全國人民代表大會常務委員會執法檢查組關於檢查《中華人民共和國文物保護法》實施情況的報告

全國人民代表大會常務委員會執法檢查組關於檢查《中華人民共和國文物保護法》實施情況的報告
全國人民代表大會常務委員會執法檢查組
2012年6月26日

本作品收錄於《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報/2012年/第四號》

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——2012年6月26日在第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十七次會議上

全國人大常委會副委員長　路甬祥

全國人民代表大會常務委員會：

2012年4月至5月，全國人大常委會執法檢查組開展了文物保護法執法檢查。現在，我代表執法檢查組向常委會報告有關情況：

一、執法檢查的工作情況

這次執法檢查是1982年11月文物保護法頒布實施以來，由全國人大常委會在全國範圍內組織開展的第一次執法檢查。吳邦國委員長對這次執法檢查工作十分重視，作出重要批示：「我國是歷史悠久的文明古國，有着豐富燦爛的文化遺產。全面貫徹落實文物保護法，是繼承和弘揚中華民族優秀傳統文化、推動社會主義文化大發展大繁榮的必然要求。全國人大常委會這次在全國範圍內開展文物保護法執法檢查，主要目的就是在黨的十七大和十七屆六中全會精神指導下，督促、支持各級政府和有關國家機關依法履行職責，改進工作，加強管理，推動我國文物保護事業全面發展。希望檢查組精心準備，紮實工作，組織開展好這次執法檢查，圓滿完成工作任務，為建設中華民族共有精神家園做出積極貢獻。」

4月5日，執法檢查組召開第一次全體會議，聽取國務院有關部門的情況匯報，部署相關工作。王兆國副委員長出席會議並作了重要講話。會議明確，這次執法檢查的重點是文物安全情況，處理文物保護與經濟建設、社會發展關係情況，文物流通領域管理情況，執法能力建設和配套法規制定情況，以及進一步修改完善法律的意見和建議。

這次執法檢查由我任組長，韓啟德、周鐵農、李建國、嚴雋琪副委員長以及白克明同志任副組長。執法檢查組分為5個小組，成員包括28位全國人大常委會委員和全國人大教科文衛委員會委員、全國人大法律委員會委員，以及21位全國人大代表。檢查組重點對北京、河北、浙江、江西、山東、河南、湖北、四川、甘肅、新疆10個省（區、市）進行了檢查，並委託其他省（區、市）人大常委會對本行政區域內文物保護法的實施情況進行檢查。檢查組先後召開了48次匯報會、座談會，聽取了有關省、市、縣政府的工作匯報，與有關部門、文博專家以及文物保護一線工作人員進行了座談交流，廣泛聽取意見和建議，並實地考察了186個文物、博物館等單位。

國務院有關部門和地方各級政府對這次執法檢查很重視，國家文物局予以積極協助，相關省（區、市）人大、政府認真準備，全國人大常委會辦公廳和全國人大教科文衛委員會做了大量細緻的具體工作；全國人大教科文衛委員會還專門到遼寧省、故宮博物院、國家博物館開展前期執法調研，並邀請在京部分文物保護專家召開了座談會，保證了執法檢查任務順利完成。中央和地方主要新聞媒體及時報道了執法檢查有關情況。

現在，各檢查小組已經形成了報告，受委託檢查的21個省（區、市）人大常委會也向全國人大常委會辦公廳提供了書面報告。6月7日，執法檢查組召開第二次全體會議，研究討論了執法檢查報告稿，並聽取了國務院有關部門的意見。

檢查組認為，文物保護法頒布實施30年來，隨着我國經濟發展和社會進步，文物保護事業與時俱進、開拓創新，取得了顯著成績。各級政府越來越重視文物工作，社會力量積極參與文物保護，法律規定得到貫徹執行，形成了許多好的經驗和做法。但也要看到，我國文物保護與利用的整體水平與我們這個文明古國的地位還不相稱，還不能很好適應經濟社會協調發展和文化大發展大繁榮的要求，不能完全滿足人民群眾日益增長的精神文化需求。文物工作中還存在一些實際困難和問題，面臨着新的挑戰，貫徹實施文物保護法的任務依然艱巨而繁重。

