陈水扁政府关于重北轻南的演说

公布日期：95年10月04日号次：第6709 号

中华民国95年中枢纪念大成至圣先师孔子诞辰暨新任交通部部长并为行政院政务委员蔡堆、国家安全会议副秘书长陈忠信、裘兆琳、外交部政务次长杨子葆、行政院大陆委员会副主任委员童振源、行政院环境保护署副署长林达雄及驻萨尔瓦多共和国特命全权大使廖世杰等7人宣誓典礼，于中华民国95年9月28日（星期四）上午9时在总统府大礼堂举行，　总统主持并监誓，副总统、中央与地方高级文武官员及民意代表等二百馀人与会，会中由行政院经济建设委员会主任委员胡胜正专题报告：“缩短城乡差距─均衡国家资源分配”（全文如后），典礼至10时正结束。

缩短城乡差距─均衡国家资源分配

壹、前言

高速铁路通车在即，影像广告中，儿孙亲友搭乘高铁穿过城市进入乡村，不到90分钟就可与身处台湾另一端的长辈或亲友会面，在在呈现台湾城乡空间距离的缩短，以及未来“一日生活圈”的便利温馨。但全球化却拉开了城乡的经济距离。台湾是一个以出口为导向的开放经济，整体而言是全球化的受益者，但随著中国及其他新兴国家的崛起，以廉价劳工与农产品在世界市场上竞争，台湾经济虽然维持稳定成长的局面，劳动薪资与农民所得却无法与经济成长同步，以致近年来所得分配不均度偏高。乡村地区农户比率高，中南部地区是农业与传统产业的大本营，全球化当然不但扩大贫富差距，也拉长了城乡及南北距离。总之，缩短城乡及南北差距与促进所得分配改善，息息相关。自2000年民进党政府执政开始，除致力消除贫富差距，更一改过去“重工轻农”、“重北轻南”、“重城市轻乡村”的决策思惟，期能从多元角度达成经济发展的公与义。

今 (2006)年7月，行政院召开“台湾经济永续发展会议”，更遵照总统指示，以“增加投资台湾，创造就业机会，拉近城乡距离，缩短贫富差距”作为发展目标，期望达到“繁荣、公义、永续的美丽台湾”愿景。

贰、我国城乡发展概况

一、区域间的人口结构差异

“城”与“乡”的概念，依经济活动性质、人口密度、地理位置而定。根据行政院主计处的定义，“乡村”是指农业人口比率较高之地区，因此乡村与农业可说是一体的两面。“乡村”地区的其他特色是，人口密度较低、地理位置较为偏远、弱势族群较多，公共建设相对不足，有赖政府的特别关照。就农户人口比率而言，2005年以中部各县(苗中彰云投)的农户人口比率平均30.3%最高(云嘉2县又最高)，其次为南部各县(嘉南高屏澎，25.6%)，再其次为花东2县(21.4%)，北部各县(基北宜桃竹)的农户人口平均数8.3%最低。直辖市及其他五市(台中市、台南市、基隆市、嘉义市及新竹市)的农户人口平均只有2.1%。所以，农业重镇的中南部也可以说是台湾的乡村地区。由于乡村地区就业机会较少，年轻人口外移，故人口老化快速。花东二县平均老年人口为11.9%最高，南部各县为11.5%次之，中部各县平均10.8%再次之。各都会区(包括直辖市与其他5市)不但有就业机会吸引年轻人口，其便捷性也吸引了老年人口，故都会区老年人口比率9.6%与全国平均数相当。近年来，台湾跨国婚姻甚为普遍，高达新婚夫妻的五分之一以上，又常集中在乡村地区，如何使外籍配偶融入台湾社会，也成为缩小城乡差距的重要课题。

