全国人民代表大会宪法和法律委员会关于《中华人民共和国青藏高原生态保护法（草案）》审议结果的报告

全国人民代表大会宪法和法律委员会关于《中华人民共和国青藏高原生态保护法（草案）》审议结果的报告
全国人民代表大会宪法和法律委员会
2023年4月24日于人民大会堂
（在第十四届全国人民代表大会常务委员会第二次会议上）

本作品收录于《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报/2023年/第四号》

——2023年4月24日在第十四届全国人民代表大会常务委员会第二次会议上

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全国人民代表大会宪法和法律委员会关于《中华人民共和国青藏高原生态保护法（草案）》审议结果的报告

——2023年4月24日在第十四届全国人民代表大会常务委员会第二次会议上

全国人大宪法和法律委员会副主任委员　丛　斌

全国人民代表大会常务委员会：

党的十八大以来，习近平总书记多次就青藏高原生态保护发表重要讲话、作出重要指示批示。2021年10月，党中央印发《青藏高原生态环境保护和可持续发展方案》，提出建立青藏高原生态环境保护制度体系。为了贯彻落实习近平总书记的重要讲话、指示批示精神和党中央决策部署，加强青藏高原生态保护，实现人与自然和谐共生，十三届全国人大环境与资源保护委员会牵头组织起草了青藏高原生态保护法（草案）。全国人大常委会党组就青藏高原生态保护法草案向党中央作出请示，习近平总书记主持召开中央政治局常委会会议审议并原则同意常委会党组的请示。2022年8月、12月，十三届全国人大常委会第三十六次、第三十八次会议分别对草案进行了初次审议、二次审议。这期间，全国人大宪法和法律委员会、常委会法制工作委员会通过多种形式广泛征求意见，将草案印发部分全国人大代表、中央有关部门和单位、青藏高原相关地方人大和基层立法联系点征求意见，在中国人大网两次全文公布草案公开征求社会公众意见，多次召开座谈会听取部分全国人大代表、中央有关部门和单位、青藏高原相关市州和基层立法联系点、相关企业和专家等的意见，到青藏高原有关地方调研，并就草案中的主要问题与有关方面交换意见、共同研究。

在立法过程中，注重把握以下几方面：一是将习近平总书记关于青藏高原生态保护的重要讲话、指示批示精神和党的二十大精神、党中央关于青藏高原生态保护的决策部署充分体现到法律的宗旨、原则规定和制度中。二是准确把握立法定位，突出针对性要求。坚持生态保护第一，聚焦青藏高原生态保护的主要矛盾、特殊问题、突出特点，统筹推进山水林田湖草沙冰综合治理、系统治理、源头治理，为青藏高原生态保护和可持续发展提供法治保障。三是做好与其他法律的衔接。系统构建青藏高原生态保护法律制度体系，与环境保护法、森林法、草原法、水法、水土保持法、湿地保护法、水污染防治法、土壤污染防治法、固体废物污染环境防治法、野生动物保护法、生物安全法、长江保护法、黄河保护法等法律规定相协调，尽量不重复，确有必要的，作出衔接性规定。

经二次审议，草案主要内容包括：一是明确适用范围。从事或者涉及青藏高原生态保护相关活动，适用本法；本法所称青藏高原，是指西藏自治区、青海省的全部行政区域和新疆维吾尔自治区、四川省、甘肃省、云南省的相关县级行政区域，具体范围由国务院授权的部门确定。二是确立基本原则。青藏高原生态保护应当尊重自然、顺应自然、保护自然；坚持生态保护第一，自然恢复为主，守住自然生态安全边界；坚持统筹协调、分类施策、科学防控、系统治理。三是健全管理体制。国家建立青藏高原生态保护协调机制，明确国务院有关部门工作职责和青藏高原地方各级人民政府相关责任，要求相关地方协同推进青藏高原生态保护。四是统筹生态安全布局。优化生态安全屏障体系建设，提升生态系统质量和多样性、稳定性、持续性，明确按照生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线的要求，从严制定生态环境分区管控方案和生态环境准入清单，规定了青藏高原国土空间利用和国土空间用途管制、自然保护地体系建设等制度措施。五是加强生态保护修复。对生态系统要素保护修复和生物多样性保护作出规定，加强三江源等核心区域重点保护，强化青藏高原珍贵濒危或者特有野生动植物物种保护，规定了建立完善生态廊道、水土流失防治、绿色矿山建设等制度措施。六是强化生态风险防控。建立健全青藏高原生态风险防控体系，规定了气候变化监测预警和评估、自然灾害调查评价和监测预警、重大工程生态影响监测、种质资源保护和管理、外来入侵物种防控等制度措施。七是完善保障和监督。明确财政、金融、税收、生态保护补偿等支持政策，规定了公众参与、科技支撑、表彰奖励、绩效评价考核、执法协调监督、司法保障、人大监督等制度措施。八是对违反本法规定行为的法律责任等作出规定。