二、貫徹實施文物保護法的主要工作及成效

（一）文物法制宣傳教育不斷深入

文物保護法頒布實施以來，各級政府積極開展文物法制宣傳教育，增強全社會文物保護意識。文物保護法逐步納入全民普法規劃、納入國民素質教育體系、納入黨政領導幹部培訓。許多地方通過各種媒體，結合「法制宣傳日」、「文化遺產日」、「國際古蹟遺址日」、「國際博物館日」等，配合第三次全國文物普查和打擊文物犯罪等專項工作，廣泛開展形式多樣的法制宣傳普及活動。全國文物系統一方面加強內部法制教育培訓，另一方面利用博物館等機構對公眾開展文物法制宣傳，取得了明顯的成效。

（二）政府文物保護責任逐步落實

各級政府對文物保護事業的認識不斷提高，積極貫徹實施文物保護法，依法將文物保護事業納入本級國民經濟和社會發展規劃，所需經費列入本級財政預算並實現逐年增長，文物保護機構隊伍建設不斷得到加強。據財政部統計，「十一五」期間，全國公共財政文物支出累計為572.5億元，年均增長37.9%，超過同期全國財政收入平均增幅21.29%的水平。目前，全國文物行政執法體系基本建立。據國家文物局統計，截至2011年底，縣級以上專門文物行政機構有848個，全國已建立各級文物保護管理機構2735個。部分文物資源豐富的市（縣）成立了專門的文物執法隊伍，多數省（區、市）建立了基層群眾性文物保護組織，聘請了文物保護員，有的地方已初步形成了市、縣、鄉、村四級文物保護網絡。

（三）綜合執法能力不斷加強

文物部門與發展改革、科技、公安、財政、國土、環保、住建、海關、工商、旅遊、宗教、海洋等部門加強配合，創新協作機制，不斷提升綜合執法能力，有效落實文物保護法律職責。2010年，國務院批准建立全國文物安全工作部際聯席會議制度，現有文化部、公安部等16個成員單位參加。2011年，公安部在國家文物局的支持下，在陝西省公安廳建立了「全國文物犯罪信息中心」，國家文物局和國家海洋局建立了我國管轄海域文化遺產聯合執法工作機制。江西省各市、縣普遍成立了政府領導為負責人的文物保護管理委員會，河北、浙江、山東、湖北、四川、甘肅、新疆等地建立了文物安全工作部門協調機制，北京、陝西、河南、甘肅等地還在文物集中區域或者重要文物所在地設立了公安派出所。2009年以來，文物、公安、海關等部門多次開展打擊文物犯罪等方面的專項行動，破獲各類文物犯罪案件1000多起，有效打擊了盜掘、盜竊、走私文物等犯罪活動。各級文物行政部門依法查處各類文物違法案件數百起，維護了法律的權威。

（四）文物保護狀況明顯改善

在第三次全國文物普查中，全國共登記不可移動文物766722處，部分文物已列入第七批全國重點文物保護單位推薦名單。目前，已核定公布的各級文物保護單位7萬餘處，國家歷史文化名城118個，中國歷史文化名鎮名村350個，世界遺產41項，其中世界文化遺產29項。全國博物館總數達到3415個，其中國有博物館2959個，民辦博物館456個。國有文物博物館館藏文物達2864萬件（套）。經過近十年的努力，文物保護科技成果逐步推廣，科技支撐作用得到加強。第一至五批全國重點文物保護單位險情基本排除，第六批全國重點文物保護單位的搶救保護工程正在實施。四川、雲南、青海等省地震損壞文物得到及時搶救與維修復原。世界文化遺產保護、文物安全防範工作水平明顯提高。全國文物系統館藏文物庫房面積大幅增加，館藏文物保存環境顯著改善。

（五）文物保護在服務經濟社會發展、惠及民生方面的積極作用日益凸顯

各級政府及有關部門堅持圍繞中心服務大局，積極履行法律職責，配合基本建設開展考古調查勘探，探索多種有效的工作措施，既保護了古蹟遺址，也確保了建設工程的順利進行。同時，文物的合理利用日益成為文物工作的重要內容，文物保護事業在「調結構、轉方式、促發展、惠民生」中發揮了重要作用。據統計，2008年以來，全國已有1804家博物館、紀念館和愛國主義教育示範基地實行免費開放，接待觀眾總量超過13億人次，觀眾人數與免費開放前相比增長50%以上。民辦博物館發展方興未艾，成為國有博物館和公共文化服務體系建設的有益補充。在一些地方，文物保護利用與非物質文化遺產傳承相結合，豐富了歷史文化宣傳教育形式和內涵。在一些遺址區和歷史街區，文物工作與改善群眾的生產生活條件和生態文明建設緊密結合，既實現了文物的有效保護和傳承，又促進了當地經濟社會發展。文物資源已經成為旅遊業發展的重要基礎和強勁動力，成為新的經濟增長點。

