中华民国建设之基础
中华民国之建设，以何为基础乎？吾知人必无疑无惑而答之曰：以人民为基础。然人民如何而后得为中华民国建设之基础乎？吾知答之不易也。
夫主权在民之规定，决非空文而已，必如何而后可举主权在民之实。代表制度，于事实于学理皆不足以当此，近世已能言之矣。然则果如何而能使主权在民为名称其实乎？近来论治者于此问题多所忽略，而惟日以中央集权或地方分权甚或联省自治等说相征逐。夫此数者果遂足以举主权在民之实乎？夫所谓中央集权或地方分权甚或联省自治者，不过内重外轻内轻外重之常谈而已。权之分配，不当以中央或地方为对象，而当以权之性质为对象。权之宜属于中央者，属之中央可也；权之宜属于地方者，属之地方可也。例如军事外交，宜统一不宜纷歧，此权之宜属于中央者也。教育、卫生，随地方情况而异，此权之宜属于地方者也。更分析以言，同一军事也，国防固宜属之中央，然警备队之设施，岂中央所能代劳，是又宜属之地方矣。同一教育也，濒海之区，宜侧重水产，山谷之地，宜侧重矿业或林业，是固宜予地方以措置之自由。然学制及义务教育年限，中央不能不为之画一范围，是中央亦不能不过问教育事业矣。是则同一事实，犹当于某程度以上属之中央，某程度以下属之地方。彼漫然主张中央集权或地方分权甚或联省自治者，动辄曰某取概括主义，则某取列举主义，得勿嫌其笼统乎？
议者曰：国小民寡，或可用中央集权；地大民众，则非用地方分权或联省自治不可。曾不知土地之大小，不当但以幅员为差别，尤当以交通为差别。果其交通梗塞，土地虽狭，犹辽阔也；果其交通发达，土地虽广，犹比邻也。中国今日若犹守老死不相往来之训，虽百里犹不可以为治；若利用科学以事交通，则风行四海之内，若身之使臂，臂之使指，集权分权，又何与焉。议者又曰：中央集权易流于专制，地方分权或联省自治始适于共和，此尤不可以不辨。夫专制云者，与立宪为对待之名词，非与中央集权为对待之名词。苟其立宪，虽中央集权何害？例如法国固行中央集权者，其为民主立宪固自若也。北美之合众国，议者乐引为联省自治之口实，以为中国非如是不得为共和，而不知其所引之例，实际适得其反。美之初元，固行地方分权矣，然南北分驰，政令不一，深贻国民以痛苦。及南北战争起，虽以解放黑奴为号召，而实行统一，乃其结果也。经此战争，美国各州始有凝为一体之象。洎乎参加欧战，则中央政府权力愈以巩固，且愈以扩充，举人民之粮食、衣服，亦置于中央政府管理之下，其集权之倾向为何，如议者言，则美国中央政府集中权力之时，亦将为共和之不利欤？
凡此诸说，皆与权力分配本题无关。要之，研究权力之分配，不当挟一中央或地方之成见，而惟以其本身之性质为依归。事之非举国一致不可者，以其权属于中央；事之因地制宜者，以其权属于地方。易地域的分类，而为科学的分类，斯为得之，斯乃近世政治学者所已知已行，初无俟聚讼为也。
由上所述，可知权力分配，乃国家权力分配于中央及地方之问题，与主权在民无涉。欲知主权在民之实现与否？不当于权力之分配观之，而当于权力之所在观之。权在于官，不在于民，则为官治；权在于民，不在于官，则为民治。苟其权在于官，无论为中央集权、为地方分权、为联省自治均也。在昔中央集权时代，盛行官僚政治，民众之与政治，若漠然不相关，其为官治固已。然试问今之行联省自治者，其所谓一省之督军、总司令、省长等，果有以异于一国之皇帝、总统乎？一省之内所谓司长等之大小官吏，果有以异于一国之内所谓总长等之大小官吏乎？