全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国农业法》实施情况的报告

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全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国农业法》实施情况的报告
全国人大常委会副委员长 武维华
2024年9月10日于人民大会堂
（在第十四届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议上）

本作品收录于《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报/2024年/第五号》

——2024年9月10日在第十四届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议上

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全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国农业法》实施情况的报告

——2024年9月10日在第十四届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议上

全国人大常委会副委员长　武维华

全国人民代表大会常务委员会：

党的二十大作出加快建设农业强国的决策部署，习近平总书记在2022年底召开的中央农村工作会议上发表重要讲话，为建设农业强国指明了方向。全国人大常委会今年开展农业法执法检查，是贯彻落实以习近平同志为核心的党中央决策部署、依法助力农业强国建设的实际行动，目的是发挥人大职能作用，推动各地各部门落实法律责任，加快补齐农业农村发展短板，确保党中央关于农业强国建设的决策部署落地见效。

按照执法检查工作安排，执法检查组由洛桑江村、雪克来提·扎克尔副委员长和我担任组长，全国人大农业与农村委员会杜家毫主任委员担任副组长，检查组成员由全国人大农业与农村委员会组成人员、全国人大代表共25人组成。4月15日，执法检查组召开第一次全体会议，部署执法检查工作，听取农业农村部等12个国务院组成部门关于贯彻实施农业法情况的汇报。5月至7月，洛桑江村、雪克来提·扎克尔副委员长和我带队，分别赴安徽、云南、四川、重庆、新疆、江苏等6省（区、市）开展检查，检查组深入到16个地市、28个县，实地查看了72个单位和项目。同时，委托天津、山西、内蒙古、山东、河南、湖北等6省（区、市）人大常委会同步对本行政区域内农业法实施情况进行检查。黑龙江等省对标全国人大常委会监督工作计划，自主开展执法检查。8月28日，执法检查组召开第二次全体会议，总结工作、讨论并修改完善报告。

这次执法检查有几个特点：一是坚持政治引领，把牢正确方向。把学习宣传贯彻习近平总书记关于“三农”工作重要论述作为重大政治任务贯穿于执法检查全过程，学习领会总书记的立场观点方法，把学习成果转化为依法推动农业强国建设的具体举措。二是紧扣法律条文，突出问题导向。聚焦农业强国建设目标，对照法律条文确定21项检查重点，逐条逐项开展检查，全面检视法律实施情况。三是践行全过程人民民主，提高监督实效。梳理全国人大代表和人民群众信访重点关注的涉农问题，发挥涉农代表专业特长和倾听基层农民群众意见，组织协调各级人大上下联动、同题共答，将全过程人民民主理念贯穿于执法检查工作全流程。四是监督与立法相结合，强化法治保障。将执法检查与农业法修订工作相结合，通过执法检查发现问题，为修订法律、完善相关制度提供依据，强化农业强国建设的法治保障。现将主要情况报告如下：

一、法律实施进展情况

党的十八大以来，各地各部门深入贯彻落实党中央决策部署和习近平总书记关于“三农”工作的重要指示，积极贯彻农业法及相关涉农法律法规，认真落实法律责任，依法推动农业农村现代化建设和促进农民持续稳定增收，农业农村高质量发展取得新成效。

（一）粮食和重要农产品稳产保供能力持续提升

贯彻实施农业法第16条、第17条、第19条、第31条、第32条等规定，各地各部门深入实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，加强农业基础设施建设，调整优化农业生产结构，全面提升农业综合生产能力。印发实施《全国高标准农田建设规划（2021—2030年）》，科学确定建设内容和优先顺序，积极推进高标准农田建设。目前，中央财政亩均补助标准已提高到2000元以上，江苏、重庆、四川等省（市）亩均投入达到3000元以上。截至2023年底，全国累计建成高标准农田超过10亿亩，其中13个粮食主产省（区）累计建成面积约占全国的七成。持续推进大中型灌区建设和改造，严格用水总量控制和定额管理，不断夯实粮食安全的水利根基。全国耕地灌溉面积较十年前增加了1.23亿亩，总体灌溉面积达到10.75亿亩，可灌溉耕地生产了我国77%的粮食和90%以上的经济作物，农田灌溉水有效利用系数从2014年的0.530提高到2023年的0.576，全国耕地实际灌溉亩均用水量由402立方米下降到347立方米，单方灌溉水的粮食生产力从1.58千克增加到1.80千克以上。编制实施《新一轮千亿斤粮食产能提升行动方案（2024—2030年）》，组织实施粮油等主要作物大面积单产提升行动，努力践行大农业观、大食物观，坚持农林牧渔并举，加快构建多元化食物供给体系。2023年，粮食和重要农产品产量保持较快增长，全国粮食产量13908.2亿斤，比上年增加177.6亿斤，再创历史新高，连续9年稳定在1.3万亿斤以上；猪肉产量5794万吨，增长4.6%，牛羊禽肉、牛奶、水产品全面增产（见附件表一）；全国以生产干鲜果品、木本油料、饮料调料、森林药材为主的经济林面积超过7亿亩，林下经济林地利用面积约6亿亩，森林食物产量4485亿斤，是继粮食、蔬菜之后的第三大农产品（见附件表二）。