（六）配套法規規章逐步健全

文物保護法實施以來，國務院相繼頒布了《水下文物保護管理條例》、《文物保護法實施條例》、《長城保護條例》、《歷史文化名城名鎮名村保護條例》4部行政法規。文化部、國家文物局出台了關於世界文化遺產、博物館、文物安全等方面的部門規章和規範性文件。各省（區、市）人大和政府，制定了文物保護的地方性法規和政府規章，形成了一些具有地方特點的文物保護制度。此外，我國已批准加入《保護世界文化和自然遺產公約》等4項有關國際公約，與美國等15個國家簽署防止盜竊、盜掘和非法進出境文物的雙邊協定或諒解備忘錄。以文物保護法為核心的中國特色文物保護法律制度已形成。

三、存在的主要問題

（一）對文物保護的認識有待進一步提高，文物安全形勢依然嚴峻

一些地方對文物工作在促進中華民族文化自信與文化自覺、促進經濟社會可持續發展、促進社會主義文化大發展大繁榮中的重要地位和作用認識不足，不能正確認識和妥善處理文物保護與經濟建設、社會發展的關係，甚至把保護文物視為經濟發展的負擔和阻礙，或者「重物輕文」，把文物視為創收牟利的工具，忽視文物的歷史文化價值和傳承文明、認知教育的功能。有的地方政府和企業法人，在城鄉建設中擅自拆除歷史文化街區、歷史建築及其他文物古蹟，破壞文物環境和歷史風貌，刻意規避考古調查勘探而進行施工，造成一些文物損毀消失。據第三次全國文物普查統計，近30年來消失的4萬多處不可移動文物中，有一半以上毀於各類建設活動。有些地區在發展旅遊產業時對文物過度利用，甚至為建設旅遊景區而損壞文物。盜竊、盜掘、走私文物和古脊椎動物化石、古人類化石等犯罪屢禁不止，大案要案時有發生，犯罪活動呈現職業化、集團化、暴力化、智能化趨勢。在一些偏遠地區，不少文物古蹟散布於廣大田野、山區、戈壁，長期處於無人守護狀態，成為犯罪分子覬覦的目標，文物安全壓力極大。一些文物、博物館單位的保護措施和安全管理不到位，存在安全隱患，甚至出現了一些安全事故。

（二）文物執法能力需要進一步增強

儘管各地文物部門機構、編制數量有所增加，但全國縣級及縣級以上政府設立專門文物行政部門的僅有四分之一左右，縣（市）一級大量文物行政管理職能由文管所、博物館等事業單位代行，全國文物行政管理人員平均每縣不足3人。檢查中發現，文物執法機構不健全、執法人員偏少、經費不足的現象較為普遍，在基層尤為突出，執法工作難以有效開展。執法檢查中許多地方都提出了經費不足問題，特別是經濟欠發達地區、革命老區、少數民族地區和邊遠地區，文物保護經費更為困難，許多基層文保員沒有經費保障，有的只有很少的補貼。

（三）文物流通領域亟需加強監管

近年來，民間文物收藏不斷升溫，文物價格持續攀升，夾雜文物經營活動的古玩舊貨市場發展迅速，文物拍賣、文物網絡交易活動日益頻繁。執法檢查組所到的市、縣，一般都有一處或多處古玩舊貨市場，有的交易場面還十分活躍。據統計，目前我國文物拍賣企業有324家，2010年總成交額為368億元。全國較大規模的古玩舊貨市場超過240家，涉及文物藝術品交易的網站約有200家。由於缺乏有效規範和監管，一些經營者暗中從事非法文物交易活動；一些地方文物造假、售假現象較為嚴重，形成了生產、做舊、銷售的產業鏈；有的拍賣企業知假拍假、自拍自買、哄抬價格；有些文物鑑定人員違背職業道德，進行虛假鑑定，近期發生了「漢代玉凳」、「金縷玉衣」等社會影響極壞的事件；有的電視鑒寶類節目片面渲染文物的市場價格，偏離了正確的輿論導向。

