全國人民代表大會憲法和法律委員會關於《中華人民共和國青藏高原生態保護法（草案）》審議結果的報告

全國人民代表大會憲法和法律委員會關於《中華人民共和國青藏高原生態保護法（草案）》審議結果的報告
全國人民代表大會憲法和法律委員會
2023年4月24日於人民大會堂
（在第十四屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議上）

本作品收錄於《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報/2023年/第四號》

——2023年4月24日在第十四屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議上

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全國人民代表大會憲法和法律委員會關於《中華人民共和國青藏高原生態保護法（草案）》審議結果的報告

——2023年4月24日在第十四屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議上

全國人大憲法和法律委員會副主任委員　叢　斌

全國人民代表大會常務委員會：

黨的十八大以來，習近平總書記多次就青藏高原生態保護髮表重要講話、作出重要指示批示。2021年10月，黨中央印發《青藏高原生態環境保護和可持續發展方案》，提出建立青藏高原生態環境保護制度體系。為了貫徹落實習近平總書記的重要講話、指示批示精神和黨中央決策部署，加強青藏高原生態保護，實現人與自然和諧共生，十三屆全國人大環境與資源保護委員會牽頭組織起草了青藏高原生態保護法（草案）。全國人大常委會黨組就青藏高原生態保護法草案向黨中央作出請示，習近平總書記主持召開中央政治局常委會會議審議並原則同意常委會黨組的請示。2022年8月、12月，十三屆全國人大常委會第三十六次、第三十八次會議分別對草案進行了初次審議、二次審議。這期間，全國人大憲法和法律委員會、常委會法制工作委員會通過多種形式廣泛徵求意見，將草案印發部分全國人大代表、中央有關部門和單位、青藏高原相關地方人大和基層立法聯繫點徵求意見，在中國人大網兩次全文公布草案公開徵求社會公眾意見，多次召開座談會聽取部分全國人大代表、中央有關部門和單位、青藏高原相關市州和基層立法聯繫點、相關企業和專家等的意見，到青藏高原有關地方調研，並就草案中的主要問題與有關方面交換意見、共同研究。

在立法過程中，注重把握以下幾方面：一是將習近平總書記關於青藏高原生態保護的重要講話、指示批示精神和黨的二十大精神、黨中央關於青藏高原生態保護的決策部署充分體現到法律的宗旨、原則規定和制度中。二是準確把握立法定位，突出針對性要求。堅持生態保護第一，聚焦青藏高原生態保護的主要矛盾、特殊問題、突出特點，統籌推進山水林田湖草沙冰綜合治理、系統治理、源頭治理，為青藏高原生態保護和可持續發展提供法治保障。三是做好與其他法律的銜接。系統構建青藏高原生態保護法律制度體系，與環境保護法、森林法、草原法、水法、水土保持法、濕地保護法、水污染防治法、土壤污染防治法、固體廢物污染環境防治法、野生動物保護法、生物安全法、長江保護法、黃河保護法等法律規定相協調，儘量不重複，確有必要的，作出銜接性規定。

經二次審議，草案主要內容包括：一是明確適用範圍。從事或者涉及青藏高原生態保護相關活動，適用本法；本法所稱青藏高原，是指西藏自治區、青海省的全部行政區域和新疆維吾爾自治區、四川省、甘肅省、雲南省的相關縣級行政區域，具體範圍由國務院授權的部門確定。二是確立基本原則。青藏高原生態保護應當尊重自然、順應自然、保護自然；堅持生態保護第一，自然恢復為主，守住自然生態安全邊界；堅持統籌協調、分類施策、科學防控、系統治理。三是健全管理體制。國家建立青藏高原生態保護協調機制，明確國務院有關部門工作職責和青藏高原地方各級人民政府相關責任，要求相關地方協同推進青藏高原生態保護。四是統籌生態安全布局。優化生態安全屏障體系建設，提升生態系統質量和多樣性、穩定性、持續性，明確按照生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線的要求，從嚴制定生態環境分區管控方案和生態環境准入清單，規定了青藏高原國土空間利用和國土空間用途管制、自然保護地體系建設等制度措施。五是加強生態保護修復。對生態系統要素保護修復和生物多樣性保護作出規定，加強三江源等核心區域重點保護，強化青藏高原珍貴瀕危或者特有野生動植物物種保護，規定了建立完善生態廊道、水土流失防治、綠色礦山建設等制度措施。六是強化生態風險防控。建立健全青藏高原生態風險防控體系，規定了氣候變化監測預警和評估、自然災害調查評價和監測預警、重大工程生態影響監測、種質資源保護和管理、外來入侵物種防控等制度措施。七是完善保障和監督。明確財政、金融、稅收、生態保護補償等支持政策，規定了公眾參與、科技支撐、表彰獎勵、績效評價考核、執法協調監督、司法保障、人大監督等制度措施。八是對違反本法規定行為的法律責任等作出規定。

