全國人民代表大會常務委員會執法檢查組關於檢查《中華人民共和國農業法》實施情況的報告

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全國人民代表大會常務委員會執法檢查組關於檢查《中華人民共和國農業法》實施情況的報告
全國人大常委會副委員長 武維華
2024年9月10日於人民大會堂
（在第十四屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議上）

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——2024年9月10日在第十四屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議上

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全國人民代表大會常務委員會執法檢查組關於檢查《中華人民共和國農業法》實施情況的報告

——2024年9月10日在第十四屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議上

全國人大常委會副委員長　武維華

全國人民代表大會常務委員會：

黨的二十大作出加快建設農業強國的決策部署，習近平總書記在2022年底召開的中央農村工作會議上發表重要講話，為建設農業強國指明了方向。全國人大常委會今年開展農業法執法檢查，是貫徹落實以習近平同志為核心的黨中央決策部署、依法助力農業強國建設的實際行動，目的是發揮人大職能作用，推動各地各部門落實法律責任，加快補齊農業農村發展短板，確保黨中央關於農業強國建設的決策部署落地見效。

按照執法檢查工作安排，執法檢查組由洛桑江村、雪克來提·扎克爾副委員長和我擔任組長，全國人大農業與農村委員會杜家毫主任委員擔任副組長，檢查組成員由全國人大農業與農村委員會組成人員、全國人大代表共25人組成。4月15日，執法檢查組召開第一次全體會議，部署執法檢查工作，聽取農業農村部等12個國務院組成部門關於貫徹實施農業法情況的匯報。5月至7月，洛桑江村、雪克來提·扎克爾副委員長和我帶隊，分別赴安徽、雲南、四川、重慶、新疆、江蘇等6省（區、市）開展檢查，檢查組深入到16個地市、28個縣，實地查看了72個單位和項目。同時，委託天津、山西、內蒙古、山東、河南、湖北等6省（區、市）人大常委會同步對本行政區域內農業法實施情況進行檢查。黑龍江等省對標全國人大常委會監督工作計劃，自主開展執法檢查。8月28日，執法檢查組召開第二次全體會議，總結工作、討論並修改完善報告。

這次執法檢查有幾個特點：一是堅持政治引領，把牢正確方向。把學習宣傳貫徹習近平總書記關於「三農」工作重要論述作為重大政治任務貫穿於執法檢查全過程，學習領會總書記的立場觀點方法，把學習成果轉化為依法推動農業強國建設的具體舉措。二是緊扣法律條文，突出問題導向。聚焦農業強國建設目標，對照法律條文確定21項檢查重點，逐條逐項開展檢查，全面檢視法律實施情況。三是踐行全過程人民民主，提高監督實效。梳理全國人大代表和人民群眾信訪重點關注的涉農問題，發揮涉農代表專業特長和傾聽基層農民群眾意見，組織協調各級人大上下聯動、同題共答，將全過程人民民主理念貫穿於執法檢查工作全流程。四是監督與立法相結合，強化法治保障。將執法檢查與農業法修訂工作相結合，通過執法檢查發現問題，為修訂法律、完善相關制度提供依據，強化農業強國建設的法治保障。現將主要情況報告如下：

一、法律實施進展情況

黨的十八大以來，各地各部門深入貫徹落實黨中央決策部署和習近平總書記關於「三農」工作的重要指示，積極貫徹農業法及相關涉農法律法規，認真落實法律責任，依法推動農業農村現代化建設和促進農民持續穩定增收，農業農村高質量發展取得新成效。

（一）糧食和重要農產品穩產保供能力持續提升

貫徹實施農業法第16條、第17條、第19條、第31條、第32條等規定，各地各部門深入實施「藏糧於地、藏糧於技」戰略，加強農業基礎設施建設，調整優化農業生產結構，全面提升農業綜合生產能力。印發實施《全國高標準農田建設規劃（2021—2030年）》，科學確定建設內容和優先順序，積極推進高標準農田建設。目前，中央財政畝均補助標準已提高到2000元以上，江蘇、重慶、四川等省（市）畝均投入達到3000元以上。截至2023年底，全國累計建成高標準農田超過10億畝，其中13個糧食主產省（區）累計建成面積約占全國的七成。持續推進大中型灌區建設和改造，嚴格用水總量控制和定額管理，不斷夯實糧食安全的水利根基。全國耕地灌溉面積較十年前增加了1.23億畝，總體灌溉面積達到10.75億畝，可灌溉耕地生產了我國77%的糧食和90%以上的經濟作物，農田灌溉水有效利用係數從2014年的0.530提高到2023年的0.576，全國耕地實際灌溉畝均用水量由402立方米下降到347立方米，單方灌溉水的糧食生產力從1.58千克增加到1.80千克以上。編制實施《新一輪千億斤糧食產能提升行動方案（2024—2030年）》，組織實施糧油等主要作物大面積單產提升行動，努力踐行大農業觀、大食物觀，堅持農林牧漁並舉，加快構建多元化食物供給體系。2023年，糧食和重要農產品產量保持較快增長，全國糧食產量13908.2億斤，比上年增加177.6億斤，再創歷史新高，連續9年穩定在1.3萬億斤以上；豬肉產量5794萬噸，增長4.6%，牛羊禽肉、牛奶、水產品全面增產（見附件表一）；全國以生產乾鮮果品、木本油料、飲料調料、森林藥材為主的經濟林面積超過7億畝，林下經濟林地利用面積約6億畝，森林食物產量4485億斤，是繼糧食、蔬菜之後的第三大農產品（見附件表二）。