二、家庭所得的区域差距

农家所得一向较非农家低，经济全球化与知识化趋势更使得这一差距逐年扩大，非农家与农家的“所得总额”比值，由1995年的1.21倍，逐年上升至2005年的1.33倍；政府各项政策措施使非农家“可支配所得”对农家之比值，分别降为1995年的1.16倍及2005年的1.28倍。农户来自政府之移转收入，2001-2005年每户平均59,045元，为非农家的1.75倍，较1996-2000年平均52,009元多13.5％。随著农家与非农家所得差距的扩大，都市家户与乡村家户的“所得总额”比值，由1995年的1.30倍，逐年上升至2005年的1.59倍；政府各项政策措施使其“可支配所得”的比值，下降为1995年的1.28倍及2005年的1.52倍。乡村地区家户来自政府的移转收入，从2001年至2005年，每户平均为58,658元，是都市居民的1.83倍，也较1996-2000年平均数46,844元成长25%。农业重镇的中南部，在经济上比北部落后，北部地区家户对中南东部家户“所得总额”之比值，由1995年的1.29倍上升为2005年的1.36倍。全球化与知识经济趋势虽拉大南北之间的所得差距，而政府政策措施有助于改善相对的差距，每户来自政府的移转收入，2005年以发展程度相对落后的花东二县地区平均每户140,605元为最高，中部、南部分别为129,444元及131,315元，亦均高于台湾地区的平均值125,941元。北部与中南东部家户“可支配所得”之比值因此下降为1995年的1.24倍及2005年1.32倍。目前台中及台南科学园区的推动对缩短南北差距颇有助益，但尚未在统计上显现出来。

三、就业机会的区域分布

由于经济全球化与知识化的冲击，台湾整体失业率自从1996年以后曾逐步上升至2002年的5.2%。政府为提升就业率，减轻弱势劳工生活压力，自2001年起办理“多元就业开发方案”及“公共服务扩大就业计画”等相关措施，实施结果对于弱势劳工颇有助益，尤其是中高龄劳工，在相关措施中，占进用失业劳工之4成至6成。治标与治本兼顾的政策已使整体失业率下降至2005年的4.1%，今(2006) 年预计将可降至4%以下，而且除花东二县由于地理环境因素，就业机会相对较少之外，其他各地区的失业率都在3.8-3.9%之间，并无显著城乡差异。此外，政府也积极推动“促进原住民就业方案”，提供原住民短期工作机会，扩大办理原住民职业训练及建教合作，培育原住民人才，确保原住民(含都会区)就业机会，并推动原乡产业经济发展、工艺制品综合连锁行销计画，创造永续的在地就业机会，缩短原住民与一般民众的失业率差距。本方案自2005年推动以来，原住民失业率由2004年5月的5.8%，降为2005年12月的4.3%，预计至2007年原住民失业率将可降至接近一般民众失业率之水准。

