中華民國建設之基礎
中華民國之建設，以何為基礎乎？吾知人必無疑無惑而答之曰：以人民為基礎。然人民如何而後得為中華民國建設之基礎乎？吾知答之不易也。
夫主權在民之規定，決非空文而已，必如何而後可舉主權在民之實。代表制度，於事實於學理皆不足以當此，近世已能言之矣。然則果如何而能使主權在民為名稱其實乎？近來論治者於此問題多所忽略，而惟日以中央集權或地方分權甚或聯省自治等說相徵逐。夫此數者果遂足以舉主權在民之實乎？夫所謂中央集權或地方分權甚或聯省自治者，不過內重外輕內輕外重之常談而已。權之分配，不當以中央或地方為對象，而當以權之性質為對象。權之宜屬於中央者，屬之中央可也；權之宜屬於地方者，屬之地方可也。例如軍事外交，宜統一不宜紛歧，此權之宜屬於中央者也。教育、衛生，隨地方情況而異，此權之宜屬於地方者也。更分析以言，同一軍事也，國防固宜屬之中央，然警備隊之設施，豈中央所能代勞，是又宜屬之地方矣。同一教育也，瀕海之區，宜側重水產，山谷之地，宜側重礦業或林業，是固宜予地方以措置之自由。然學制及義務教育年限，中央不能不為之畫一範圍，是中央亦不能不過問教育事業矣。是則同一事實，猶當於某程度以上屬之中央，某程度以下屬之地方。彼漫然主張中央集權或地方分權甚或聯省自治者，動輒曰某取概括主義，則某取列舉主義，得勿嫌其籠統乎？
議者曰：國小民寡，或可用中央集權；地大民眾，則非用地方分權或聯省自治不可。曾不知土地之大小，不當但以幅員為差別，尤當以交通為差別。果其交通梗塞，土地雖狹，猶遼闊也；果其交通發達，土地雖廣，猶比鄰也。中國今日若猶守老死不相往來之訓，雖百里猶不可以為治；若利用科學以事交通，則風行四海之內，若身之使臂，臂之使指，集權分權，又何與焉。議者又曰：中央集權易流於專制，地方分權或聯省自治始適於共和，此尤不可以不辨。夫專制云者，與立憲為對待之名詞，非與中央集權為對待之名詞。苟其立憲，雖中央集權何害？例如法國固行中央集權者，其為民主立憲固自若也。北美之合眾國，議者樂引為聯省自治之口實，以為中國非如是不得為共和，而不知其所引之例，實際適得其反。美之初元，固行地方分權矣，然南北分馳，政令不一，深貽國民以痛苦。及南北戰爭起，雖以解放黑奴為號召，而實行統一，乃其結果也。經此戰爭，美國各州始有凝為一體之象。洎乎參加歐戰，則中央政府權力愈以鞏固，且愈以擴充，舉人民之糧食、衣服，亦置於中央政府管理之下，其集權之傾向為何，如議者言，則美國中央政府集中權力之時，亦將為共和之不利歟？
凡此諸說，皆與權力分配本題無關。要之，研究權力之分配，不當挾一中央或地方之成見，而惟以其本身之性質為依歸。事之非舉國一致不可者，以其權屬於中央；事之因地制宜者，以其權屬於地方。易地域的分類，而為科學的分類，斯為得之，斯乃近世政治學者所已知已行，初無俟聚訟為也。
由上所述，可知權力分配，乃國家權力分配於中央及地方之問題，與主權在民無涉。欲知主權在民之實現與否？不當於權力之分配觀之，而當於權力之所在觀之。權在於官，不在於民，則為官治；權在於民，不在於官，則為民治。苟其權在於官，無論為中央集權、為地方分權、為聯省自治均也。在昔中央集權時代，盛行官僚政治，民眾之與政治，若漠然不相關，其為官治固已。然試問今之行聯省自治者，其所謂一省之督軍、總司令、省長等，果有以異於一國之皇帝、總統乎？一省之內所謂司長等之大小官吏，果有以異於一國之內所謂總長等之大小官吏乎？