005年的1.36倍。全球化與知識經濟趨勢雖拉大南北之間的所得差距，而政府政策措施有助於改善相對的差距，每戶來自政府的移轉收入，2005年以發展程度相對落後的花東二縣地區平均每戶140,605元為最高，中部、南部分別為129,444元及131,315元，亦均高於台灣地區的平均值125,941元。北部與中南東部家戶「可支配所得」之比值因此下降為1995年的1.24倍及2005年1.32倍。目前台中及台南科學園區的推動對縮短南北差距頗有助益，但尚未在統計上顯現出來。

三、就業機會的區域分布

由於經濟全球化與知識化的衝擊，台灣整體失業率自從1996年以後曾逐步上升至2002年的5.2%。政府為提升就業率，減輕弱勢勞工生活壓力，自2001年起辦理「多元就業開發方案」及「公共服務擴大就業計畫」等相關措施，實施結果對於弱勢勞工頗有助益，尤其是中高齡勞工，在相關措施中，占進用失業勞工之4成至6成。治標與治本兼顧的政策已使整體失業率下降至2005年的4.1%，今(2006) 年預計將可降至4%以下，而且除花東二縣由於地理環境因素，就業機會相對較少之外，其他各地區的失業率都在3.8-3.9%之間，並無顯著城鄉差異。此外，政府也積極推動「促進原住民就業方案」，提供原住民短期工作機會，擴大辦理原住民職業訓練及建教合作，培育原住民人才，確保原住民(含都會區)就業機會，並推動原鄉產業經濟發展、工藝製品綜合連鎖行銷計畫，創造永續的在地就業機會，縮短原住民與一般民眾的失業率差距。本方案自2005年推動以來，原住民失業率由2004年5月的5.8%，降為2005年12月的4.3%，預計至2007年原住民失業率將可降至接近一般民眾失業率之水準。

四、基礎公共設施

我國基礎公共設施之城鄉差距，近年來已逐漸縮小，惟整體而言，苗栗縣、台中縣、南投縣、嘉義縣、屏東縣及宜蘭縣、花蓮縣、台東縣等縣市之基礎建設仍相對較為不足。離島與原住民地區則因受地理環境限制，基礎公共設施普遍較平地為差，且易受天然災害影響。為讓區域及城鄉同享相當的基礎設施，政府已採行許多措施，並調整離島、原住民及偏遠地區公共建設之優先次序。近年來，中央對中、南、東部區域的公共建設投資均呈現上升趨勢，2006年每人分配之公共建設經費，以花東二縣地區達4,516元（總額26.5億元）最高，南部地區每人2,767元（總額178億元）次之。政府對偏遠地區的公共建設，特別強調改善飲水、交通、產業、生活環境及醫療服務等攸關人民切身生活與就業所需的基礎設施。在自來水建設方面，首要任務為改善離島地區供水。行政院已通過在澎湖興建3座海水淡化廠，期解決當地觀光旺季及枯水季節之用水量缺口。大、小金門各一座海水淡化廠，並改善下湖人工湖及部分湖庫。連江縣則於南竿、北竿及西莒新建各一座海水淡化廠。計畫完成後，澎湖、金門及馬祖地區將無缺水之虞。其次，政府自2002年起，針對自來水普及率低於台灣地區平均水準之鄉鎮，辦理偏遠地區供水改善計畫，計增加供水83萬戶。另於2001年提出「改善原住民部落簡易飲水設施計畫」，計畫完成後，原住民部落之自來水普及率，將可達平地之水準。在交通建設方面，重點在於提升交通運輸系統之機動性、可及性與可靠性。為改善東、西部區域間之聯繫，政府積極東部鐵路改善及快捷化計畫的推動，以提供台灣全島優質的軌道運輸服務。為改善原住民地區對外交通，政府自2001年起，積極推動原住民部落聯絡道路改善計畫，計改善原住民部落聯絡道路長度約120公里，明顯提升原住民地區對外交通之安全性與穩定性。在產業方面，為促進區域均衡發展，創造就業機會，「促進產業發展條例」第七條提供租稅抵減，鼓勵一定產業在資源貧瘠或發展遲緩鄉鎮地區投資或雇用員工。政府並在中、南部區域或部分農業縣等市場條件不足地區設置開發許多產業園區。如宜蘭縣「海洋生物科技園區」、彰化縣「國家花卉園區」、中科雲林基地、嘉義縣「香草藥草生物科技園區」、台南縣「台灣蘭花生物科技園區」、「南科路竹基地」等。另以套裝旅遊概念，設計了全台多達13條旅遊路線，以促進地方觀光服務業的發展。在生活環境方面，近年來，相關部會陸續擴大推動如鄉村新風貌、新故鄉社區營造、城鎮地貌改造、農村社區土地重劃等多項計畫，將地方風土特色融入建設中，平均每年中央政府投資金額約40-50億元。為改善離島地區之發展與生活環境，政府已設置「離島建設基金」專款補助離島各項建設，除短期加強對離島居民教育、醫療、用水用電等方面之補助，解決離島地區基礎設施不足、資源缺乏等問題外，並長期逐步推動各項建設，改善離島投資環境，獎勵民間投資，提高離島居民所得。2002-2006年度總計補助離島地區約188億元，大幅改善離島生活環境。為改善原住民地區生活環境，政府已陸續推動「原住民安全家園重建」等多項計畫。2001至2006年度，累計補助約53億元，除如上述已改善原住民部落聯絡道路及提升自來水普及率外，補助改善原住民住宅超過1萬戶。在醫療資源方面，若以每萬人平均西醫人數作為衡量標準，直轄市與其他5市的密度最高，每萬人有28位西醫，其他地區以花東二縣的每萬人17位西醫人數最高，以中部各縣的每萬人10.7位西醫人員最低，各地區之間的醫療資源分配雖存有些微差異，但仍能透過健保轉送與醫療資源流通系統來加以平衡。如依2005年平均每人健保受益觀察，以花蓮縣平均每人22,906元居首，其次為嘉義縣的21,745元，再其次為澎湖縣的21,605元及台東縣的20,158元，而以新竹縣的11,772元為最低，顯示健保確略具有扶弱濟貧精神。為提升民眾所享有之醫療水準及服務品質，政府已協調醫學中心支援離島及偏遠地區，例如署立雲林醫院改制為台大醫院雲林分院，澎湖醫療資源也統一委託國防部三軍總醫院經營管理；金門縣立醫院則改制為署立醫院，由衛生署台北醫院進駐，並併入金門國軍金門醫院，使成為完整的署立金門醫院。離島地區醫療資源不足之困境，終獲顯著改善。

