全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国文物保护法》实施情况的报告

全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国文物保护法》实施情况的报告
全国人民代表大会常务委员会执法检查组
2012年6月26日

本作品收录于《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报/2012年/第四号》

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——2012年6月26日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十七次会议上

全国人大常委会副委员长　路甬祥

全国人民代表大会常务委员会：

2012年4月至5月，全国人大常委会执法检查组开展了文物保护法执法检查。现在，我代表执法检查组向常委会报告有关情况：

一、执法检查的工作情况

这次执法检查是1982年11月文物保护法颁布实施以来，由全国人大常委会在全国范围内组织开展的第一次执法检查。吴邦国委员长对这次执法检查工作十分重视，作出重要批示：“我国是历史悠久的文明古国，有着丰富灿烂的文化遗产。全面贯彻落实文物保护法，是继承和弘扬中华民族优秀传统文化、推动社会主义文化大发展大繁荣的必然要求。全国人大常委会这次在全国范围内开展文物保护法执法检查，主要目的就是在党的十七大和十七届六中全会精神指导下，督促、支持各级政府和有关国家机关依法履行职责，改进工作，加强管理，推动我国文物保护事业全面发展。希望检查组精心准备，扎实工作，组织开展好这次执法检查，圆满完成工作任务，为建设中华民族共有精神家园做出积极贡献。”

4月5日，执法检查组召开第一次全体会议，听取国务院有关部门的情况汇报，部署相关工作。王兆国副委员长出席会议并作了重要讲话。会议明确，这次执法检查的重点是文物安全情况，处理文物保护与经济建设、社会发展关系情况，文物流通领域管理情况，执法能力建设和配套法规制定情况，以及进一步修改完善法律的意见和建议。

这次执法检查由我任组长，韩启德、周铁农、李建国、严隽琪副委员长以及白克明同志任副组长。执法检查组分为5个小组，成员包括28位全国人大常委会委员和全国人大教科文卫委员会委员、全国人大法律委员会委员，以及21位全国人大代表。检查组重点对北京、河北、浙江、江西、山东、河南、湖北、四川、甘肃、新疆10个省（区、市）进行了检查，并委托其他省（区、市）人大常委会对本行政区域内文物保护法的实施情况进行检查。检查组先后召开了48次汇报会、座谈会，听取了有关省、市、县政府的工作汇报，与有关部门、文博专家以及文物保护一线工作人员进行了座谈交流，广泛听取意见和建议，并实地考察了186个文物、博物馆等单位。

国务院有关部门和地方各级政府对这次执法检查很重视，国家文物局予以积极协助，相关省（区、市）人大、政府认真准备，全国人大常委会办公厅和全国人大教科文卫委员会做了大量细致的具体工作；全国人大教科文卫委员会还专门到辽宁省、故宫博物院、国家博物馆开展前期执法调研，并邀请在京部分文物保护专家召开了座谈会，保证了执法检查任务顺利完成。中央和地方主要新闻媒体及时报道了执法检查有关情况。

现在，各检查小组已经形成了报告，受委托检查的21个省（区、市）人大常委会也向全国人大常委会办公厅提供了书面报告。6月7日，执法检查组召开第二次全体会议，研究讨论了执法检查报告稿，并听取了国务院有关部门的意见。

检查组认为，文物保护法颁布实施30年来，随着我国经济发展和社会进步，文物保护事业与时俱进、开拓创新，取得了显著成绩。各级政府越来越重视文物工作，社会力量积极参与文物保护，法律规定得到贯彻执行，形成了许多好的经验和做法。但也要看到，我国文物保护与利用的整体水平与我们这个文明古国的地位还不相称，还不能很好适应经济社会协调发展和文化大发展大繁荣的要求，不能完全满足人民群众日益增长的精神文化需求。文物工作中还存在一些实际困难和问题，面临着新的挑战，贯彻实施文物保护法的任务依然艰巨而繁重。