（二）農業經營體系加快構建

貫徹實施農業法第10條、第11條、第13條、第44條、第55條等規定，各地各部門穩步推進農村土地制度改革，鞏固和完善農村基本經營制度，統籌兼顧扶持小農戶和培育新型農業經營主體，加快發展農業社會化服務，探索符合我國農情實際的生產經營方式。在全國範圍內完成農村土地承包經營權確權登記頒證，將15.04億畝承包地確權到2.01億農戶。2020年以來，先後開展了5批二輪土地承包到期延包試點，2024年組織開展整省試點，安徽等試點省份已起草制定具體實施方案。逐步完善農業經營體系，發展新型農業經營主體，截至2024年6月底，納入全國家庭農場名錄系統的家庭農場近400萬個，依法登記的農民專業合作社217.7萬家，組建聯合社1.5萬家。四川省實施農民合作社聯農帶農能力提升工程，雲南省總結推廣新型農業經營主體聯農帶農利益聯結模式，引導小農戶融入現代農業發展。強化農業社會化服務體系建設，截至2023年底，全國有超過109萬個主體開展農業社會化服務，年服務面積超過21.4億畝次，服務小農戶9400多萬戶。

（三）農業科技引領作用日益凸顯

貫徹實施農業法第18條、第20條、第21條、第48條、第50條等規定，各地各部門緊扣種業、農機、農技等現代農業發展的關鍵要素，發展農業領域新質生產力，塑造農業發展新優勢新動能。實施種業振興行動，完成全國農業種質資源普查，農作物種質資源保存總量達56萬份，選育推廣節水小麥、高產優質水稻、宜機收玉米等突破性品種，自主研發的基因編輯「剪刀」效率接近國際先進水平。甘肅、四川、海南等國家級育制種基地和216個制種大縣保障了全國75%以上的農作物用種需求，農作物自主品種面積占比達到95%，330多家核心育種場站覆蓋80%的畜禽用種，畜禽核心種源自給率超過75%，實現了種源立足國內總體有保障、風險可管控，做到了中國糧主要用中國種。聚焦高端智能、丘陵山區等重點領域開展農機裝備補短板工作，國產320、240馬力無級變速拖拉機實現量產和產業化應用，6—15度丘陵山地拖拉機、山地玉米播種機、再生稻收穫機等實現小批量生產，丘陵山區農地耕作開始從「無機可用」到「有好機用」的跨越，智能農機「跟跑」速度加快。農業機械穩鏈強鏈穩步推進，重慶市培育農機製造企業近200家，生產品種達270餘個、1200餘種型號，基本覆蓋丘陵山區適用的各類中小型機械，雷沃、一拖、沃得、大疆等企業的拖拉機、聯合收割機、高速插秧機、植保無人機質量效能不斷提升。2023年，農作物耕種收綜合機械化率達到74.3%，三大主糧基本實現全程機械化（見附件表三）。氣象為農服務能力不斷提升，雲南省完成大宗糧油和特色作物氣象觀測站網布局，天津市為新型農業經營主體提供精細化氣象服務，四川等地將農業氣象監測納入高標準農田建設。

（四）農業綠色發展和農村環境治理成效顯著

貫徹實施農業法第八章規定，各地各部門牢固樹立綠水青山就是金山銀山理念，堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，協同推進農業高質量發展和鄉村生態環境高水平保護。加快推動農業綠色發展，推進農業品種培優、品質提升、品牌打造和標準化生產，持續開展化肥農藥減量增效，加強畜禽糞污資源化利用，全面實施秸稈綜合利用行動，推進地膜科學使用回收和分類處置，建立健全重要農業資源台賬制度。截至2023年底，全國化肥科學施用水平不斷提高，農藥施用量繼續保持下降趨勢，累計淘汰高毒高風險農藥58種，全國畜禽糞污綜合利用率超過78%，秸稈綜合利用率超過88%，農膜處置率穩定在80%以上。全面紮實推進農村人居環境整治提升，統籌推進農村廁所革命、生活垃圾和污水治理，持續改善村容村貌。截至2023年底，全國農村衛生廁所普及率達到75%左右，農村生活污水治理（管控）率達到40%以上，農村生活垃圾得到收運處理的行政村比例穩定保持在90%以上。山水林田湖草沙一體化保護治理深入推進，東北黑土地保護性耕作實施面積達到9300萬畝；禁漁三年來，長江流域重點水域比禁漁前新監測到魚類15種，標誌性物種長江江豚種群數量實現止跌回升；每年增殖放流各類水生生物苗種約400億尾，累計建設169個國家級海洋牧場；2011年以來，草原生態保護補助獎勵政策累計投入2000億元，政策覆蓋全國近40億畝草原，惠及內蒙古等13個省（區）和新疆生產建設兵團、北大荒集團，657個縣（旗、團場、農場），1200多萬牧戶。