四、基础公共设施

我国基础公共设施之城乡差距，近年来已逐渐缩小，惟整体而言，苗栗县、台中县、南投县、嘉义县、屏东县及宜兰县、花莲县、台东县等县市之基础建设仍相对较为不足。离岛与原住民地区则因受地理环境限制，基础公共设施普遍较平地为差，且易受天然灾害影响。为让区域及城乡同享相当的基础设施，政府已采行许多措施，并调整离岛、原住民及偏远地区公共建设之优先次序。近年来，中央对中、南、东部区域的公共建设投资均呈现上升趋势，2006年每人分配之公共建设经费，以花东二县地区达4,516元（总额26.5亿元）最高，南部地区每人2,767元（总额178亿元）次之。政府对偏远地区的公共建设，特别强调改善饮水、交通、产业、生活环境及医疗服务等攸关人民切身生活与就业所需的基础设施。在自来水建设方面，首要任务为改善离岛地区供水。行政院已通过在澎湖兴建3座海水淡化厂，期解决当地观光旺季及枯水季节之用水量缺口。大、小金门各一座海水淡化厂，并改善下湖人工湖及部分湖库。连江县则于南竿、北竿及西莒新建各一座海水淡化厂。计画完成后，澎湖、金门及马祖地区将无缺水之虞。其次，政府自2002年起，针对自来水普及率低于台湾地区平均水准之乡镇，办理偏远地区供水改善计画，计增加供水83万户。另于2001年提出“改善原住民部落简易饮水设施计画”，计画完成后，原住民部落之自来水普及率，将可达平地之水准。在交通建设方面，重点在于提升交通运输系统之机动性、可及性与可靠性。为改善东、西部区域间之联系，政府积极东部铁路改善及快捷化计画的推动，以提供台湾全岛优质的轨道运输服务。为改善原住民地区对外交通，政府自2001年起，积极推动原住民部落联络道路改善计画，计改善原住民部落联络道路长度约120公里，明显提升原住民地区对外交通之安全性与稳定性。在产业方面，为促进区域均衡发展，创造就业机会，“促进产业发展条例”第七条提供租税抵减，鼓励一定产业在资源贫瘠或发展迟缓乡镇地区投资或雇用员工。政府并在中、南部区域或部分农业县等市场条件不足地区设置开发许多产业园区。如宜兰县“海洋生物科技园区”、彰化县“国家花卉园区”、中科云林基地、嘉义县“香草药草生物科技园区”、台南县“台湾兰花生物科技园区”、“南科路竹基地”等。另以套装旅游概念，设计了全台多达13条旅游路线，以促进地方观光服务业的发展。在生活环境方面，近年来，相关部会陆续扩大推动如乡村新风貌、新故乡社区营造、城镇地貌改造、农村社区土地重划等多项计画，将地方风土特色融入建设中，平均每年中央政府投资金额约40-50亿元。为改善离岛地区之发展与生活环境，政府已设置“离岛建设基金”专款补助离岛各项建设，除短期加强对离岛居民教育、医疗、用水用电等方面之补助，解决离岛地区基础设施不足、资源缺乏等问题外，并长期逐步推动各项建设，改善离岛投资环境，奖励民间投资，提高离岛居民所得。2002-2006年度总计补助离岛地区约188亿元，大幅改善离岛生活环境。为改善原住民地区生活环境，政府已陆续推动“原住民安全家园重建”等多项计画。2001至2006年度，累计补助约53亿元，除如上述已改善原住民部落联络道路及提升自来水普及率外，补助改善原住民住宅超过1万户。在医疗资源方面，若以每万人平均西医人数作为衡量标准，直辖市与其他5市的密度最高，每万人有28位西医，其他地区以花东二县的每万人17位西医人数最高，以中部各县的每万人10.7位西医人员最低，各地区之间的医疗资源分配虽存有些微差异，但仍能透过健保转送与医疗资源流通系统来加以平衡。如依2005年平均每人健保受益观察，以花莲县平均每人22,906元居首，其次为嘉义县的21,745元，再其次为澎湖县的21,605元及台东县的20,158元，而以新竹县的11,772元为最低，显示健保确略具有扶弱济贫精神。为提升民众所享有之医疗水准及服务品质，政府已协调医学中心支援离岛及偏远地区，例如署立云林医院改制为台大医院云林分院，澎湖医疗资源也统一委托国防部三军总医院经营管理；金门县立医院则改制为署立医院，由卫生署台北医院进驻，并并入金门国军金门医院，使成为完整的署立金门医院。离岛地区医疗资源不足之困境，终获显著改善。

五、教育资源分配

城乡教育差距的主要原因在于乡村地区的教育资源较为不足，影响学生的学习速度与升学机会。城乡教育资源的差距突显在由升学率与英语学测表现的数据分布，高中毕业生的(公立大学)升学率以教育资源较为充足的都会区（包括直辖市及其他5市）35.6%为最高，其次是北区各县(26.8%)，而花东二县(15.2%)则为最低。英语学测分数也有类似的分布情形，都市化程度较高的地区（台北、基隆、桃园、中投、台南、高雄），其平均分数较都市化程度较低的地区（宜兰、嘉义、云林、屏东、花莲、台东、离岛）为高。为缩短城乡教育差距，政府已实施“教育优先区计画”，提供“积极性差别待遇”之补偿性辅助，提供学习辅导，改善教学环境，发展学校特色，并推动弱势学生提升就业力之回流教育，以照顾弱势学生，期能给予公平受教育的机会。同时也协助各县市政府推动国中小英语教学，建置双语化环境，购置英语教学设备，提供教师进修管道，并办理英语教学相关活动。为平衡城乡差距，行政院所编列对地方政府之一般教育补助款亦逐年递增，由2000年度的110亿元，增为2007年度的640亿元，共增加530亿元。教育资源分配不均的另一面向是数位落差。根据行政院研考会“数位落差调查报告”，曾经使用电脑及网路之人口比例，均以都会区最高，其次为北部各县，云林、嘉义、澎湖等县则最低。为缩短城乡数位落差，相关部会在“数位台湾计画”下，于偏远乡镇建置数位机会中心，以借此提供偏远地区民众学习与应用资讯科技的机会。