五、教育資源分配

城鄉教育差距的主要原因在於鄉村地區的教育資源較為不足，影響學生的學習速度與升學機會。城鄉教育資源的差距突顯在由升學率與英語學測表現的數據分布，高中畢業生的(公立大學)升學率以教育資源較為充足的都會區（包括直轄市及其他5市）35.6%為最高，其次是北區各縣(26.8%)，而花東二縣(15.2%)則為最低。英語學測分數也有類似的分布情形，都市化程度較高的地區（台北、基隆、桃園、中投、台南、高雄），其平均分數較都市化程度較低的地區（宜蘭、嘉義、雲林、屏東、花蓮、台東、離島）為高。為縮短城鄉教育差距，政府已實施「教育優先區計畫」，提供「積極性差別待遇」之補償性輔助，提供學習輔導，改善教學環境，發展學校特色，並推動弱勢學生提升就業力之回流教育，以照顧弱勢學生，期能給予公平受教育的機會。同時也協助各縣市政府推動國中小英語教學，建置雙語化環境，購置英語教學設備，提供教師進修管道，並辦理英語教學相關活動。為平衡城鄉差距，行政院所編列對地方政府之一般教育補助款亦逐年遞增，由2000年度的110億元，增為2007年度的640億元，共增加530億元。教育資源分配不均的另一面向是數位落差。根據行政院研考會「數位落差調查報告」，曾經使用電腦及網路之人口比例，均以都會區最高，其次為北部各縣，雲林、嘉義、澎湖等縣則最低。為縮短城鄉數位落差，相關部會在「數位台灣計畫」下，於偏遠鄉鎮建置數位機會中心，以藉此提供偏遠地區民眾學習與應用資訊科技的機會。

參、未來努力方向

「台灣經濟永續發展會議」已於2006年7月召開，邀請產、官、學、研及民意代表等各界菁英，就台灣長期性、結構性、爭論性議題集思廣義，會議共獲致516項共同意見，其中與「縮短城鄉差距」有關的建議包括：