（五）農業支持保護政策不斷優化

貫徹實施農業法第六章規定，各地各部門堅持農業農村優先發展，加強政策供給，強化農業投入責任，加快形成財政優先保障、金融重點傾斜、社會積極參與的多元化投入格局。堅持把農業農村作為中央財政支出的重點領域和優先方向，統籌運用債券、土地出讓收入等資金渠道，不斷加大投入力度。2021年—2023年，在財政收支矛盾較為突出的情況下，全國一般公共預算農林水支出累計達6.85萬億元，年均增長4.3%（見附件表四）。2023年底，全國安排增發國債6000多億元用於農業水利項目建設，占增發國債資金總額近2/3。實地檢查和委託檢查的省份土地出讓收入用於農業農村比例均高於考核要求。金融惠農作用進一步發揮，2023年，中國人民銀行等5部門聯合出台《金融支持全面推進鄉村振興加快建設農業強國的指導意見》，引導更多金融資源配置到鄉村振興重點領域和關鍵環節；新發放的普惠型涉農貸款平均利率為5.41%，較5年前下降2.27個百分點；我國農業保險規模突破1400億元，同比增長超17%，為1.64億戶次農戶提供風險保障近5萬億元，三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險實施範圍擴大至全國所有產糧大縣。截至2023年底，全國涉農貸款餘額56.6萬億元，同比增長14.9%。

（六）農民生活富裕成色更足

貫徹實施農業法第67條、第71條、第72條、第79條、第81條、第82條等規定，各地各部門堅持把增加農民收入作為「三農」工作的中心任務抓實抓好，大力推進城鄉融合發展，不斷完善農村基本公共服務，着力縮小城鄉發展差距，確保農民收入持續穩定增長。城鄉融合發展加快推進，四川省成立省級城鄉融合發展領導小組，實施深化縣域內城鄉融合發展改革試點，山西省實施縣域醫療衛生一體化改革。積極拓展農民增收空間，雲南等省印發實施農民增收實施方案，湖北省開展「我興楚鄉·創在湖北」返鄉創業行動，河南省出台「河南護工」等6個省級人力資源品牌實施方案，內蒙古自治區實施新一輪新型集體經濟扶持計劃，全區64%的嘎查村集體經濟年收入超過20萬元。2023年，全國農村居民人均可支配收入達到21691元，扣除價格因素比上年實際增長7.6%，比全國人均GDP增速快2.25個百分點，比城鎮居民收入增速快2.8個百分點（見附件表五）。城鄉居民醫保服務水平不斷提高，2003年至2023年，能報銷的藥品從「新農合」建立初期的300餘種增加到3088種，已覆蓋公立醫療機構用藥金額90%以上的品種，政策範圍內住院費用報銷比例從30%—40%提高到70%左右，國家財政對居民參保補助從每人每年不低於20元增長到每人每年不低於640元。

二、存在的主要問題

從檢查情況看，我國農業農村形勢持續向好，農業法的貫徹實施達到了依法推動農業和農村經濟持續、穩定、健康發展的立法目的，為加快建設農業強國奠定了堅實基礎。但城鄉發展不平衡、農村發展不充分問題依然突出，與加快建設農業強國的目標任務仍有較大差距。

（一）糧食和重要農產品穩產保供基礎仍不穩固

貫徹實施農業法第16條調整和優化農業生產結構、第30條發展農產品進出口貿易、第43條扶持農業生產資料貿易、第24條健全動植物防疫檢疫體系、第五章糧食安全的規定，與全方位夯實國家糧食安全根基的要求仍有較大差距。一是糧食進口量持續攀升。2000年以來，我國糧食進口總體呈不斷增長趨勢，2014年首次突破1億噸，已連續10年保持在1億噸以上。2023年，累計進口糧食16196.4萬噸，僅次於2021年的16454萬噸，為進口量第二高的年份；糧食進口量占當年我國糧食產量69541萬噸的23.3%，相當於我國糧食表觀消費量（產量+淨進口量）85737萬噸的18.9%（見附件表六）。二是鉀肥等重要農資對外依存度高。我國鉀肥進口依存度一直維持在50%左右，2023年我國從加拿大、白俄羅斯、俄羅斯進口比例約為17%、29%、26%，受地緣政治影響，進口鉀肥資源面臨較大不確定性。三是自然災害、動植物疫病風險增多。近年來，雖然農業生產的受災成災面積總體呈下降趨勢，但局部地區自然災害呈多發重發態勢，年度或區域間不平衡性愈加顯著。飛蝗、小麥赤霉病、條銹病等農作物病蟲害居高不下，成災概率增加，威脅糧食生產穩定。非洲豬瘟已在國內定殖，高致病性禽流感、牛羊布病等重大動物疫病和重點人畜共患病傳播擴散風險長期存在，影響畜牧生產安全和公共衛生安全。四是「產糧大縣、財政窮縣」問題尚未破題，農民種糧收益亟待提升。2022年，13個糧食主產省份中有11個省份的人均地方一般公共預算收入水平低於全國平均水平，農村居民人均可支配收入低於全國平均水平，高產窮縣破題難。2004年—2022年，三大主糧畝均現金收益從373.9元上升到778.7元，增幅108.26%，但平均每畝淨利潤從196.5元下降到189.3元，降幅3.66%，種糧農民畝均現金收益遠低於從事其他產業或種植經濟作物所帶來的收益，以種糧實現農民增收潛力有限，種糧積極性不高。五是對大農業觀、大食物觀認識有偏差。林草部門缺少食物生產管理職能，草原生態修復與草畜業發展之間協調不夠，森林食物生產缺少政策支持，基礎設施落後。木本油料產量低而不穩。有的地方沒有真正樹立大食物觀，對大食物觀缺乏辯證思維和統籌規劃，沒有把握好主糧消費和其他重要農產品之間的科學關係，還未建立起與大食物觀相適應的耕地利用結構。有的地方只強調當前糧食穩面積、穩產量的政治責任，忽視了對糧食生產和其他食物生產的統籌謀劃。