（二）农业经营体系加快构建

贯彻实施农业法第10条、第11条、第13条、第44条、第55条等规定，各地各部门稳步推进农村土地制度改革，巩固和完善农村基本经营制度，统筹兼顾扶持小农户和培育新型农业经营主体，加快发展农业社会化服务，探索符合我国农情实际的生产经营方式。在全国范围内完成农村土地承包经营权确权登记颁证，将15.04亿亩承包地确权到2.01亿农户。2020年以来，先后开展了5批二轮土地承包到期延包试点，2024年组织开展整省试点，安徽等试点省份已起草制定具体实施方案。逐步完善农业经营体系，发展新型农业经营主体，截至2024年6月底，纳入全国家庭农场名录系统的家庭农场近400万个，依法登记的农民专业合作社217.7万家，组建联合社1.5万家。四川省实施农民合作社联农带农能力提升工程，云南省总结推广新型农业经营主体联农带农利益联结模式，引导小农户融入现代农业发展。强化农业社会化服务体系建设，截至2023年底，全国有超过109万个主体开展农业社会化服务，年服务面积超过21.4亿亩次，服务小农户9400多万户。

（三）农业科技引领作用日益凸显

贯彻实施农业法第18条、第20条、第21条、第48条、第50条等规定，各地各部门紧扣种业、农机、农技等现代农业发展的关键要素，发展农业领域新质生产力，塑造农业发展新优势新动能。实施种业振兴行动，完成全国农业种质资源普查，农作物种质资源保存总量达56万份，选育推广节水小麦、高产优质水稻、宜机收玉米等突破性品种，自主研发的基因编辑“剪刀”效率接近国际先进水平。甘肃、四川、海南等国家级育制种基地和216个制种大县保障了全国75%以上的农作物用种需求，农作物自主品种面积占比达到95%，330多家核心育种场站覆盖80%的畜禽用种，畜禽核心种源自给率超过75%，实现了种源立足国内总体有保障、风险可管控，做到了中国粮主要用中国种。聚焦高端智能、丘陵山区等重点领域开展农机装备补短板工作，国产320、240马力无级变速拖拉机实现量产和产业化应用，6—15度丘陵山地拖拉机、山地玉米播种机、再生稻收获机等实现小批量生产，丘陵山区农地耕作开始从“无机可用”到“有好机用”的跨越，智能农机“跟跑”速度加快。农业机械稳链强链稳步推进，重庆市培育农机制造企业近200家，生产品种达270余个、1200余种型号，基本覆盖丘陵山区适用的各类中小型机械，雷沃、一拖、沃得、大疆等企业的拖拉机、联合收割机、高速插秧机、植保无人机质量效能不断提升。2023年，农作物耕种收综合机械化率达到74.3%，三大主粮基本实现全程机械化（见附件表三）。气象为农服务能力不断提升，云南省完成大宗粮油和特色作物气象观测站网布局，天津市为新型农业经营主体提供精细化气象服务，四川等地将农业气象监测纳入高标准农田建设。

（四）农业绿色发展和农村环境治理成效显著

贯彻实施农业法第八章规定，各地各部门牢固树立绿水青山就是金山银山理念，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，协同推进农业高质量发展和乡村生态环境高水平保护。加快推动农业绿色发展，推进农业品种培优、品质提升、品牌打造和标准化生产，持续开展化肥农药减量增效，加强畜禽粪污资源化利用，全面实施秸秆综合利用行动，推进地膜科学使用回收和分类处置，建立健全重要农业资源台账制度。截至2023年底，全国化肥科学施用水平不断提高，农药施用量继续保持下降趋势，累计淘汰高毒高风险农药58种，全国畜禽粪污综合利用率超过78%，秸秆综合利用率超过88%，农膜处置率稳定在80%以上。全面扎实推进农村人居环境整治提升，统筹推进农村厕所革命、生活垃圾和污水治理，持续改善村容村貌。截至2023年底，全国农村卫生厕所普及率达到75%左右，农村生活污水治理（管控）率达到40%以上，农村生活垃圾得到收运处理的行政村比例稳定保持在90%以上。山水林田湖草沙一体化保护治理深入推进，东北黑土地保护性耕作实施面积达到9300万亩；禁渔三年来，长江流域重点水域比禁渔前新监测到鱼类15种，标志性物种长江江豚种群数量实现止跌回升；每年增殖放流各类水生生物苗种约400亿尾，累计建设169个国家级海洋牧场；2011年以来，草原生态保护补助奖励政策累计投入2000亿元，政策覆盖全国近40亿亩草原，惠及内蒙古等13个省（区）和新疆生产建设兵团、北大荒集团，657个县（旗、团场、农场），1200多万牧户。