（四）文物專業人才匱乏，文物保護科技水平有待提升

文物修復、古建修繕、文物鑑定、文物保護工程等專業人員極為短缺，制約了文物工作開展。據文物部門統計，全國半數以上的館藏文物需要修復，但有修復專業資質的單位只有198家，專業技術人員僅有2000餘人，難以適應繁重的文物修復和科學保護任務。在古建修繕等方面也面臨同樣的問題。我國文物保護科技研究起步晚、基礎條件差，文物保護科技應用水平整體不高，自主科研成果相對較少。目前還沒有建立全國統一的文物資源基礎數據庫，未形成完善的文物信息資源共享網絡平台，不利於文物保護和管理工作的有效開展。

（五）文物保護的法律法規有待進一步完善

檢查過程中，國務院有關部門、地方各級政府及有關部門普遍反映，文物保護法中一些規定不適應文物工作的需要。例如，現行法律中對文物安全管理、水下文物保護、土地流轉前的考古發掘、民間收藏文物的流通登記、民間博物館管理等問題缺乏明確的規定；對文物違法行為的處罰過輕，且缺乏必要的強制措施，難以有效遏制違法行為等。文物保護法中要求國務院及其有關部門制定的法規和文件，如國有文物收藏單位不再收藏的文物的處置辦法、文物認定的標準等，至今尚未出台，影響了相關工作規範開展。

四、對進一步貫徹實施文物保護法的建議

文物是不可再生的文化資源。珍貴的歷史文物和革命文物是中華民族優秀文化傳統和中國人民革命精神的重要載體，是我們寶貴的物質財富和精神財富。文物保護事關優秀文化的傳承發展，事關人民群眾基本文化權益的保障，事關社會主義文化強國建設，是中華民族偉大復興的精神動力和文化支撐。依法保護好、傳承好、利用好、管理好這些寶貴的文化遺產，既是我們的法律責任，也是我們的政治責任、歷史責任，是中華民族對人類文明的重要貢獻。為此，檢查組提出以下建議：

（一）增強依法保護、科學保護文物的意識，營造全社會保護文物的良好氛圍

各級政府要充分認識到在新形勢下全面貫徹落實文物保護法的重要意義，高度重視文物的不可再生性，堅決糾正那些錯誤的認識和偏差。要以科學發展觀為指導，堅持依法保護，科學保護，堅持改革開放、與時俱進和創新發展。依法保護，就是要認真履行職責，切實做到「有法必依，執法必嚴，違法必究」；科學保護，就是要使文物保護與經濟社會發展相互協調、相互促進，使文物保護與現代科學技術緊密結合。各級政府要更加深入開展文物保護法制宣傳教育和文物知識普及，各級領導幹部要帶頭學法、守法，嚴格依法辦事。要堅決糾正「重物輕文」的錯誤傾向，高度重視發掘、展示文物的歷史文化和藝術科學價值，發揮文物在傳承中華民族優秀傳統文化、進行愛國主義和革命傳統教育方面的獨特作用。要通過各種媒體、網絡加強對人民群眾尤其是青少年的宣傳教育，提高全體人民的文物保護意識；抓好群眾性文物保護組織和文博志願者隊伍建設，鼓勵通過捐贈等方式依法設立文物保護社會基金，營造「保護文物，人人有責」的良好社會氛圍。

（二）依法履行職責，切實保障文物安全

各級政府要切實將文物保護納入領導責任制。在城鄉建設和旅遊發展中，要採取有效措施，保護歷史文化風貌，確保文物安全。要加強對建設單位的法制教育，防止建設工程破壞文物。在發展旅遊產業時，要堅持文物保護優先的原則，避免對文物進行超負荷利用和不當利用。對違法行為負有責任的主管人員和其他直接責任人員，要嚴格依法進行懲處。文物、公安、工商、海關、住建、商務等有關部門要加強配合協作，形成防範、打擊文物違法犯罪的合力和長效機制。要加強對基層和農村地區文物工作的組織領導，健全縣、鄉（鎮）、村防護網絡，加強對田野文物的安全巡查，逐級落實管理目標責任制。要加強對文博單位安全工作檢查，督促其履行好保護文物安全的職責。在重要的古墓葬保護區域全面推廣使用監控預警設施，有效預防盜掘等犯罪行為。