發展鄉村在地型特色產業，以開創在地新工作機會，期解決城鄉與地域所得不均之問題；
減少國家資源分配之城鄉差距，以平衡各區域的公共服務設施數量與品質，消除區域不正義；
均衡城鄉醫療資源，加強資源匱乏地區的醫療資源發展。
有效規劃土地利用，兼顧環境保護與生活、生態、生產，促進人口、教育、人文、產業活動之合理分布，均衡區域發展；
平衡各縣市財政地位，應擴大中央統籌分配稅款規模並劃一直轄市及縣(市)分配基礎。
加強實施國中小學童課後照顧，調整修正教育優先區計畫內容，平衡城鄉教育之差距。

現階段行政部門刻正規劃的「2015年經濟發展願景及第一階段三年衝刺計畫」中的「產業發展」、「社會福利」、「公共建設」等套案計畫，即參照上述共同意見，將「拉近城鄉距離」列為規劃重點與檢視指標，期望透過這些套案計畫的推動，重新配置國家資源，積極推動經濟發展，創造更多的就業與教育機會，並致力於加強相對落後地區的開發，以及相對弱勢群體的照顧，加速導正城鄉發展之差距。以下，謹從經濟、教育、公共服務、福利照顧四個面向的機會均等，扼要報告各項套案計畫加速縮短城鄉差距的努力方向。

一、確保經濟機會均等

縮小城鄉差距的關鍵，在於確保經濟機會的均等。因此，「產業發展套案」擬積極提升地方產業競爭力，取代以往消極的補助政策，透過活絡地方產業，振興農業，以創造在地就業，縮短城鄉所得差距。具體工作方向如下：

(一)輔導地方型產業發展台灣319鄉鎮各有特色與風格，亟需協助行銷、包裝，以增加市場價值；同時，政府也將協助傳統產業轉型升級，讓產業持續在地方成長茁壯。未來工作重點包括： ─輔導地方特色產業：協助發展具有特色之一鄉鎮一特產，透過點線面串聯輔導地方特色產業，建構永續發展機制，從技術、經營管理到國內外行銷，提供全程服務，活絡地方經濟，促進在地就業，紓緩城鄉所得差距擴大問題。 ─劃設傳統產業(如玻璃、織襪等)專區：辦理租售，促成聚落成形，並於具觀光工廠特性之既有產業聚落，劃設特定專用區，以原址登記生產。 ─縮減產業數位落差：針對中小規模弱勢企業，提供在地化服務，除促進個別中小企業e化，並擴大輔導地區產業e化聚落（如竹炭、民宿、咖啡等），建置產業共同行銷網站，改善中小企業營運效率。 ─提升中小企業品質：推動產業別上下游群聚品質輔導（如汽車零組件、工具機、手工具等），協助其符合國際綠色規範，並輔導廠商通過ISO 14001等標準驗證，以取得國際供應商資格，提升中小企業品質水準。同時，積極輔導產業別品質群聚，並培訓品質人才。

(二)落實推動「新農業運動」面對加入WTO後的全球競爭，台灣農業並非全無反擊能力。「新農業運動」將由「創力農業」、「活力農民」、「魅力農村」三構面著手，致力增加農產附加價值、提升農業人力素質，以提升農家所得。重點包括： ─藉由促進農業科技商品化及產業化，推動農業經營企業化，建構農產品「產銷履歷制度」安全農業體系，加強全球布局行銷等策略，以促進農業升級轉型，提升農民所得。 ─辦理漂鳥計畫，培育青年農民，積極推動青年體驗農業，認同喜愛本土農業，對有意願留農者提供全方位服務，以解決農業就業人力年齡偏高，教育程度較低，經營效率難以提升之問題，協助農業部門之轉型升級。

(三)提升就業能力為提升弱勢族群就業能力，衝刺計畫之「社會福利套案」特別規劃「促進弱勢者就業計畫」，擬藉由培養技能及輔導就業等措施，使弱勢者由以往消極的福利依賴者，轉變成積極的勞動參與者，澈底擺脫貧窮的惡性循環。重點在於提供多元職業訓練、辦理職訓期間生活津貼補助、提升身心障礙、原住民、中高齡、婦女及經濟弱勢戶者就業能力、促進就業等措施，預估未來3年，每年可協助2萬6千多人就業。