（五）农业支持保护政策不断优化

贯彻实施农业法第六章规定，各地各部门坚持农业农村优先发展，加强政策供给，强化农业投入责任，加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元化投入格局。坚持把农业农村作为中央财政支出的重点领域和优先方向，统筹运用债券、土地出让收入等资金渠道，不断加大投入力度。2021年—2023年，在财政收支矛盾较为突出的情况下，全国一般公共预算农林水支出累计达6.85万亿元，年均增长4.3%（见附件表四）。2023年底，全国安排增发国债6000多亿元用于农业水利项目建设，占增发国债资金总额近2/3。实地检查和委托检查的省份土地出让收入用于农业农村比例均高于考核要求。金融惠农作用进一步发挥，2023年，中国人民银行等5部门联合出台《金融支持全面推进乡村振兴加快建设农业强国的指导意见》，引导更多金融资源配置到乡村振兴重点领域和关键环节；新发放的普惠型涉农贷款平均利率为5.41%，较5年前下降2.27个百分点；我国农业保险规模突破1400亿元，同比增长超17%，为1.64亿户次农户提供风险保障近5万亿元，三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险实施范围扩大至全国所有产粮大县。截至2023年底，全国涉农贷款余额56.6万亿元，同比增长14.9%。

（六）农民生活富裕成色更足

贯彻实施农业法第67条、第71条、第72条、第79条、第81条、第82条等规定，各地各部门坚持把增加农民收入作为“三农”工作的中心任务抓实抓好，大力推进城乡融合发展，不断完善农村基本公共服务，着力缩小城乡发展差距，确保农民收入持续稳定增长。城乡融合发展加快推进，四川省成立省级城乡融合发展领导小组，实施深化县域内城乡融合发展改革试点，山西省实施县域医疗卫生一体化改革。积极拓展农民增收空间，云南等省印发实施农民增收实施方案，湖北省开展“我兴楚乡·创在湖北”返乡创业行动，河南省出台“河南护工”等6个省级人力资源品牌实施方案，内蒙古自治区实施新一轮新型集体经济扶持计划，全区64%的嘎查村集体经济年收入超过20万元。2023年，全国农村居民人均可支配收入达到21691元，扣除价格因素比上年实际增长7.6%，比全国人均GDP增速快2.25个百分点，比城镇居民收入增速快2.8个百分点（见附件表五）。城乡居民医保服务水平不断提高，2003年至2023年，能报销的药品从“新农合”建立初期的300余种增加到3088种，已覆盖公立医疗机构用药金额90%以上的品种，政策范围内住院费用报销比例从30%—40%提高到70%左右，国家财政对居民参保补助从每人每年不低于20元增长到每人每年不低于640元。

二、存在的主要问题

从检查情况看，我国农业农村形势持续向好，农业法的贯彻实施达到了依法推动农业和农村经济持续、稳定、健康发展的立法目的，为加快建设农业强国奠定了坚实基础。但城乡发展不平衡、农村发展不充分问题依然突出，与加快建设农业强国的目标任务仍有较大差距。

（一）粮食和重要农产品稳产保供基础仍不稳固

贯彻实施农业法第16条调整和优化农业生产结构、第30条发展农产品进出口贸易、第43条扶持农业生产资料贸易、第24条健全动植物防疫检疫体系、第五章粮食安全的规定，与全方位夯实国家粮食安全根基的要求仍有较大差距。一是粮食进口量持续攀升。2000年以来，我国粮食进口总体呈不断增长趋势，2014年首次突破1亿吨，已连续10年保持在1亿吨以上。2023年，累计进口粮食16196.4万吨，仅次于2021年的16454万吨，为进口量第二高的年份；粮食进口量占当年我国粮食产量69541万吨的23.3%，相当于我国粮食表观消费量（产量+净进口量）85737万吨的18.9%（见附件表六）。二是钾肥等重要农资对外依存度高。我国钾肥进口依存度一直维持在50%左右，2023年我国从加拿大、白俄罗斯、俄罗斯进口比例约为17%、29%、26%，受地缘政治影响，进口钾肥资源面临较大不确定性。三是自然灾害、动植物疫病风险增多。近年来，虽然农业生产的受灾成灾面积总体呈下降趋势，但局部地区自然灾害呈多发重发态势，年度或区域间不平衡性愈加显著。飞蝗、小麦赤霉病、条锈病等农作物病虫害居高不下，成灾概率增加，威胁粮食生产稳定。非洲猪瘟已在国内定殖，高致病性禽流感、牛羊布病等重大动物疫病和重点人畜共患病传播扩散风险长期存在，影响畜牧生产安全和公共卫生安全。四是“产粮大县、财政穷县”问题尚未破题，农民种粮收益亟待提升。2022年，13个粮食主产省份中有11个省份的人均地方一般公共预算收入水平低于全国平均水平，农村居民人均可支配收入低于全国平均水平，高产穷县破题难。2004年—2022年，三大主粮亩均现金收益从373.9元上升到778.7元，增幅108.26%，但平均每亩净利润从196.5元下降到189.3元，降幅3.66%，种粮农民亩均现金收益远低于从事其他产业或种植经济作物所带来的收益，以种粮实现农民增收潜力有限，种粮积极性不高。五是对大农业观、大食物观认识有偏差。林草部门缺少食物生产管理职能，草原生态修复与草畜业发展之间协调不够，森林食物生产缺少政策支持，基础设施落后。木本油料产量低而不稳。有的地方没有真正树立大食物观，对大食物观缺乏辩证思维和统筹规划，没有把握好主粮消费和其他重要农产品之间的科学关系，还未建立起与大食物观相适应的耕地利用结构。有的地方只强调当前粮食稳面积、稳产量的政治责任，忽视了对粮食生产和其他食物生产的统筹谋划。