憲法和法律委員會於4月13日召開會議，根據常委會組成人員審議意見和各方面意見，對草案進行了逐條審議。環境與資源保護委員會、司法部有關負責同志列席了會議。4月17日，憲法和法律委員會召開會議，再次進行了審議。憲法和法律委員會認為，為了加強青藏高原生態保護，建設國家生態文明高地，實現人與自然和諧共生，制定青藏高原生態保護法是必要的，草案經過兩次審議修改，已經比較成熟。同時，提出以下主要修改意見：

一、有的常委會組成人員、部門、地方、專家和社會公眾建議加強青藏高原生態保護修復和生態風險防控，突出雪山冰川凍土等的特殊性保護要求。憲法和法律委員會經研究，建議作以下修改：一是增加規定建立健全青藏高原雪山冰川凍土保護制度，對重要雪山冰川採取有效措施，嚴格控制人為擾動。二是增加規定開展雪山冰川凍土與周邊生態系統的協同保護，維持有利於雪山冰川凍土保護的自然生態環境。三是增加規定完善河湖長制。四是要求提升綠化質量，加強有害生物防治和森林草原火災防範。五是增加規定加強對雪崩的調查評價和監測預警。

二、有的常委會組成人員、部門、地方、專家和社會公眾建議推進青藏高原生態保護監測，加強信息共享。憲法和法律委員會經研究，建議作以下修改：一是增加規定推進綜合監測、協同監測和常態化監測。二是要求調查、評價和監測信息按照國家有關規定共享。

三、有的常委委員、部門、地方、專家和社會公眾建議強化青藏高原科學考察與研究，突出長期性要求。憲法和法律委員會經研究，建議增加規定：一是加強生態系統碳匯研究。二是推動長期研究工作。三是掌握青藏高原生態本底及其變化。

四、有的常委委員、部門、地方、專家和社會公眾建議對「生態安全格局」章名作出調整，以更好體現本章內容精神，增加國家重點生態功能區，加強產業項目准入退出管理。憲法和法律委員會經研究，建議作以下修改：一是將章名修改為「生態安全布局」。二是在國家重點生態功能區中增加列舉「珠穆朗瑪峰生物多樣性保護與水源涵養生態功能區」。三是要求有關產業項目嚴格執行自然資源開發、產業准入及退出規定。

五、有的常委會組成人員、部門、地方、專家和社會公眾建議加大對違法行為的處罰力度，進一步做好與固體廢物污染環境防治法、野生動物保護法等法律的銜接。憲法和法律委員會經研究，建議作以下修改：一是對在青藏高原採集或者採伐國家重點保護的天然種質資源、破壞自然景觀的行為依照有關法律法規的規定從重處罰。二是在旅遊、山地戶外運動中隨意傾倒、拋撒生活垃圾的，由環境衛生主管部門或者地方人民政府指定的部門責令改正，對個人處一百元以上五百元以下罰款，情節嚴重的，處五百元以上一萬元以下罰款；對單位處五萬元以上五十萬元以下罰款。

此外，還對草案二次審議稿作了一些文字修改。

4月10日，法制工作委員會召開會議，邀請全國人大代表、地方政府有關部門、專家等就草案中主要制度規範的可行性、出台時機、實施的社會效果和可能出現的問題等進行評估。與會人員一致認為，草案貫徹體現習近平生態文明思想，堅持問題導向，結構合理、內容科學、措施有力，具有針對性、操作性、前瞻性，制度規範可行。草案經過多次修改完善，充分吸收了各方面意見，已經比較成熟，儘快出台青藏高原生態保護法正當其時，將產生良好的社會效果。與會人員還對草案提出了一些具體修改意見，憲法和法律委員會進行了認真研究，對有的意見予以採納。

草案三次審議稿已按上述意見作了修改，憲法和法律委員會建議提請本次常委會會議審議通過。

草案三次審議稿和以上報告是否妥當，請審議。

全國人民代表大會憲法和法律委員會
2023年4月24日