省之钤制各县，较之中央政府之钤制各省，不啻模仿惟恐其弗肖，又加甚焉；省之直接鱼肉其民，较之中央政府之直接鱼肉其民，不啻模仿惟恐其弗肖，又加甚焉。中央政府以约法为装饰品，利于己者从而舞弄之，不利于己者则从而践踏之；省政府则亦以省宪为装饰品，利于己者从而舞弄之，不利于己者则从而践踏之。中央政府之所以待国会者，省政府亦即以之待省议会；中央政府之所以待全国最高司法机关者，省政府亦即以之待全省最高司法机关。其为官治，固无异也，所异者，分一大国为数十小国而已。甲午之役，两广总督所辖兵舰为日本所捕获，两广总督移牒日本，称此次与贵国交战者为北洋舰队，与南洋无涉，不得滥行捕获，世界传以为笑。今之主张联省自治者，知有一省不知有邻省，亦不知有国，其识乃与甲午时老官僚无异，悲夫，悲夫，犹以救国号于人耶！
如上所述，症结所在，一言蔽之，官治而已。官治云者，政治之权付之官僚，于人民无与。官僚而贤且能，人民一时亦受其赐，然人亡政息，曾不旋踵。官僚而愚且不肖，则人民躬被其祸，而莫能自拔。前者如婴儿之仰乳，后者则如鱼肉之于刀俎而已。民治则不然，政治之权在于人民，或直接以行使之，或间接以行使之；其在间接行使之时，为人民之代表者，或受人民之委任者，祇尽其能，不窃其权，予夺之自由仍在于人民，是以人民为主体，人民为自动者。此其所以与官治截然不同也。欲实行民治，其方略如左：
（一）分县自治。分县自治，行直接民权，与联省自治不同者在此。其分县自治之梗概，吾于民国五年在上海曾有讲演，可覆按也。
（二）全民政治。人民有选举权、创制权、复决权、罢官权，详见建设杂志全民政治论。
以上二者，皆为直接民权，前者行于县自治，后者行于国事。
（三）五权分立。三权分立，为立宪政体之精义。盖机关分立，相待而行，不致流于专制，一也。分立之中，仍相联属，不致孤立，无伤于统一，二也。凡立宪政体莫不由之。吾于立法、司法、行政三权之外，更令监察、考试二权亦得独立，合为五权。详见五权宪法之讲演。
（四）国民大会。由国民代表组织之。
以上二者，皆为间接民权，其与官治不同者，有分县自治，全民政治，以行主权在民之实。非若今日人民惟恃选举权以与踞国家机关者抗。彼踞国家机关者，其始藉人民之选举，以获此资格，其继则悍然违反人民之意思以行事，而人民亦莫之如何。此今日政治现象所可为痛心疾首者，必如吾之说，乃得救此失也。且为人民之代表与受人民之委任者，不但须经选举，尤须经考试，一扫近日金钱选举、势力选举之恶习，可期为国家得适当之人才，此又庶政清明之本也。
综上四者，实行民治必由之道，而其实行之次第，则莫先于分县自治。盖无分县自治，则人民无所凭借，所谓全民政治，必无由实现。无全民政治，则虽有五权分立、国民大会，亦终末由举主权在民之实也。以是之故，吾夙定革命方略，以为建设之事，当始于一县，县与县联，以成一国，如此，则建设之基础在于人民，非官僚所得而窃，非军阀所得而夺。不幸辛亥之后，其所设施，不如吾意所期，当时汲汲惟在于民国名义之立定，与统一之早遂，未尝就建设之顺序与基础一致其力，大势所趋，莫之能挽，根本未固，十一年来飘摇风雨，亦固其所。积十一年来之乱离与痛苦为教训，当知中华民国之建设，必当以人民为基础。而欲以人民为基础，必当先行分县自治，及今为之，犹可及也。
于此尚有附言者，行分县自治，则现在省制之存废问题为何如耶？吾意读者当然有此一问。以吾之意，斯时省制即存，而为省长者，当一方受中央政府之委任，以处理省内国家行政事务；一方则为各县自治之监督者，乃为得之。此吾之主张，所以与中央集权者不同，亦有异于今之言联省自治者也。