（二）农田建设和保护任务艰巨

贯彻实施农业法第6条加强农业和农村基础设施建设、第19条加强农田水利设施建设、第31条建立耕地保护制度等规定的力度不够，高标准农田建设、耕地质量提升等工作仍面临许多困难挑战。一是高标准农田建设任务重、难度大。要实现党的二十大提出的“逐步把永久基本农田全部建成高标准农田”目标，全国还需要新建约5亿亩高标准农田，改造提升约4亿亩建设年限长、设施折旧损毁的已建高标准农田，建设任务十分繁重。高标准农田项目没有按照平原、丘陵、山区等地形实行差异化建设标准。建设内容仍需深化，工程质量监管力量弱，各地农业农村部门未成立专门的工程质量监管机构，未出台统一的高标准农田建设质量检验标准，农田水利、机耕道路基础设施不完备。建后管护机制仍需完善，地方很难保障管护费用，一些地方已建成的高标准农田“政府管不到、集体管不好、农户无心管”，甚至出现“一年建、两年坏、三年变成老样子”现象。高标准农田建管保险试点实施效果有待实践检验。二是退化耕地治理任重道远。在持续、高强度的利用下，黑土地“变薄、变瘦、变硬”等退化趋势尚未得到根本遏制，保护任务繁重。土壤强酸化耕地面积持续扩大，治理以试点示范引导为主，覆盖面较窄，难以形成大规模明显效果。耕地占补平衡补充耕地后续培肥长效机制还不健全，占优补劣现象依然存在。三是耕地和永久基本农田布局有待优化。耕地资源与人口的空间分布错位，中南地区和华东地区常住人口总和接近全国的60%，耕地面积总和仅占全国的33%左右。耕地和水资源时空分布不匹配，作为粮食主产区的东北、华北地区的耕地面积占全国的40%以上，水资源量占全国水资源总量不足13%。部分耕地位于河道内，高杆农作物影响行洪通畅的情况时有发生。永久基本农田中还存在一些质量不高、配套不足、图斑细碎、难以长期种粮的地块，这些地块易出现撂荒或者“非粮化”情形。一些农村特别是山区丘陵地带出现耕地多年撂荒、全年撂荒、季节性撂荒、粗放经营的隐形撂荒等现象。

（三）科技装备支撑能力仍需提高

贯彻实施农业法第18条扶持动植物良种选育推广、第20条提高农业机械化水平、第50条扶持农业技术推广事业的规定不平衡、不充分，在种业、农业机械等方面存在一些短板弱项。一是种业振兴仍需持续加力。我国种业原始创新能力不强，玉米等农作物品种同质化现象较严重，缺乏重大突破，特色作物种业发展不足。特色农产品种源自给率低，江苏省耐储番茄、甜椒等设施蔬菜品种进口超过50%，鲜食葡萄引进品种超过90%，草坪草种100%、牧草草种（苜蓿、黑麦草等）70%以上依靠进口，云南省85%以上鲜切花品类使用国外品种。种业企业与科研院校的合作还大多局限在交易型的品种权转让方面，普遍缺乏以产业实际需求为导向、产业链与创新链深度融合的“产学研”合作，育种科研与产业发展长期“两张皮”。中央到地方、各系统农业科研院校研发力量分散、资源统筹不足，科研资金涉及多个主管部门。二是农机装备存在短板弱项。国产农机装备性能、质量和可靠性亟待提高，农业专用传感器、关键模型算法、核心零部件与国外有较大差距，高端农业专用传感器对外依存度高达80%以上，部分产品与国际最先进水平相差1—2代，关键核心技术亟需突破。农机装备在区域、作物、环节上发展不平衡，突出表现在经济作物、丘陵山区机械化水平偏低。一些特色农业产业机械多是小批量、多品种，投资回报率低，企业研发生产积极性不高，“无机可用”“无好机用”的情况普遍存在。三是农技推广体系建设仍需加强。基层农技推广体系职能弱化、人员老化，指导农民科学种田履职不畅，基础配套条件有待改善。乡镇农技人员被统筹混岗使用，在编不在岗现象较为普遍。另外，我国第二次农业气候资源普查和区划距今已近40年，我国气候条件发生了显著改变，各地农业种植结构和作物品种也进行了调整，现有农业气候资源数据及已有研究成果难以满足现代农业生产的需要。