（二）農田建設和保護任務艱巨

貫徹實施農業法第6條加強農業和農村基礎設施建設、第19條加強農田水利設施建設、第31條建立耕地保護制度等規定的力度不夠，高標準農田建設、耕地質量提升等工作仍面臨許多困難挑戰。一是高標準農田建設任務重、難度大。要實現黨的二十大提出的「逐步把永久基本農田全部建成高標準農田」目標，全國還需要新建約5億畝高標準農田，改造提升約4億畝建設年限長、設施折舊損毀的已建高標準農田，建設任務十分繁重。高標準農田項目沒有按照平原、丘陵、山區等地形實行差異化建設標準。建設內容仍需深化，工程質量監管力量弱，各地農業農村部門未成立專門的工程質量監管機構，未出台統一的高標準農田建設質量檢驗標準，農田水利、機耕道路基礎設施不完備。建後管護機制仍需完善，地方很難保障管護費用，一些地方已建成的高標準農田「政府管不到、集體管不好、農戶無心管」，甚至出現「一年建、兩年壞、三年變成老樣子」現象。高標準農田建管保險試點實施效果有待實踐檢驗。二是退化耕地治理任重道遠。在持續、高強度的利用下，黑土地「變薄、變瘦、變硬」等退化趨勢尚未得到根本遏制，保護任務繁重。土壤強酸化耕地面積持續擴大，治理以試點示範引導為主，覆蓋面較窄，難以形成大規模明顯效果。耕地占補平衡補充耕地後續培肥長效機制還不健全，占優補劣現象依然存在。三是耕地和永久基本農田布局有待優化。耕地資源與人口的空間分布錯位，中南地區和華東地區常住人口總和接近全國的60%，耕地面積總和僅占全國的33%左右。耕地和水資源時空分布不匹配，作為糧食主產區的東北、華北地區的耕地面積占全國的40%以上，水資源量占全國水資源總量不足13%。部分耕地位於河道內，高杆農作物影響行洪通暢的情況時有發生。永久基本農田中還存在一些質量不高、配套不足、圖斑細碎、難以長期種糧的地塊，這些地塊易出現撂荒或者「非糧化」情形。一些農村特別是山區丘陵地帶出現耕地多年撂荒、全年撂荒、季節性撂荒、粗放經營的隱形撂荒等現象。

（三）科技裝備支撐能力仍需提高

貫徹實施農業法第18條扶持動植物良種選育推廣、第20條提高農業機械化水平、第50條扶持農業技術推廣事業的規定不平衡、不充分，在種業、農業機械等方面存在一些短板弱項。一是種業振興仍需持續加力。我國種業原始創新能力不強，玉米等農作物品種同質化現象較嚴重，缺乏重大突破，特色作物種業發展不足。特色農產品種源自給率低，江蘇省耐儲番茄、甜椒等設施蔬菜品種進口超過50%，鮮食葡萄引進品種超過90%，草坪草種100%、牧草草種（苜蓿、黑麥草等）70%以上依靠進口，雲南省85%以上鮮切花品類使用國外品種。種業企業與科研院校的合作還大多局限在交易型的品種權轉讓方面，普遍缺乏以產業實際需求為導向、產業鏈與創新鏈深度融合的「產學研」合作，育種科研與產業發展長期「兩張皮」。中央到地方、各系統農業科研院校研發力量分散、資源統籌不足，科研資金涉及多個主管部門。二是農機裝備存在短板弱項。國產農機裝備性能、質量和可靠性亟待提高，農業專用傳感器、關鍵模型算法、核心零部件與國外有較大差距，高端農業專用傳感器對外依存度高達80%以上，部分產品與國際最先進水平相差1—2代，關鍵核心技術亟需突破。農機裝備在區域、作物、環節上發展不平衡，突出表現在經濟作物、丘陵山區機械化水平偏低。一些特色農業產業機械多是小批量、多品種，投資回報率低，企業研發生產積極性不高，「無機可用」「無好機用」的情況普遍存在。三是農技推廣體系建設仍需加強。基層農技推廣體系職能弱化、人員老化，指導農民科學種田履職不暢，基礎配套條件有待改善。鄉鎮農技人員被統籌混崗使用，在編不在崗現象較為普遍。另外，我國第二次農業氣候資源普查和區劃距今已近40年，我國氣候條件發生了顯著改變，各地農業種植結構和作物品種也進行了調整，現有農業氣候資源數據及已有研究成果難以滿足現代農業生產的需要。