省之鈐制各縣，較之中央政府之鈐制各省，不啻模仿惟恐其弗肖，又加甚焉；省之直接魚肉其民，較之中央政府之直接魚肉其民，不啻模仿惟恐其弗肖，又加甚焉。中央政府以約法為裝飾品，利於己者從而舞弄之，不利於己者則從而踐踏之；省政府則亦以省憲為裝飾品，利於己者從而舞弄之，不利於己者則從而踐踏之。中央政府之所以待國會者，省政府亦即以之待省議會；中央政府之所以待全國最高司法機關者，省政府亦即以之待全省最高司法機關。其為官治，固無異也，所異者，分一大國為數十小國而已。甲午之役，兩廣總督所轄兵艦為日本所捕獲，兩廣總督移牒日本，稱此次與貴國交戰者為北洋艦隊，與南洋無涉，不得濫行捕獲，世界傳以為笑。今之主張聯省自治者，知有一省不知有鄰省，亦不知有國，其識乃與甲午時老官僚無異，悲夫，悲夫，猶以救國號於人耶！
如上所述，癥結所在，一言蔽之，官治而已。官治云者，政治之權付之官僚，於人民無與。官僚而賢且能，人民一時亦受其賜，然人亡政息，曾不旋踵。官僚而愚且不肖，則人民躬被其禍，而莫能自拔。前者如嬰兒之仰乳，後者則如魚肉之於刀俎而已。民治則不然，政治之權在於人民，或直接以行使之，或間接以行使之；其在間接行使之時，為人民之代表者，或受人民之委任者，祇盡其能，不竊其權，予奪之自由仍在於人民，是以人民為主體，人民為自動者。此其所以與官治截然不同也。欲實行民治，其方略如左：
（一）分縣自治。分縣自治，行直接民權，與聯省自治不同者在此。其分縣自治之梗概，吾於民國五年在上海曾有講演，可覆按也。
（二）全民政治。人民有選舉權、創制權、複決權、罷官權，詳見建設雜誌全民政治論。
以上二者，皆為直接民權，前者行於縣自治，後者行於國事。
（三）五權分立。三權分立，為立憲政體之精義。蓋機關分立，相待而行，不致流於專制，一也。分立之中，仍相聯屬，不致孤立，無傷於統一，二也。凡立憲政體莫不由之。吾於立法、司法、行政三權之外，更令監察、考試二權亦得獨立，合為五權。詳見五權憲法之講演。
（四）國民大會。由國民代表組織之。
以上二者，皆為間接民權，其與官治不同者，有分縣自治，全民政治，以行主權在民之實。非若今日人民惟恃選舉權以與踞國家機關者抗。彼踞國家機關者，其始藉人民之選舉，以獲此資格，其繼則悍然違反人民之意思以行事，而人民亦莫之如何。此今日政治現象所可為痛心疾首者，必如吾之說，乃得救此失也。且為人民之代表與受人民之委任者，不但須經選舉，尤須經考試，一掃近日金錢選舉、勢力選舉之惡習，可期為國家得適當之人才，此又庶政清明之本也。
綜上四者，實行民治必由之道，而其實行之次第，則莫先於分縣自治。蓋無分縣自治，則人民無所憑藉，所謂全民政治，必無由實現。無全民政治，則雖有五權分立、國民大會，亦終末由舉主權在民之實也。以是之故，吾夙定革命方略，以為建設之事，當始於一縣，縣與縣聯，以成一國，如此，則建設之基礎在於人民，非官僚所得而竊，非軍閥所得而奪。不幸辛亥之後，其所設施，不如吾意所期，當時汲汲惟在於民國名義之立定，與統一之早遂，未嘗就建設之順序與基礎一致其力，大勢所趨，莫之能挽，根本未固，十一年來飄搖風雨，亦固其所。積十一年來之亂離與痛苦為教訓，當知中華民國之建設，必當以人民為基礎。而欲以人民為基礎，必當先行分縣自治，及今為之，猶可及也。
於此尚有附言者，行分縣自治，則現在省制之存廢問題為何如耶？吾意讀者當然有此一問。以吾之意，斯時省制即存，而為省長者，當一方受中央政府之委任，以處理省內國家行政事務；一方則為各縣自治之監督者，乃為得之。此吾之主張，所以與中央集權者不同，亦有異於今之言聯省自治者也。