（四）农村生态资源环境保护存在薄弱环节

贯彻实施农业法第6条保护农业生态环境、第25条加强农业投入品使用和管理、第八章农业资源与农业环境保护的规定仍需持续加力，以满足人民日益增长的优美生态环境需要。一是农业发展绿色转型任务繁重。一些地方习惯于“大水大肥”，畜禽粪肥还田利用渠道尚不畅通，“种的不养、养的不种”结构问题较为突出，规模以下养殖粪污资源化利用问题仍需破解，还存在秸秆还田处理成本高、作业质量有待提升的问题。一些地方农业面源污染治理聚焦突出区域不够，治理措施针对性不强、成效不明显。二是农业投入品使用亟需规范。化肥农药利用率低，化肥使用不科学、不合理现象较为普遍。2022年，我国粮食作物（稻谷、小麦、玉米）化肥利用率平均为41.3%，2023年农药利用率为42.7%，提高化肥农药利用率举措需进一步加强落实。经济作物亩均化肥农药用量约为粮食作物的2—8倍，减量潜力大。违规生产销售使用非标农用地膜问题在部分地区仍然比较突出，地膜回收机械适用范围、性能、作业成本有待优化，地膜厚度标准亟需调整。三是农村人居环境整治提升需加力推进。农村生活污水治理管控任重道远，农村黑臭水体治理难度依然较大。中西部基础条件相对薄弱地区农村人居环境水平与东南沿海发达地区间差距明显，特别是普及户用卫生厕所、垃圾污水处理等面临投资大、技术模式不成熟等困难。农村人居环境长效管护机制仍不健全，多部门协同工作机制有待完善，影响人居环境整治效果。

（五）农民增收渠道有待拓宽

促进农民收入较快增长、持续提高农民生活水平，需要严格落实农业法第79条增加农民收入、第82条转移农村富余劳动力、第84条提高农民健康水平的规定，不断缩小城乡发展差距。一是农民增收不确定性加大。当前，我国经济面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，下行压力大，制约农民非农就业机会拓展，加之农村老龄化程度加深，适龄劳动力减少，农民工中大龄人员比重增加，工资性收入有下行风险。农产品价格“下跌品种多、持续时间长、下跌幅度大”，特别是玉米、大豆、牛肉、生鲜乳等重点品种价格连续走低，农民经营增收难度加大。农村居民财产性收入来源比较单一，土地、房屋等重要资产缺少衡量和实现市场价值的渠道，财产性收入总体偏少，对农民增收贡献较弱。2023年，农村居民人均财产净收入为540元，而同期城镇居民人均财产净收入为5392元，是农村居民的10倍；农村居民人均财产净收入占可支配收入的2.49%（见附件表七），远低于城镇居民10.4%的水平。二是城乡之间、农村内部不同群体之间收入差距仍然较大。虽然城乡收入倍差持续缩小，但绝对值差距不断扩大，城乡居民收入差距由2013年的17037元扩大到2023年的30130元；城乡收入比仍为2.39，远高于发达国家的0.8—1.4。农村内部不同群体间收入差距过大，农村高低收入组收入倍差由2013年的7.4倍增加至2023年的9.5倍。三是城乡居民基本医疗保险亟需优化。居民医保实行定额缴费，不同地区、不同收入群体缴费负担结构性不平衡。由于医疗费用持续快速增长，个人缴费标准逐年提高，2023年个人最低缴费标准已达到380元，部分西部欠发达地区和农村低收入群体反映缴费压力较大，同时部分集采药品“进得了医保进不了医院”，群众住院自付比例相对较高，农民参保缴费积极性下降。

（六）农业投入保障机制有待完善

贯彻实施农业法第六章农业投入与支持保护规定的力度不够，与党中央提出的坚持农业农村优先发展的要求有差距。一是农业农村总体投入仍需加大。财政资金总体投入规模依然不足，财政涉农资金投入和整合力度、资金使用绩效需进一步强化，乡村振兴资金支持渠道有待拓展。二是金融支农水平还需提升。金融资源配置、贷款周期与农业生产周期匹配度有待进一步提高，部分地区贷款难和贷款成本高问题依然存在。农村资产抵质押存在价值评估难等问题，一旦贷款违约，银行将面临抵质押物处置难、变现难的困境。保险公司尤其是边远地区的基层服务能力还不足，农业保险理赔的精准性、及时性有待进一步提高。政策性农业保险覆盖面仍不够全面，有些农业设施尚未纳入财政补贴范围，保障水平也不够高，有些地方特色农业保险难以满足新型农业经营主体的风险保障需求。“保险+期货”现阶段更多的是部分地区、部分品种的探索，缺乏制度、政策等顶层设计。三是有的地方土地、人才供给不足。由于农业对地方税收贡献较小，部分地方政府不愿将有限的用地指标用于涉农产业发展。农业从业者素质不高、年龄普遍偏大，乡村人才总量不足、结构失衡等问题突出。