（四）農村生態資源環境保護存在薄弱環節

貫徹實施農業法第6條保護農業生態環境、第25條加強農業投入品使用和管理、第八章農業資源與農業環境保護的規定仍需持續加力，以滿足人民日益增長的優美生態環境需要。一是農業發展綠色轉型任務繁重。一些地方習慣於「大水大肥」，畜禽糞肥還田利用渠道尚不暢通，「種的不養、養的不種」結構問題較為突出，規模以下養殖糞污資源化利用問題仍需破解，還存在秸稈還田處理成本高、作業質量有待提升的問題。一些地方農業面源污染治理聚焦突出區域不夠，治理措施針對性不強、成效不明顯。二是農業投入品使用亟需規範。化肥農藥利用率低，化肥使用不科學、不合理現象較為普遍。2022年，我國糧食作物（稻穀、小麥、玉米）化肥利用率平均為41.3%，2023年農藥利用率為42.7%，提高化肥農藥利用率舉措需進一步加強落實。經濟作物畝均化肥農藥用量約為糧食作物的2—8倍，減量潛力大。違規生產銷售使用非標農用地膜問題在部分地區仍然比較突出，地膜回收機械適用範圍、性能、作業成本有待優化，地膜厚度標準亟需調整。三是農村人居環境整治提升需加力推進。農村生活污水治理管控任重道遠，農村黑臭水體治理難度依然較大。中西部基礎條件相對薄弱地區農村人居環境水平與東南沿海發達地區間差距明顯，特別是普及戶用衛生廁所、垃圾污水處理等面臨投資大、技術模式不成熟等困難。農村人居環境長效管護機制仍不健全，多部門協同工作機制有待完善，影響人居環境整治效果。

（五）農民增收渠道有待拓寬

促進農民收入較快增長、持續提高農民生活水平，需要嚴格落實農業法第79條增加農民收入、第82條轉移農村富餘勞動力、第84條提高農民健康水平的規定，不斷縮小城鄉發展差距。一是農民增收不確定性加大。當前，我國經濟面臨需求收縮、供給衝擊、預期轉弱三重壓力，下行壓力大，制約農民非農就業機會拓展，加之農村老齡化程度加深，適齡勞動力減少，農民工中大齡人員比重增加，工資性收入有下行風險。農產品價格「下跌品種多、持續時間長、下跌幅度大」，特別是玉米、大豆、牛肉、生鮮乳等重點品種價格連續走低，農民經營增收難度加大。農村居民財產性收入來源比較單一，土地、房屋等重要資產缺少衡量和實現市場價值的渠道，財產性收入總體偏少，對農民增收貢獻較弱。2023年，農村居民人均財產淨收入為540元，而同期城鎮居民人均財產淨收入為5392元，是農村居民的10倍；農村居民人均財產淨收入占可支配收入的2.49%（見附件表七），遠低於城鎮居民10.4%的水平。二是城鄉之間、農村內部不同群體之間收入差距仍然較大。雖然城鄉收入倍差持續縮小，但絕對值差距不斷擴大，城鄉居民收入差距由2013年的17037元擴大到2023年的30130元；城鄉收入比仍為2.39，遠高於發達國家的0.8—1.4。農村內部不同群體間收入差距過大，農村高低收入組收入倍差由2013年的7.4倍增加至2023年的9.5倍。三是城鄉居民基本醫療保險亟需優化。居民醫保實行定額繳費，不同地區、不同收入群體繳費負擔結構性不平衡。由於醫療費用持續快速增長，個人繳費標準逐年提高，2023年個人最低繳費標準已達到380元，部分西部欠發達地區和農村低收入群體反映繳費壓力較大，同時部分集採藥品「進得了醫保進不了醫院」，群眾住院自付比例相對較高，農民參保繳費積極性下降。

（六）農業投入保障機制有待完善

貫徹實施農業法第六章農業投入與支持保護規定的力度不夠，與黨中央提出的堅持農業農村優先發展的要求有差距。一是農業農村總體投入仍需加大。財政資金總體投入規模依然不足，財政涉農資金投入和整合力度、資金使用績效需進一步強化，鄉村振興資金支持渠道有待拓展。二是金融支農水平還需提升。金融資源配置、貸款周期與農業生產周期匹配度有待進一步提高，部分地區貸款難和貸款成本高問題依然存在。農村資產抵質押存在價值評估難等問題，一旦貸款違約，銀行將面臨抵質押物處置難、變現難的困境。保險公司尤其是邊遠地區的基層服務能力還不足，農業保險理賠的精準性、及時性有待進一步提高。政策性農業保險覆蓋面仍不夠全面，有些農業設施尚未納入財政補貼範圍，保障水平也不夠高，有些地方特色農業保險難以滿足新型農業經營主體的風險保障需求。「保險+期貨」現階段更多的是部分地區、部分品種的探索，缺乏制度、政策等頂層設計。三是有的地方土地、人才供給不足。由於農業對地方稅收貢獻較小，部分地方政府不願將有限的用地指標用於涉農產業發展。農業從業者素質不高、年齡普遍偏大，鄉村人才總量不足、結構失衡等問題突出。