参、未来努力方向

“台湾经济永续发展会议”已于2006年7月召开，邀请产、官、学、研及民意代表等各界菁英，就台湾长期性、结构性、争论性议题集思广义，会议共获致516项共同意见，其中与“缩短城乡差距”有关的建议包括：

发展乡村在地型特色产业，以开创在地新工作机会，期解决城乡与地域所得不均之问题；
减少国家资源分配之城乡差距，以平衡各区域的公共服务设施数量与品质，消除区域不正义；
均衡城乡医疗资源，加强资源匮乏地区的医疗资源发展。
有效规划土地利用，兼顾环境保护与生活、生态、生产，促进人口、教育、人文、产业活动之合理分布，均衡区域发展；
平衡各县市财政地位，应扩大中央统筹分配税款规模并划一直辖市及县(市)分配基础。
加强实施国中小学童课后照顾，调整修正教育优先区计画内容，平衡城乡教育之差距。

现阶段行政部门刻正规划的“2015年经济发展愿景及第一阶段三年冲刺计画”中的“产业发展”、“社会福利”、“公共建设”等套案计画，即参照上述共同意见，将“拉近城乡距离”列为规划重点与检视指标，期望透过这些套案计画的推动，重新配置国家资源，积极推动经济发展，创造更多的就业与教育机会，并致力于加强相对落后地区的开发，以及相对弱势群体的照顾，加速导正城乡发展之差距。以下，谨从经济、教育、公共服务、福利照顾四个面向的机会均等，扼要报告各项套案计画加速缩短城乡差距的努力方向。

一、确保经济机会均等

缩小城乡差距的关键，在于确保经济机会的均等。因此，“产业发展套案”拟积极提升地方产业竞争力，取代以往消极的补助政策，透过活络地方产业，振兴农业，以创造在地就业，缩短城乡所得差距。具体工作方向如下：

(一)辅导地方型产业发展台湾319乡镇各有特色与风格，亟需协助行销、包装，以增加市场价值；同时，政府也将协助传统产业转型升级，让产业持续在地方成长茁壮。未来工作重点包括： ─辅导地方特色产业：协助发展具有特色之一乡镇一特产，透过点线面串联辅导地方特色产业，建构永续发展机制，从技术、经营管理到国内外行销，提供全程服务，活络地方经济，促进在地就业，纾缓城乡所得差距扩大问题。 ─划设传统产业(如玻璃、织袜等)专区：办理租售，促成聚落成形，并于具观光工厂特性之既有产业聚落，划设特定专用区，以原址登记生产。 ─缩减产业数位落差：针对中小规模弱势企业，提供在地化服务，除促进个别中小企业e化，并扩大辅导地区产业e化聚落（如竹炭、民宿、咖啡等），建置产业共同行销网站，改善中小企业营运效率。 ─提升中小企业品质：推动产业别上下游群聚品质辅导（如汽车零组件、工具机、手工具等），协助其符合国际绿色规范，并辅导厂商通过ISO 14001等标准验证，以取得国际供应商资格，提升中小企业品质水准。同时，积极辅导产业别品质群聚，并培训品质人才。

(二)落实推动“新农业运动” 面对加入WTO后的全球竞争，台湾农业并非全无反击能力。“新农业运动”将由“创力农业”、“活力农民”、“魅力农村”三构面著手，致力增加农产附加价值、提升农业人力素质，以提升农家所得。重点包括： ─借由促进农业科技商品化及产业化，推动农业经营企业化，建构农产品“产销履历制度”安全农业体系，加强全球布局行销等策略，以促进农业升级转型，提升农民所得。 ─办理漂鸟计画，培育青年农民，积极推动青年体验农业，认同喜爱本土农业，对有意愿留农者提供全方位服务，以解决农业就业人力年龄偏高，教育程度较低，经营效率难以提升之问题，协助农业部门之转型升级。

(三)提升就业能力为提升弱势族群就业能力，冲刺计画之“社会福利套案”特别规划“促进弱势者就业计画”，拟借由培养技能及辅导就业等措施，使弱势者由以往消极的福利依赖者，转变成积极的劳动参与者，澈底摆脱贫穷的恶性循环。重点在于提供多元职业训练、办理职训期间生活津贴补助、提升身心障碍、原住民、中高龄、妇女及经济弱势户者就业能力、促进就业等措施，预估未来3年，每年可协助2万6千多人就业。