（七）涉农法治建设仍需加强

现行农业法与国务院机构改革在时间上有滞后性，许多涉农行政法规已不能满足当前农业农村发展法律支撑需求，亟需修改完善。肥料管理方面未出台专门的行政法规，地方监管缺乏具体可操作的法律依据。农业新业态发展法治保障不足，稻虾综合种养、牧草制种等在实践中存在被认定为非法占有耕地、耕地非粮化的风险。近年来，联合收割机升级，外廓尺寸增大，在跨区作业运输时容易超出道路交通法律法规限制，形成超限运输情形，需要对相关法律法规进行修订调整。农业综合行政执法队伍能力素质和装备水平已不能适应新形势下加强农业执法的需要。

三、进一步贯彻实施农业法的建议

面向新时代新征程，进一步贯彻实施农业法，必须全面贯彻落实党的二十大和二十届二中、三中全会精神，对标建设农业强国新任务新要求，运用“千万工程”经验，聚焦实现农业农村现代化的重点领域和薄弱环节，将法律确定的制度规范转化为实现农业农村高质量发展的政策措施，统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，依法促进农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足。

（一）依法夯实粮食和重要农产品稳产保供基础

要以新一轮千亿斤粮食产能提升行动方案为抓手，统筹处理好总量安全与结构合理、平时安全和极端保供、自给安全与进口调剂的关系，加快补齐粮食和重要农产品产业链供应链短板，构建资源环境可承载、供给需求相契合、外部冲击能应对的重要农产品稳产保供格局。一是着力优化粮食生产布局。在确保粮食播种面积和产量稳定的基础上，深入分析我国粮食消费趋势、农产品进口结构和水土资源禀赋，科学调整农作物种植结构和种植空间布局，加快形成同市场需求相适应、同资源环境相匹配的粮食生产布局结构。在保证稳步提升粮食总量的前提下，重点加强农产品提质增效，优化品种结构，大力支持和发展优质稻麦和高品质蔬果生产等适销对路品种，因地制宜发展薯类、杂粮杂豆等。二是努力践行大食物观，构建多元化食物供给体系。顺应人口流动、饮食结构等变化，在国家层面建立农业生产结构和区域布局定期评估调整机制，合理优化农产品生产区域、农业产业和农业生产力布局。充分挖掘、科学利用山水林田湖等资源禀赋，构建粮经饲、种养加、农牧渔协调发展的食物生产结构和区域布局，加快发展现代设施农业，全方位多维度提高食物保障能力，既保障口粮安全，也保障副食品供给需求。构建与大食物观相适应的政策保障体系，编制出台践行大食物观开发食物资源保障各类食物有效供给的指导意见，明确农业农村、林草等部门的食物生产有关政策，实现跨部门覆盖。三是强化钾肥等重要农业生产物资供应。支持国内企业收购国际钾矿，加强与国际重点供应商战略合作，开辟钾肥进口货运新通道。稳步推进落实好当前钾肥商业储备任务。四是完善支持保护政策。尽快实施粮食产销区横向转移支付补偿机制，明确补偿标准，建立合理的成本分担机制。进一步厘清各类惠农补贴政策目标，明确补贴分配因素，确保实际种粮农民受益。加强种粮成本监测，完善农资保供稳价应对机制。坚持和完善稻谷、小麦最低收购价政策，合理调整最低收购价水平，着力保成本、兜底线、稳预期。五是完善农业重大灾害风险防范体系。加强干旱、暴雨、台风、洪水等极端气象灾害及重大病虫害监测预警和信息发布平台建设，完善重大农业灾害突发事件应急处置预案。统筹推进区域农机社会化服务中心和区域农业应急救灾中心建设，建强农机应急作业服务队伍，增强农机作业服务和应急救灾能力。加快推进蓄滞洪区建设，完善抗旱应急水源工程体系，提升水旱灾害防御能力。

（二）依法加强高标准农田建设和耕地保护

要健全耕地数量、质量、生态“三位一体”的保护制度体系，稳步拓展农业生产空间，不断夯实粮食安全的耕地基础。一是完善高标准农田建设、验收、管护机制。加快编制出台全国逐步把永久基本农田建成高标准农田实施方案，分区分类施策，提高建设质量和成效。统筹利用不同资金渠道，加大高标准农田建设投入保障力度，优化差异化补助政策，分区分类型确定高标准农田建设投入标准。完善验收制度、工作流程和技术标准，把粮食产能提升水平、群众满意度等作为验收的重要依据。提升高标准农田建设用水保障和节水标准，强化高标准农田建设与大中型灌区现代化建设改造衔接，优先把大中型灌区建成高标准农田，大力推广农业节水技术，构建完整的灌溉排涝体系，实现“旱能灌、涝能排”目标。推动成立农业农村系统高标准农田质量监督检验机构，配强高标准农田建设管理和技术服务专业队伍，推动组建或聘用专业维修服务队伍。鼓励探索建立“建、运、管”一体化机制，落实建设、运营和管护责任，推动解决当前高标准农田建设中建、运、管脱节难题。二是调整优化耕地保护政策。综合考虑耕地保护的数量、质量、空间、气候和地理等因素，在注重保护耕地数量和质量的同时，合理调整优化耕地的区域空间布局。有序调整实际不宜耕种土地，将难以长期稳定种粮的耕地、占用河道影响行洪安全的耕地逐步调出永久基本农田，并足额将优质耕地补划入永久基本农田。健全补充耕地质量验收制度，确保达到平衡标准，完善补充耕地后续管护和再评价机制，把补充耕地后续培肥管护资金纳入占用耕地成本。完善耕地用途管制政策，对使用耕地发展特色产业且已形成地方特色、符合国家发展需求、形成规模和品牌效益的用地项目予以保留，所占耕地按规定落实占补平衡。