（七）涉農法治建設仍需加強

現行農業法與國務院機構改革在時間上有滯後性，許多涉農行政法規已不能滿足當前農業農村發展法律支撐需求，亟需修改完善。肥料管理方面未出台專門的行政法規，地方監管缺乏具體可操作的法律依據。農業新業態發展法治保障不足，稻蝦綜合種養、牧草制種等在實踐中存在被認定為非法占有耕地、耕地非糧化的風險。近年來，聯合收割機升級，外廓尺寸增大，在跨區作業運輸時容易超出道路交通法律法規限制，形成超限運輸情形，需要對相關法律法規進行修訂調整。農業綜合行政執法隊伍能力素質和裝備水平已不能適應新形勢下加強農業執法的需要。

三、進一步貫徹實施農業法的建議

面向新時代新征程，進一步貫徹實施農業法，必須全面貫徹落實黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，對標建設農業強國新任務新要求，運用「千萬工程」經驗，聚焦實現農業農村現代化的重點領域和薄弱環節，將法律確定的制度規範轉化為實現農業農村高質量發展的政策措施，統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興，依法促進農業高質高效、鄉村宜居宜業、農民富裕富足。

（一）依法夯實糧食和重要農產品穩產保供基礎

要以新一輪千億斤糧食產能提升行動方案為抓手，統籌處理好總量安全與結構合理、平時安全和極端保供、自給安全與進口調劑的關係，加快補齊糧食和重要農產品產業鏈供應鏈短板，構建資源環境可承載、供給需求相契合、外部衝擊能應對的重要農產品穩產保供格局。一是着力優化糧食生產布局。在確保糧食播種面積和產量穩定的基礎上，深入分析我國糧食消費趨勢、農產品進口結構和水土資源稟賦，科學調整農作物種植結構和種植空間布局，加快形成同市場需求相適應、同資源環境相匹配的糧食生產布局結構。在保證穩步提升糧食總量的前提下，重點加強農產品提質增效，優化品種結構，大力支持和發展優質稻麥和高品質蔬果生產等適銷對路品種，因地制宜發展薯類、雜糧雜豆等。二是努力踐行大食物觀，構建多元化食物供給體系。順應人口流動、飲食結構等變化，在國家層面建立農業生產結構和區域布局定期評估調整機制，合理優化農產品生產區域、農業產業和農業生產力布局。充分挖掘、科學利用山水林田湖等資源稟賦，構建糧經飼、種養加、農牧漁協調發展的食物生產結構和區域布局，加快發展現代設施農業，全方位多維度提高食物保障能力，既保障口糧安全，也保障副食品供給需求。構建與大食物觀相適應的政策保障體系，編制出台踐行大食物觀開發食物資源保障各類食物有效供給的指導意見，明確農業農村、林草等部門的食物生產有關政策，實現跨部門覆蓋。三是強化鉀肥等重要農業生產物資供應。支持國內企業收購國際鉀礦，加強與國際重點供應商戰略合作，開闢鉀肥進口貨運新通道。穩步推進落實好當前鉀肥商業儲備任務。四是完善支持保護政策。儘快實施糧食產銷區橫向轉移支付補償機制，明確補償標準，建立合理的成本分擔機制。進一步釐清各類惠農補貼政策目標，明確補貼分配因素，確保實際種糧農民受益。加強種糧成本監測，完善農資保供穩價應對機制。堅持和完善稻穀、小麥最低收購價政策，合理調整最低收購價水平，着力保成本、兜底線、穩預期。五是完善農業重大災害風險防範體系。加強幹旱、暴雨、颱風、洪水等極端氣象災害及重大病蟲害監測預警和信息發布平台建設，完善重大農業災害突發事件應急處置預案。統籌推進區域農機社會化服務中心和區域農業應急救災中心建設，建強農機應急作業服務隊伍，增強農機作業服務和應急救災能力。加快推進蓄滯洪區建設，完善抗旱應急水源工程體系，提升水旱災害防禦能力。

（二）依法加強高標準農田建設和耕地保護

要健全耕地數量、質量、生態「三位一體」的保護制度體系，穩步拓展農業生產空間，不斷夯實糧食安全的耕地基礎。一是完善高標準農田建設、驗收、管護機制。加快編制出台全國逐步把永久基本農田建成高標準農田實施方案，分區分類施策，提高建設質量和成效。統籌利用不同資金渠道，加大高標準農田建設投入保障力度，優化差異化補助政策，分區分類型確定高標準農田建設投入標準。完善驗收制度、工作流程和技術標準，把糧食產能提升水平、群眾滿意度等作為驗收的重要依據。提升高標準農田建設用水保障和節水標準，強化高標準農田建設與大中型灌區現代化建設改造銜接，優先把大中型灌區建成高標準農田，大力推廣農業節水技術，構建完整的灌溉排澇體系，實現「旱能灌、澇能排」目標。推動成立農業農村系統高標準農田質量監督檢驗機構，配強高標準農田建設管理和技術服務專業隊伍，推動組建或聘用專業維修服務隊伍。鼓勵探索建立「建、運、管」一體化機制，落實建設、運營和管護責任，推動解決當前高標準農田建設中建、運、管脫節難題。二是調整優化耕地保護政策。綜合考慮耕地保護的數量、質量、空間、氣候和地理等因素，在注重保護耕地數量和質量的同時，合理調整優化耕地的區域空間布局。有序調整實際不宜耕種土地，將難以長期穩定種糧的耕地、占用河道影響行洪安全的耕地逐步調出永久基本農田，並足額將優質耕地補劃入永久基本農田。健全補充耕地質量驗收制度，確保達到平衡標準，完善補充耕地後續管護和再評價機制，把補充耕地後續培肥管護資金納入占用耕地成本。完善耕地用途管制政策，對使用耕地發展特色產業且已形成地方特色、符合國家發展需求、形成規模和品牌效益的用地項目予以保留，所占耕地按規定落實占補平衡。