二、贯彻实施文物保护法的主要工作及成效

（一）文物法制宣传教育不断深入

文物保护法颁布实施以来，各级政府积极开展文物法制宣传教育，增强全社会文物保护意识。文物保护法逐步纳入全民普法规划、纳入国民素质教育体系、纳入党政领导干部培训。许多地方通过各种媒体，结合“法制宣传日”、“文化遗产日”、“国际古迹遗址日”、“国际博物馆日”等，配合第三次全国文物普查和打击文物犯罪等专项工作，广泛开展形式多样的法制宣传普及活动。全国文物系统一方面加强内部法制教育培训，另一方面利用博物馆等机构对公众开展文物法制宣传，取得了明显的成效。

（二）政府文物保护责任逐步落实

各级政府对文物保护事业的认识不断提高，积极贯彻实施文物保护法，依法将文物保护事业纳入本级国民经济和社会发展规划，所需经费列入本级财政预算并实现逐年增长，文物保护机构队伍建设不断得到加强。据财政部统计，“十一五”期间，全国公共财政文物支出累计为572.5亿元，年均增长37.9%，超过同期全国财政收入平均增幅21.29%的水平。目前，全国文物行政执法体系基本建立。据国家文物局统计，截至2011年底，县级以上专门文物行政机构有848个，全国已建立各级文物保护管理机构2735个。部分文物资源丰富的市（县）成立了专门的文物执法队伍，多数省（区、市）建立了基层群众性文物保护组织，聘请了文物保护员，有的地方已初步形成了市、县、乡、村四级文物保护网络。

（三）综合执法能力不断加强

文物部门与发展改革、科技、公安、财政、国土、环保、住建、海关、工商、旅游、宗教、海洋等部门加强配合，创新协作机制，不断提升综合执法能力，有效落实文物保护法律职责。2010年，国务院批准建立全国文物安全工作部际联席会议制度，现有文化部、公安部等16个成员单位参加。2011年，公安部在国家文物局的支持下，在陕西省公安厅建立了“全国文物犯罪信息中心”，国家文物局和国家海洋局建立了我国管辖海域文化遗产联合执法工作机制。江西省各市、县普遍成立了政府领导为负责人的文物保护管理委员会，河北、浙江、山东、湖北、四川、甘肃、新疆等地建立了文物安全工作部门协调机制，北京、陕西、河南、甘肃等地还在文物集中区域或者重要文物所在地设立了公安派出所。2009年以来，文物、公安、海关等部门多次开展打击文物犯罪等方面的专项行动，破获各类文物犯罪案件1000多起，有效打击了盗掘、盗窃、走私文物等犯罪活动。各级文物行政部门依法查处各类文物违法案件数百起，维护了法律的权威。

（四）文物保护状况明显改善

在第三次全国文物普查中，全国共登记不可移动文物766722处，部分文物已列入第七批全国重点文物保护单位推荐名单。目前，已核定公布的各级文物保护单位7万余处，国家历史文化名城118个，中国历史文化名镇名村350个，世界遗产41项，其中世界文化遗产29项。全国博物馆总数达到3415个，其中国有博物馆2959个，民办博物馆456个。国有文物博物馆馆藏文物达2864万件（套）。经过近十年的努力，文物保护科技成果逐步推广，科技支撑作用得到加强。第一至五批全国重点文物保护单位险情基本排除，第六批全国重点文物保护单位的抢救保护工程正在实施。四川、云南、青海等省地震损坏文物得到及时抢救与维修复原。世界文化遗产保护、文物安全防范工作水平明显提高。全国文物系统馆藏文物库房面积大幅增加，馆藏文物保存环境显著改善。

（五）文物保护在服务经济社会发展、惠及民生方面的积极作用日益凸显

各级政府及有关部门坚持围绕中心服务大局，积极履行法律职责，配合基本建设开展考古调查勘探，探索多种有效的工作措施，既保护了古迹遗址，也确保了建设工程的顺利进行。同时，文物的合理利用日益成为文物工作的重要内容，文物保护事业在“调结构、转方式、促发展、惠民生”中发挥了重要作用。据统计，2008年以来，全国已有1804家博物馆、纪念馆和爱国主义教育示范基地实行免费开放，接待观众总量超过13亿人次，观众人数与免费开放前相比增长50%以上。民办博物馆发展方兴未艾，成为国有博物馆和公共文化服务体系建设的有益补充。在一些地方，文物保护利用与非物质文化遗产传承相结合，丰富了历史文化宣传教育形式和内涵。在一些遗址区和历史街区，文物工作与改善群众的生产生活条件和生态文明建设紧密结合，既实现了文物的有效保护和传承，又促进了当地经济社会发展。文物资源已经成为旅游业发展的重要基础和强劲动力，成为新的经济增长点。