（三）依法发挥农业科技和农机装备支撑作用

要坚持科技创新在农业农村现代化中的引领地位，用好解决产业问题的评价指挥棒，围绕农业全产业链布局创新链，推动关键性技术的突破与应用，培育农业领域新质生产力，加快实现高水平农业科技自立自强。一是深入推进种业振兴。完善激励和支持种业原始创新政策措施，开展重大品种研发推广应用一体化试点，推动优良品种推广应用和更新换代，尽快解决稳粮扩油保供给中品种多而不优等问题。加强新一代自主可控的基因编辑等分子育种和生物信息技术研发应用，加强生物育种重大专项资助和执行力度，持续推进种源关键核心技术攻关。尽早制定EDV（实质性派生品种）实施目录、指南等配套措施。整合中央和地方农科院，形成国家级、省级、地区级央地协同、上下贯通、优势互补、梯次分明的新型农业科研系统布局。二是大力提升农机装备水平。健全重大农机科研项目“揭榜挂帅”机制，加大高端农机科技研发投入，提升农业机械智能化数字化水平。持续推进丘陵山区实用高效作业装备农业攻关工作，引导科研单位和企业研发制造丘陵山区适用农机，增加特色农机具有效供给。完善农机购置与应用补贴政策，探索与作业量挂钩的补贴办法，推进补贴机具优机优补。加强农机补短板和农机购置与应用补贴政策联动，加大粮食生产所需、特色产业发展所急和智能化数字化农机的补贴力度，逐步降低保有量过多、技术相对落后机具的补贴额度。三是健全农业社会化服务体系。推动多元服务主体共同发展，拓展服务领域，发展单环节、多环节、全程托管等多种托管模式，促进小农户与现代农业发展有机衔接。持续优化完善基层农技推广体系，健全基层农技推广队伍，进一步规范乡镇农技部门的职能职责，严格落实机构编制，配齐专业技术人员、办公设备，定岗、定人、定责，确保乡镇农技部门有人办事、有钱办事。另外，启动新一轮全国农业气候资源普查和区划，摸清农业气候资源家底，为农业生产结构调整提供科技支撑。

（四）依法推进农业绿色发展和农村环境治理

要按照人与自然和谐共生的内在要求，坚持绿色低碳发展方向，统筹山水林田湖草沙系统治理，把生态文明建设部署要求贯穿到农业农村发展各领域、全过程，聚焦农业面源污染突出区域强化系统治理。一是稳步推进农业资源保护利用和农村生态保护修复。发展农业绿色技术，推广测土配方施肥和水肥一体化技术，加快研制高效低残留绿色农药新品种，推广应用高效施肥用药技术，提升农民科学施肥用药能力。探索畜禽粪污绿色处理模式，推进畜禽养殖废弃物资源化利用，在散养密集区依法建立畜禽粪污收运利用系统。严防工业和城镇污染向农业转移，有序推进重金属污染耕地安全利用，持续推动耕地土壤污染溯源整治，加快地下水超采区综合治理力度，严控已超采地区耕地面积和地下水取水量增长。持续抓好长江十年禁渔，开展长江水生生物资源监测和完整性指数评价，加强水生生物资源养护。健全草原森林河流湖泊休养生息制度，完善草原生态保护补助奖励政策，稳步恢复草原生态环境，巩固退耕还林还草、退田还湖还湿成果。二是完善农业投入品管理制度。在保障国家粮食安全的前提下，研究制定并探索实施分区域、分作物化肥农药施用定额，加大化肥农药科学施用技术指导力度，推进化肥农药减量增效。加强水产养殖渔药、饲料、添加剂等投入品规范化生产和使用。对地膜生产、销售和使用、回收常态化开展联合执法监管，保持对生产、销售非标地膜以及不回收残留地膜等违法行为的高压态势。完善标准体系，尽快修订地膜相关强制性国家标准，根据作物类型，科学提高地膜最小标称厚度规定和使用后强度要求，从源头上提升地膜可回收性。三是持续抓好农村人居环境整治提升。集中力量解决农村人居环境整治提升区域不平衡问题，指导各地因地制宜探索农村环境整治有效模式，建立健全农村河湖巡查管护长效机制，分类梯次推进农村生活垃圾和污水处理，积极稳妥推进北方地区冬季清洁取暖。强化农村人居环境整治提升、农业面源污染治理与农村生态环境保护工作的统筹衔接，建立跨部门联动治理机制。