（三）依法發揮農業科技和農機裝備支撐作用

要堅持科技創新在農業農村現代化中的引領地位，用好解決產業問題的評價指揮棒，圍繞農業全產業鏈布局創新鏈，推動關鍵性技術的突破與應用，培育農業領域新質生產力，加快實現高水平農業科技自立自強。一是深入推進種業振興。完善激勵和支持種業原始創新政策措施，開展重大品種研發推廣應用一體化試點，推動優良品種推廣應用和更新換代，儘快解決穩糧擴油保供給中品種多而不優等問題。加強新一代自主可控的基因編輯等分子育種和生物信息技術研發應用，加強生物育種重大專項資助和執行力度，持續推進種源關鍵核心技術攻關。儘早制定EDV（實質性派生品種）實施目錄、指南等配套措施。整合中央和地方農科院，形成國家級、省級、地區級央地協同、上下貫通、優勢互補、梯次分明的新型農業科研系統布局。二是大力提升農機裝備水平。健全重大農機科研項目「揭榜掛帥」機制，加大高端農機科技研發投入，提升農業機械智能化數字化水平。持續推進丘陵山區實用高效作業裝備農業攻關工作，引導科研單位和企業研發製造丘陵山區適用農機，增加特色農機具有效供給。完善農機購置與應用補貼政策，探索與作業量掛鉤的補貼辦法，推進補貼機具優機優補。加強農機補短板和農機購置與應用補貼政策聯動，加大糧食生產所需、特色產業發展所急和智能化數字化農機的補貼力度，逐步降低保有量過多、技術相對落後機具的補貼額度。三是健全農業社會化服務體系。推動多元服務主體共同發展，拓展服務領域，發展單環節、多環節、全程託管等多種託管模式，促進小農戶與現代農業發展有機銜接。持續優化完善基層農技推廣體系，健全基層農技推廣隊伍，進一步規範鄉鎮農技部門的職能職責，嚴格落實機構編制，配齊專業技術人員、辦公設備，定崗、定人、定責，確保鄉鎮農技部門有人辦事、有錢辦事。另外，啟動新一輪全國農業氣候資源普查和區劃，摸清農業氣候資源家底，為農業生產結構調整提供科技支撐。

（四）依法推進農業綠色發展和農村環境治理

要按照人與自然和諧共生的內在要求，堅持綠色低碳發展方向，統籌山水林田湖草沙系統治理，把生態文明建設部署要求貫穿到農業農村發展各領域、全過程，聚焦農業面源污染突出區域強化系統治理。一是穩步推進農業資源保護利用和農村生態保護修復。發展農業綠色技術，推廣測土配方施肥和水肥一體化技術，加快研製高效低殘留綠色農藥新品種，推廣應用高效施肥用藥技術，提升農民科學施肥用藥能力。探索畜禽糞污綠色處理模式，推進畜禽養殖廢棄物資源化利用，在散養密集區依法建立畜禽糞污收運利用系統。嚴防工業和城鎮污染向農業轉移，有序推進重金屬污染耕地安全利用，持續推動耕地土壤污染溯源整治，加快地下水超採區綜合治理力度，嚴控已超采地區耕地面積和地下水取水量增長。持續抓好長江十年禁漁，開展長江水生生物資源監測和完整性指數評價，加強水生生物資源養護。健全草原森林河流湖泊休養生息制度，完善草原生態保護補助獎勵政策，穩步恢復草原生態環境，鞏固退耕還林還草、退田還湖還濕成果。二是完善農業投入品管理制度。在保障國家糧食安全的前提下，研究制定並探索實施分區域、分作物化肥農藥施用定額，加大化肥農藥科學施用技術指導力度，推進化肥農藥減量增效。加強水產養殖漁藥、飼料、添加劑等投入品規範化生產和使用。對地膜生產、銷售和使用、回收常態化開展聯合執法監管，保持對生產、銷售非標地膜以及不回收殘留地膜等違法行為的高壓態勢。完善標準體系，儘快修訂地膜相關強制性國家標準，根據作物類型，科學提高地膜最小標稱厚度規定和使用後強度要求，從源頭上提升地膜可回收性。三是持續抓好農村人居環境整治提升。集中力量解決農村人居環境整治提升區域不平衡問題，指導各地因地制宜探索農村環境整治有效模式，建立健全農村河湖巡查管護長效機制，分類梯次推進農村生活垃圾和污水處理，積極穩妥推進北方地區冬季清潔取暖。強化農村人居環境整治提升、農業面源污染治理與農村生態環境保護工作的統籌銜接，建立跨部門聯動治理機制。