（六）配套法规规章逐步健全

文物保护法实施以来，国务院相继颁布了《水下文物保护管理条例》、《文物保护法实施条例》、《长城保护条例》、《历史文化名城名镇名村保护条例》4部行政法规。文化部、国家文物局出台了关于世界文化遗产、博物馆、文物安全等方面的部门规章和规范性文件。各省（区、市）人大和政府，制定了文物保护的地方性法规和政府规章，形成了一些具有地方特点的文物保护制度。此外，我国已批准加入《保护世界文化和自然遗产公约》等4项有关国际公约，与美国等15个国家签署防止盗窃、盗掘和非法进出境文物的双边协定或谅解备忘录。以文物保护法为核心的中国特色文物保护法律制度已形成。

三、存在的主要问题

（一）对文物保护的认识有待进一步提高，文物安全形势依然严峻

一些地方对文物工作在促进中华民族文化自信与文化自觉、促进经济社会可持续发展、促进社会主义文化大发展大繁荣中的重要地位和作用认识不足，不能正确认识和妥善处理文物保护与经济建设、社会发展的关系，甚至把保护文物视为经济发展的负担和阻碍，或者“重物轻文”，把文物视为创收牟利的工具，忽视文物的历史文化价值和传承文明、认知教育的功能。有的地方政府和企业法人，在城乡建设中擅自拆除历史文化街区、历史建筑及其他文物古迹，破坏文物环境和历史风貌，刻意规避考古调查勘探而进行施工，造成一些文物损毁消失。据第三次全国文物普查统计，近30年来消失的4万多处不可移动文物中，有一半以上毁于各类建设活动。有些地区在发展旅游产业时对文物过度利用，甚至为建设旅游景区而损坏文物。盗窃、盗掘、走私文物和古脊椎动物化石、古人类化石等犯罪屡禁不止，大案要案时有发生，犯罪活动呈现职业化、集团化、暴力化、智能化趋势。在一些偏远地区，不少文物古迹散布于广大田野、山区、戈壁，长期处于无人守护状态，成为犯罪分子觊觎的目标，文物安全压力极大。一些文物、博物馆单位的保护措施和安全管理不到位，存在安全隐患，甚至出现了一些安全事故。

（二）文物执法能力需要进一步增强

尽管各地文物部门机构、编制数量有所增加，但全国县级及县级以上政府设立专门文物行政部门的仅有四分之一左右，县（市）一级大量文物行政管理职能由文管所、博物馆等事业单位代行，全国文物行政管理人员平均每县不足3人。检查中发现，文物执法机构不健全、执法人员偏少、经费不足的现象较为普遍，在基层尤为突出，执法工作难以有效开展。执法检查中许多地方都提出了经费不足问题，特别是经济欠发达地区、革命老区、少数民族地区和边远地区，文物保护经费更为困难，许多基层文保员没有经费保障，有的只有很少的补贴。

（三）文物流通领域亟需加强监管

近年来，民间文物收藏不断升温，文物价格持续攀升，夹杂文物经营活动的古玩旧货市场发展迅速，文物拍卖、文物网络交易活动日益频繁。执法检查组所到的市、县，一般都有一处或多处古玩旧货市场，有的交易场面还十分活跃。据统计，目前我国文物拍卖企业有324家，2010年总成交额为368亿元。全国较大规模的古玩旧货市场超过240家，涉及文物艺术品交易的网站约有200家。由于缺乏有效规范和监管，一些经营者暗中从事非法文物交易活动；一些地方文物造假、售假现象较为严重，形成了生产、做旧、销售的产业链；有的拍卖企业知假拍假、自拍自买、哄抬价格；有些文物鉴定人员违背职业道德，进行虚假鉴定，近期发生了“汉代玉凳”、“金缕玉衣”等社会影响极坏的事件；有的电视鉴宝类节目片面渲染文物的市场价格，偏离了正确的舆论导向。