宪法和法律委员会于4月13日召开会议，根据常委会组成人员审议意见和各方面意见，对草案进行了逐条审议。环境与资源保护委员会、司法部有关负责同志列席了会议。4月17日，宪法和法律委员会召开会议，再次进行了审议。宪法和法律委员会认为，为了加强青藏高原生态保护，建设国家生态文明高地，实现人与自然和谐共生，制定青藏高原生态保护法是必要的，草案经过两次审议修改，已经比较成熟。同时，提出以下主要修改意见：

一、有的常委会组成人员、部门、地方、专家和社会公众建议加强青藏高原生态保护修复和生态风险防控，突出雪山冰川冻土等的特殊性保护要求。宪法和法律委员会经研究，建议作以下修改：一是增加规定建立健全青藏高原雪山冰川冻土保护制度，对重要雪山冰川采取有效措施，严格控制人为扰动。二是增加规定开展雪山冰川冻土与周边生态系统的协同保护，维持有利于雪山冰川冻土保护的自然生态环境。三是增加规定完善河湖长制。四是要求提升绿化质量，加强有害生物防治和森林草原火灾防范。五是增加规定加强对雪崩的调查评价和监测预警。

二、有的常委会组成人员、部门、地方、专家和社会公众建议推进青藏高原生态保护监测，加强信息共享。宪法和法律委员会经研究，建议作以下修改：一是增加规定推进综合监测、协同监测和常态化监测。二是要求调查、评价和监测信息按照国家有关规定共享。

三、有的常委委员、部门、地方、专家和社会公众建议强化青藏高原科学考察与研究，突出长期性要求。宪法和法律委员会经研究，建议增加规定：一是加强生态系统碳汇研究。二是推动长期研究工作。三是掌握青藏高原生态本底及其变化。

四、有的常委委员、部门、地方、专家和社会公众建议对“生态安全格局”章名作出调整，以更好体现本章内容精神，增加国家重点生态功能区，加强产业项目准入退出管理。宪法和法律委员会经研究，建议作以下修改：一是将章名修改为“生态安全布局”。二是在国家重点生态功能区中增加列举“珠穆朗玛峰生物多样性保护与水源涵养生态功能区”。三是要求有关产业项目严格执行自然资源开发、产业准入及退出规定。

五、有的常委会组成人员、部门、地方、专家和社会公众建议加大对违法行为的处罚力度，进一步做好与固体废物污染环境防治法、野生动物保护法等法律的衔接。宪法和法律委员会经研究，建议作以下修改：一是对在青藏高原采集或者采伐国家重点保护的天然种质资源、破坏自然景观的行为依照有关法律法规的规定从重处罚。二是在旅游、山地户外运动中随意倾倒、抛撒生活垃圾的，由环境卫生主管部门或者地方人民政府指定的部门责令改正，对个人处一百元以上五百元以下罚款，情节严重的，处五百元以上一万元以下罚款；对单位处五万元以上五十万元以下罚款。

此外，还对草案二次审议稿作了一些文字修改。

4月10日，法制工作委员会召开会议，邀请全国人大代表、地方政府有关部门、专家等就草案中主要制度规范的可行性、出台时机、实施的社会效果和可能出现的问题等进行评估。与会人员一致认为，草案贯彻体现习近平生态文明思想，坚持问题导向，结构合理、内容科学、措施有力，具有针对性、操作性、前瞻性，制度规范可行。草案经过多次修改完善，充分吸收了各方面意见，已经比较成熟，尽快出台青藏高原生态保护法正当其时，将产生良好的社会效果。与会人员还对草案提出了一些具体修改意见，宪法和法律委员会进行了认真研究，对有的意见予以采纳。

草案三次审议稿已按上述意见作了修改，宪法和法律委员会建议提请本次常委会会议审议通过。

草案三次审议稿和以上报告是否妥当，请审议。

全国人民代表大会宪法和法律委员会
2023年4月24日