（三）健全完善管理體制，加強文物保護能力建設

當前，文物管理中仍存在職能交叉、職責不清以及執法機構、隊伍不健全等問題，影響了法律的貫徹實施。建議國務院進一步理順文物管理體制，督促地方各級政府對依法開展文物工作情況進行檢查。要積極推進文物管理體制和機制改革，逐步形成機構、隊伍、經費和文物保護事權相適應的管理制度。目前文物保護經費總量仍然偏少，經費的使用結構不盡合理，多集中用於博物館等大型工程建設，不少地方基層文保機構正常運行經費得不到有效保障。建議相關政策措施向基層文保單位重點傾斜，保證他們有能力履行職責。各級政府要在繼續加大公共財政投入的同時，通過政策引導，鼓勵規範社會資金和力量參與文物保護、博物館建設等工作，形成政府主導、社會力量廣泛參與的文物保護格局。中央財政要對經濟欠發達地區、革命老區、少數民族地區和邊遠地區的文物工作加大支持力度。在重要革命文物相對集中的區域，要有針對性地研究採取整體保護專項措施。

（四）健全監管制度，規範引導文物流通秩序

建議國務院及其有關部門健全完善文物流通領域的監管制度，抓緊制定文物鑑定資質、文物拍賣專業人員資格認證、網絡文物交易監管等方面的法規或文件。文物、工商、商務、廣電等部門要緊密協作，加強對古玩舊貨市場的監管，嚴厲打擊知假拍假等行為，清理、整頓文物鑑定機構，規範電視鑒寶類節目，樹立正確的輿論導向。要鼓勵、引導、規範民間收藏和民間博物館健康發展。推動行業協會建設和職業道德建設，加強自我約束和自我管理，努力營造誠實守信、合法經營的行業氛圍。

（五）加強專業人才隊伍建設，提升文物保護科技水平

隨着文物保護事業的發展，要抓緊制定文物保護專業人才隊伍建設長遠規劃和急需人才培養計劃，建立專業人才信息庫。在高等教育和職業教育體系中適當增加文博專業設置和招生比重，研究建立文物保護傳統技藝的有效傳承機制，培養造就一批高素質專業人才和複合型人才。建議國務院有關部門加快制定和實施國家文物保護科技行動計劃，大力推進文博機構與科研機構、高等院校的合作，加強對文物修繕等方面的科學研究，積極探索多渠道文物保護科技創新協作模式。高度重視現代信息技術在文博領域的推廣應用，研究建立國家文物信息中心，為文物資源共享、打擊犯罪、防止文物流失、追索被盜文物提供技術支持。

（六）促進合理利用，努力使文物保護成果更好更多地惠及民眾

各級政府要堅持文物工作方針，尊重文物工作的規律和特點，依法促進文物的合理利用。要加強文物研究工作，深入挖掘文物的文化、科技、經濟、社會價值，充分發揮其在建設社會主義核心價值體系、促進經濟發展方式轉變、服務民生、資政育人等方面的重要作用。要把文物保護與經濟社會文化發展、生態文明建設緊密結合起來，將文物工作融入社會生活，實現文物價值的有效傳播，實現文物保護、傳承、利用的有機統一。要重視博物館的功能建設，拓寬國有博物館之間藏品交流展示的共享途徑，進一步提高陳列展示和講解服務水平。要繼續做好博物館免費開放工作，積極探索保障博物館免費開放的長效機制。

（七）進一步完善文物保護法律制度

隨着我國經濟社會快速發展，現行文物保護法在一些方面已同文物工作實際不相適應，建議將其列入全國人大常委會立法規劃，在調查研究基礎上，及時修改完善。同時，建議國務院及其有關部門進一步健全完善配套法規和規範性文件，積極研究制定博物館條例、北京故宮保護條例等法規。各地方要結合本地文物工作實際和特點，制定地方性法規和政府規章。

全面貫徹實施文物保護法，依法做好文物工作，是一項長期而艱巨的任務，需要我們堅持不懈的努力。我們要以這次執法檢查為新起點，充分發揮監督職能，繼續督促和支持各級政府依法履行職責，改進工作，推動我國文物保護事業取得新進展。

以上報告，請審議。