（四）文物专业人才匮乏，文物保护科技水平有待提升

文物修复、古建修缮、文物鉴定、文物保护工程等专业人员极为短缺，制约了文物工作开展。据文物部门统计，全国半数以上的馆藏文物需要修复，但有修复专业资质的单位只有198家，专业技术人员仅有2000余人，难以适应繁重的文物修复和科学保护任务。在古建修缮等方面也面临同样的问题。我国文物保护科技研究起步晚、基础条件差，文物保护科技应用水平整体不高，自主科研成果相对较少。目前还没有建立全国统一的文物资源基础数据库，未形成完善的文物信息资源共享网络平台，不利于文物保护和管理工作的有效开展。

（五）文物保护的法律法规有待进一步完善

检查过程中，国务院有关部门、地方各级政府及有关部门普遍反映，文物保护法中一些规定不适应文物工作的需要。例如，现行法律中对文物安全管理、水下文物保护、土地流转前的考古发掘、民间收藏文物的流通登记、民间博物馆管理等问题缺乏明确的规定；对文物违法行为的处罚过轻，且缺乏必要的强制措施，难以有效遏制违法行为等。文物保护法中要求国务院及其有关部门制定的法规和文件，如国有文物收藏单位不再收藏的文物的处置办法、文物认定的标准等，至今尚未出台，影响了相关工作规范开展。

四、对进一步贯彻实施文物保护法的建议

文物是不可再生的文化资源。珍贵的历史文物和革命文物是中华民族优秀文化传统和中国人民革命精神的重要载体，是我们宝贵的物质财富和精神财富。文物保护事关优秀文化的传承发展，事关人民群众基本文化权益的保障，事关社会主义文化强国建设，是中华民族伟大复兴的精神动力和文化支撑。依法保护好、传承好、利用好、管理好这些宝贵的文化遗产，既是我们的法律责任，也是我们的政治责任、历史责任，是中华民族对人类文明的重要贡献。为此，检查组提出以下建议：

（一）增强依法保护、科学保护文物的意识，营造全社会保护文物的良好氛围

各级政府要充分认识到在新形势下全面贯彻落实文物保护法的重要意义，高度重视文物的不可再生性，坚决纠正那些错误的认识和偏差。要以科学发展观为指导，坚持依法保护，科学保护，坚持改革开放、与时俱进和创新发展。依法保护，就是要认真履行职责，切实做到“有法必依，执法必严，违法必究”；科学保护，就是要使文物保护与经济社会发展相互协调、相互促进，使文物保护与现代科学技术紧密结合。各级政府要更加深入开展文物保护法制宣传教育和文物知识普及，各级领导干部要带头学法、守法，严格依法办事。要坚决纠正“重物轻文”的错误倾向，高度重视发掘、展示文物的历史文化和艺术科学价值，发挥文物在传承中华民族优秀传统文化、进行爱国主义和革命传统教育方面的独特作用。要通过各种媒体、网络加强对人民群众尤其是青少年的宣传教育，提高全体人民的文物保护意识；抓好群众性文物保护组织和文博志愿者队伍建设，鼓励通过捐赠等方式依法设立文物保护社会基金，营造“保护文物，人人有责”的良好社会氛围。

（二）依法履行职责，切实保障文物安全

各级政府要切实将文物保护纳入领导责任制。在城乡建设和旅游发展中，要采取有效措施，保护历史文化风貌，确保文物安全。要加强对建设单位的法制教育，防止建设工程破坏文物。在发展旅游产业时，要坚持文物保护优先的原则，避免对文物进行超负荷利用和不当利用。对违法行为负有责任的主管人员和其他直接责任人员，要严格依法进行惩处。文物、公安、工商、海关、住建、商务等有关部门要加强配合协作，形成防范、打击文物违法犯罪的合力和长效机制。要加强对基层和农村地区文物工作的组织领导，健全县、乡（镇）、村防护网络，加强对田野文物的安全巡查，逐级落实管理目标责任制。要加强对文博单位安全工作检查，督促其履行好保护文物安全的职责。在重要的古墓葬保护区域全面推广使用监控预警设施，有效预防盗掘等犯罪行为。