二、確保教育機會均等

「再窮不能窮教育，再苦不能苦學生」，合理分配有限的教育資源，促使區域弱勢學生有公平的發展機會，一直是政府教育建設的規劃重點。「社會福利套案」更具體推動三年500億「提升弱勢人力資源計畫」，不讓任何弱勢學生因為經濟因素，而影響其就學權益。工作重點包括：

透過提供高級中等以上學校學生經濟扶助及國中小弱勢學生學習扶助、加強偏遠鄉鎮後期中等教育、弱勢學生回流教育等措施，強化弱勢學生教育協助。
加強對離島、原住民、偏遠等地區弱勢、低成就學生之課業輔導，激發其學習動機、提升其學習成就。
新設數位機會中心，讓所有國民擁有平等的數位機會，強化弱勢族群數位應用能力，並於2009年使偏遠學校資訊設備更新率達100％。
促進高中教育均質均衡發展，實現教育均等理想；增加優質高中校數，強化學習弱勢地區教育資源，照顧學習弱勢縣份學生。

三、確保公共服務機會均等為確保國人不分縣市，不分本島、離島都能享受相同的公共服務，除持續加強東部地區、原住民地區及離島建設外，「公共建設套案」將以「不淹水、不缺水，又能親水」、「交通運輸便捷無接縫、通行無障礙」及「保育綠化建設優質生活環境」為目標，以確保城鄉公共服務品質之均等。具體做法如下：

推動水資源連通、自來水及蓄水設施改善、降低漏水率、水資源開發等計畫方案，讓邊陲地區都有清淨水質的自來水可喝，而且民生及產業用水都能穩定供應不缺水。
因應「後高鐵時代」，將以高鐵為主幹串連北中南三大城市區域，並透過區域通勤鐵路、捷運、地方客運，構成完善及優質的公共運輸網路，提升區域內產業創新與生活環境品質，強化區域競爭力與促進區域間均衡發展。
推動國土復育方案及易淹水地區水患治理等大型治水計畫，除解決水患、逐年降低易淹水地區面積，保障人民生命財產外，同時推動污水下水道建設，逐步復育及改善河川環境，適當綠化河岸、建設親水設施，提供週邊居民充足的運動與休憩空間，讓水與河岸成為人民日常生活的一部分。
完成千里自行車道、萬里步道、社區型運動場館及人文藝術中心，使城鄉的男女老幼都可以同享便利、安全、舒適的生活。

四、確保福利照顧機會均等

鄉村地區醫療資源相對匱乏，加以人口外移，人口普遍老化，而且外籍配偶比率也較高。因此，如何強化醫療照護、老人安養及新移民輔導，正是「社會福利套案」的推展重點，包括：

強化老人安養：政府將積極推動國民年金法於2007年完成立法，2009年開辦國民年金保險，以提供老年國民經濟保障；同時，也將推動「建構長期照顧體系十年計畫」，以建構多元化、社區化、優質化的長期照顧體系。
加強新移民照顧：推動「移民照顧輔導計畫」，提供新入境外籍配偶進行入國後輔導、關懷訪視、醫療補助、社會救助及各類學習課程，協助新移民家庭適應並融入台灣社會。
提供遠距醫療照護：針對偏遠地區醫療資源不足問題，未來除強化在地醫療設施外，更將積極發展遠距醫療照護體系，預計2007至2009年將可完成設置偏遠地區急診服務中心30餘處，透過可移動式遠距醫療模組的設置，提升偏遠地區轉診後送品質，解決偏遠地區醫療資源不足的問題。

肆、結語

城鄉差距的縮短小，除上述的積極作為之外，制度的改革更為重要，現行所得稅法(第49條)與財政收支劃分法沒有正確反應各地區的財政貢獻，有利於企業總機構所在之都會區，而不利於生產或工廠所在之鄉村地區，導致城鄉差距擴大，招商誘因不足。「產業發展套案」已針對這一失衡現象加以改正，強調中央與地方在招商與鼓勵投資台灣的夥伴關係，由經濟部次長召集各縣市副首長成立促進投資協調會並提供地方招商誘因，將有助城鄉的平衡。未來則有待所得稅法(第49條)與財政收支劃分法的修訂，平衡各縣市財政地位，並劃一直轄市及縣(市)分配基礎，才能解決此一結構性問題。

來源：https://www.president.gov.tw/Page/294/37814/中華民國95年中樞紀念大成至聖先師孔子誕辰暨宣誓典禮-