（五）依法推動農民持續穩定增收

要堅持把增加農民收入作為「三農」工作的中心任務，努力促進農民收入整體水平提升，不斷完善城鄉社會保障制度。一是積極拓寬農民增收致富渠道。穩定並擴大農民工就業空間，着力提高職業教育覆蓋面和培育質量，推動新生代農民工由低技能向高素質轉變，穩住工資性收入增長態勢。落實支持多渠道靈活就業政策，維護新就業形態人群勞動保障權益，建立健全農民工工資合理增長和支付保障機制，維護超齡農民工勞動報酬、休息、勞動安全、工傷保障等基本權益。擴大第二輪土地承包到期後再延長30年試點範圍，研究制定第二輪土地承包到期後再延長30年試點工作指導意見，因地制宜發展適度規模經營，增強農民經營性收入穩定性。加快培育家庭農場、農民專業合作社等新型農業經營主體，推動多元主體融合發展。深化農村集體產權制度改革，激發農村各項資源資產要素活力，優化完善多渠道增加農民財產性收入的要素市場，提高財產性收入占農民可支配收入的比重。完善收入分配政策，優化對農民的直接補貼政策，逐步提高城鄉居民基本養老保險基礎養老金，增加農民轉移性收入份額。完善覆蓋農村人口的常態化防止返貧致貧機制，建立農村低收入人口和欠發達地區分層分類幫扶制度。二是完善城鄉居民基本醫療保險制度。優化居民醫保參保籌資政策，推進建立居民醫保個人繳費與城鄉居民人均可支配收入掛鉤機制，明確城鄉居民繳費上漲標準和上漲條件，科學合理調整籌資標準，消除群眾對城鄉居民基本醫療保險籌資標準每年上漲的誤解與牴觸情緒。探索建立連續參保繳費激勵機制，對連續繳費的參保群眾適當提高報銷比例。

（六）依法保障農業農村發展要素供給

要堅持農業農村優先發展，儘快破除妨礙城鄉要素平等交換、雙向流動的制度壁壘，加快構建城鄉要素雙向合理流動新格局。一是加強資金保障。堅持把農業農村作為一般公共預算優先保障領域，積極推進財政資金優化統籌，提高財政補貼的針對性，確保投入與農業農村現代化目標任務相適應。建立健全財政支農資金績效評價機制，提高資金使用效益。完善農村產權流轉交易體系，盤活農村各類閒置資源資產，激活農村產權資源要素潛在價值。二是強化金融扶持。完善涉農貸款統計口徑和涉農貸款融資監測機制，以真實反映信貸對農業農村支持情況。着力解決部分地區貸款難、貸款慢問題，引導縣域金融機構將吸收的存款主要用於當地，完善農戶貸款擔保和風險補償機制，健全完善農村資產、活體牲畜抵押的價值評估體系，創新農村金融產品和服務方式，增強信貸產品適配性，提升金融服務三農質效。完善農業生產多層次保險產品體系，優化「保險+期貨」模式，建立健全農業風險防範和救助機制，提高農業和農民應對農業生產自然和市場風險的能力。三是補齊土地和人才等短板。儘快解決農業發展用地瓶頸制約問題，通過資源整合、創新用地方式和政策改革創新等，解決綜合農事服務中心、育秧工廠、現代種養殖設施、烘乾倉儲和農產品加工場地短缺的突出矛盾，嚴格落實設施農業配套用地政策。加大高素質農民培養力度，統籌實施「公費農科生」培養計劃，解決好「誰來種地」的問題。建立城市人口向鄉村流動的制度性通道，完善鄉村地區人才引進、培養、使用、評價和激勵機制，允許返鄉入鄉就業創業人員在原籍地或就業創業地落戶並保障其享受相關權益。

（七）強化農業農村發展法治保障

要高質量推進農業法修訂工作，謀劃推動急需緊缺的法律法規制修訂工作，不斷強化農業農村發展的法治保障。一是加快農業法修改進程。牢牢把握二十大報告關於加快建設農業強國、推動高質量發展的要求，將糧食安全、大食物觀、耕地保護、農業綠色發展、農業新質生產力等要求貫徹落實到修訂草案中，同時着眼我國農業發展實際，將一系列政策和實踐成果法定化，完善鄉村產業發展、農業科技創新、生態文明建設等內容。二是完善配套法規。在國家層面制定出台高標準農田工程設施管護辦法，指導地方明確管護內容、管護標準和管護主體。制定肥料、農藥、農膜等方面法規。修訂超限運輸車輛行駛公路管理有關法律規定，對運輸跨區作業農機作出區別於普通貨物運輸的專門規定，推動農機合法合規安全運輸。三是建強農業綜合執法隊伍。持續深化農業綜合行政執法改革，全面加強執法隊伍規範化、標準化建設，打造專業化、職業化、現代化執法隊伍。

以上報告，請審議。