二、确保教育机会均等

“再穷不能穷教育，再苦不能苦学生”，合理分配有限的教育资源，促使区域弱势学生有公平的发展机会，一直是政府教育建设的规划重点。“社会福利套案”更具体推动三年500亿“提升弱势人力资源计画”，不让任何弱势学生因为经济因素，而影响其就学权益。工作重点包括：

透过提供高级中等以上学校学生经济扶助及国中小弱势学生学习扶助、加强偏远乡镇后期中等教育、弱势学生回流教育等措施，强化弱势学生教育协助。
加强对离岛、原住民、偏远等地区弱势、低成就学生之课业辅导，激发其学习动机、提升其学习成就。
新设数位机会中心，让所有国民拥有平等的数位机会，强化弱势族群数位应用能力，并于2009年使偏远学校资讯设备更新率达100％。
促进高中教育均质均衡发展，实现教育均等理想；增加优质高中校数，强化学习弱势地区教育资源，照顾学习弱势县份学生。

三、确保公共服务机会均等为确保国人不分县市，不分本岛、离岛都能享受相同的公共服务，除持续加强东部地区、原住民地区及离岛建设外，“公共建设套案”将以“不淹水、不缺水，又能亲水”、“交通运输便捷无接缝、通行无障碍”及“保育绿化建设优质生活环境”为目标，以确保城乡公共服务品质之均等。具体做法如下：

推动水资源连通、自来水及蓄水设施改善、降低漏水率、水资源开发等计画方案，让边陲地区都有清净水质的自来水可喝，而且民生及产业用水都能稳定供应不缺水。
因应“后高铁时代”，将以高铁为主干串连北中南三大城市区域，并透过区域通勤铁路、捷运、地方客运，构成完善及优质的公共运输网路，提升区域内产业创新与生活环境品质，强化区域竞争力与促进区域间均衡发展。
推动国土复育方案及易淹水地区水患治理等大型治水计画，除解决水患、逐年降低易淹水地区面积，保障人民生命财产外，同时推动污水下水道建设，逐步复育及改善河川环境，适当绿化河岸、建设亲水设施，提供周边居民充足的运动与休憩空间，让水与河岸成为人民日常生活的一部分。
完成千里自行车道、万里步道、社区型运动场馆及人文艺术中心，使城乡的男女老幼都可以同享便利、安全、舒适的生活。

四、确保福利照顾机会均等

乡村地区医疗资源相对匮乏，加以人口外移，人口普遍老化，而且外籍配偶比率也较高。因此，如何强化医疗照护、老人安养及新移民辅导，正是“社会福利套案”的推展重点，包括：

强化老人安养：政府将积极推动国民年金法于2007年完成立法，2009年开办国民年金保险，以提供老年国民经济保障；同时，也将推动“建构长期照顾体系十年计画”，以建构多元化、社区化、优质化的长期照顾体系。
加强新移民照顾：推动“移民照顾辅导计画”，提供新入境外籍配偶进行入国后辅导、关怀访视、医疗补助、社会救助及各类学习课程，协助新移民家庭适应并融入台湾社会。
提供远距医疗照护：针对偏远地区医疗资源不足问题，未来除强化在地医疗设施外，更将积极发展远距医疗照护体系，预计2007至2009年将可完成设置偏远地区急诊服务中心30馀处，透过可移动式远距医疗模组的设置，提升偏远地区转诊后送品质，解决偏远地区医疗资源不足的问题。

肆、结语

城乡差距的缩短小，除上述的积极作为之外，制度的改革更为重要，现行所得税法(第49条)与财政收支划分法没有正确反应各地区的财政贡献，有利于企业总机构所在之都会区，而不利于生产或工厂所在之乡村地区，导致城乡差距扩大，招商诱因不足。“产业发展套案”已针对这一失衡现象加以改正，强调中央与地方在招商与鼓励投资台湾的伙伴关系，由经济部次长召集各县市副首长成立促进投资协调会并提供地方招商诱因，将有助城乡的平衡。未来则有待所得税法(第49条)与财政收支划分法的修订，平衡各县市财政地位，并划一直辖市及县(市)分配基础，才能解决此一结构性问题。

来源：https://www.president.gov.tw/Page/294/37814/中華民國95年中樞紀念大成至聖先師孔子誕辰暨宣誓典禮-