（三）健全完善管理体制，加强文物保护能力建设

当前，文物管理中仍存在职能交叉、职责不清以及执法机构、队伍不健全等问题，影响了法律的贯彻实施。建议国务院进一步理顺文物管理体制，督促地方各级政府对依法开展文物工作情况进行检查。要积极推进文物管理体制和机制改革，逐步形成机构、队伍、经费和文物保护事权相适应的管理制度。目前文物保护经费总量仍然偏少，经费的使用结构不尽合理，多集中用于博物馆等大型工程建设，不少地方基层文保机构正常运行经费得不到有效保障。建议相关政策措施向基层文保单位重点倾斜，保证他们有能力履行职责。各级政府要在继续加大公共财政投入的同时，通过政策引导，鼓励规范社会资金和力量参与文物保护、博物馆建设等工作，形成政府主导、社会力量广泛参与的文物保护格局。中央财政要对经济欠发达地区、革命老区、少数民族地区和边远地区的文物工作加大支持力度。在重要革命文物相对集中的区域，要有针对性地研究采取整体保护专项措施。

（四）健全监管制度，规范引导文物流通秩序

建议国务院及其有关部门健全完善文物流通领域的监管制度，抓紧制定文物鉴定资质、文物拍卖专业人员资格认证、网络文物交易监管等方面的法规或文件。文物、工商、商务、广电等部门要紧密协作，加强对古玩旧货市场的监管，严厉打击知假拍假等行为，清理、整顿文物鉴定机构，规范电视鉴宝类节目，树立正确的舆论导向。要鼓励、引导、规范民间收藏和民间博物馆健康发展。推动行业协会建设和职业道德建设，加强自我约束和自我管理，努力营造诚实守信、合法经营的行业氛围。

（五）加强专业人才队伍建设，提升文物保护科技水平

随着文物保护事业的发展，要抓紧制定文物保护专业人才队伍建设长远规划和急需人才培养计划，建立专业人才信息库。在高等教育和职业教育体系中适当增加文博专业设置和招生比重，研究建立文物保护传统技艺的有效传承机制，培养造就一批高素质专业人才和复合型人才。建议国务院有关部门加快制定和实施国家文物保护科技行动计划，大力推进文博机构与科研机构、高等院校的合作，加强对文物修缮等方面的科学研究，积极探索多渠道文物保护科技创新协作模式。高度重视现代信息技术在文博领域的推广应用，研究建立国家文物信息中心，为文物资源共享、打击犯罪、防止文物流失、追索被盗文物提供技术支持。

（六）促进合理利用，努力使文物保护成果更好更多地惠及民众

各级政府要坚持文物工作方针，尊重文物工作的规律和特点，依法促进文物的合理利用。要加强文物研究工作，深入挖掘文物的文化、科技、经济、社会价值，充分发挥其在建设社会主义核心价值体系、促进经济发展方式转变、服务民生、资政育人等方面的重要作用。要把文物保护与经济社会文化发展、生态文明建设紧密结合起来，将文物工作融入社会生活，实现文物价值的有效传播，实现文物保护、传承、利用的有机统一。要重视博物馆的功能建设，拓宽国有博物馆之间藏品交流展示的共享途径，进一步提高陈列展示和讲解服务水平。要继续做好博物馆免费开放工作，积极探索保障博物馆免费开放的长效机制。

（七）进一步完善文物保护法律制度

随着我国经济社会快速发展，现行文物保护法在一些方面已同文物工作实际不相适应，建议将其列入全国人大常委会立法规划，在调查研究基础上，及时修改完善。同时，建议国务院及其有关部门进一步健全完善配套法规和规范性文件，积极研究制定博物馆条例、北京故宫保护条例等法规。各地方要结合本地文物工作实际和特点，制定地方性法规和政府规章。

全面贯彻实施文物保护法，依法做好文物工作，是一项长期而艰巨的任务，需要我们坚持不懈的努力。我们要以这次执法检查为新起点，充分发挥监督职能，继续督促和支持各级政府依法履行职责，改进工作，推动我国文物保护事业取得新进展。

以上报告，请审议。