（五）依法推动农民持续稳定增收

要坚持把增加农民收入作为“三农”工作的中心任务，努力促进农民收入整体水平提升，不断完善城乡社会保障制度。一是积极拓宽农民增收致富渠道。稳定并扩大农民工就业空间，着力提高职业教育覆盖面和培育质量，推动新生代农民工由低技能向高素质转变，稳住工资性收入增长态势。落实支持多渠道灵活就业政策，维护新就业形态人群劳动保障权益，建立健全农民工工资合理增长和支付保障机制，维护超龄农民工劳动报酬、休息、劳动安全、工伤保障等基本权益。扩大第二轮土地承包到期后再延长30年试点范围，研究制定第二轮土地承包到期后再延长30年试点工作指导意见，因地制宜发展适度规模经营，增强农民经营性收入稳定性。加快培育家庭农场、农民专业合作社等新型农业经营主体，推动多元主体融合发展。深化农村集体产权制度改革，激发农村各项资源资产要素活力，优化完善多渠道增加农民财产性收入的要素市场，提高财产性收入占农民可支配收入的比重。完善收入分配政策，优化对农民的直接补贴政策，逐步提高城乡居民基本养老保险基础养老金，增加农民转移性收入份额。完善覆盖农村人口的常态化防止返贫致贫机制，建立农村低收入人口和欠发达地区分层分类帮扶制度。二是完善城乡居民基本医疗保险制度。优化居民医保参保筹资政策，推进建立居民医保个人缴费与城乡居民人均可支配收入挂钩机制，明确城乡居民缴费上涨标准和上涨条件，科学合理调整筹资标准，消除群众对城乡居民基本医疗保险筹资标准每年上涨的误解与抵触情绪。探索建立连续参保缴费激励机制，对连续缴费的参保群众适当提高报销比例。

（六）依法保障农业农村发展要素供给

要坚持农业农村优先发展，尽快破除妨碍城乡要素平等交换、双向流动的制度壁垒，加快构建城乡要素双向合理流动新格局。一是加强资金保障。坚持把农业农村作为一般公共预算优先保障领域，积极推进财政资金优化统筹，提高财政补贴的针对性，确保投入与农业农村现代化目标任务相适应。建立健全财政支农资金绩效评价机制，提高资金使用效益。完善农村产权流转交易体系，盘活农村各类闲置资源资产，激活农村产权资源要素潜在价值。二是强化金融扶持。完善涉农贷款统计口径和涉农贷款融资监测机制，以真实反映信贷对农业农村支持情况。着力解决部分地区贷款难、贷款慢问题，引导县域金融机构将吸收的存款主要用于当地，完善农户贷款担保和风险补偿机制，健全完善农村资产、活体牲畜抵押的价值评估体系，创新农村金融产品和服务方式，增强信贷产品适配性，提升金融服务三农质效。完善农业生产多层次保险产品体系，优化“保险+期货”模式，建立健全农业风险防范和救助机制，提高农业和农民应对农业生产自然和市场风险的能力。三是补齐土地和人才等短板。尽快解决农业发展用地瓶颈制约问题，通过资源整合、创新用地方式和政策改革创新等，解决综合农事服务中心、育秧工厂、现代种养殖设施、烘干仓储和农产品加工场地短缺的突出矛盾，严格落实设施农业配套用地政策。加大高素质农民培养力度，统筹实施“公费农科生”培养计划，解决好“谁来种地”的问题。建立城市人口向乡村流动的制度性通道，完善乡村地区人才引进、培养、使用、评价和激励机制，允许返乡入乡就业创业人员在原籍地或就业创业地落户并保障其享受相关权益。

（七）强化农业农村发展法治保障

要高质量推进农业法修订工作，谋划推动急需紧缺的法律法规制修订工作，不断强化农业农村发展的法治保障。一是加快农业法修改进程。牢牢把握二十大报告关于加快建设农业强国、推动高质量发展的要求，将粮食安全、大食物观、耕地保护、农业绿色发展、农业新质生产力等要求贯彻落实到修订草案中，同时着眼我国农业发展实际，将一系列政策和实践成果法定化，完善乡村产业发展、农业科技创新、生态文明建设等内容。二是完善配套法规。在国家层面制定出台高标准农田工程设施管护办法，指导地方明确管护内容、管护标准和管护主体。制定肥料、农药、农膜等方面法规。修订超限运输车辆行驶公路管理有关法律规定，对运输跨区作业农机作出区别于普通货物运输的专门规定，推动农机合法合规安全运输。三是建强农业综合执法队伍。持续深化农业综合行政执法改革，全面加强执法队伍规范化、标准化建设，打造专业化、职业化、现代化执法队伍。

以上报告，请审议。