关于1998年中央和地方预算执行情况及1999年中央和地方预算草案的报告

关于1998年中央和地方预算执行情况与1999年中央和地方预算草案的报告
——1999年3月6日在第九届全国人民代表大会第二次会议上
财政部部长 项怀诚
1999年3月6日

1999年3月15日《第九届全国人民代表大会第二次会议关于1998年中央和地方预算执行情况及1999年中央和地方预算的决议》通过
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各位代表：

受国务院委托，我向大会提出1998年中央和地方预算执行情况及1999年中央和地方预算草案的报告，请予审议，并请全国政协各位委员提出意见。

一、1998年中央和地方预算执行情况

1998年，在党中央、国务院的领导下，全国人民齐心协力，共同奋斗，经受住了亚洲金融危机和特大洪涝灾害的严峻考验，经济工作取得了来之不易的成绩。国民经济保持较快增长，国内生产总值比上年增长7.8%，人民币汇率保持稳定，年初确定的改革和发展的各项目标基本实现。

在经济稳步增长的基础上，1998年中央和地方预算执行情况也是比较好的。1998年中央财政总收入5483亿元，完成预算的103.3%。其中，中央财政本级收入4885亿元，比上年增长15.6%；地方上解中央收入598亿元，与上年持平。中央财政总支出6443亿元，完成预算的111.7%。其中，中央财政本级支出3120亿元，比上年增长23.2%；补助地方支出3323亿元，比上年增长16.3%。中央财政收支相抵，赤字960亿元，与九届全国人大常委会第四次会议审议批准的调整预算数额持平。

1998年中央财政共发行国债3891亿元，除转贷给地方用于基础设施建设的580亿元以外，中央财政债务收入3311亿元，其中，用于偿还国内外债务本息2351亿元，用于弥补当年赤字960亿元。此外，1998年中央政府性基金收入1204亿元，中央政府性基金支出1204亿元。

地方财政总收入8291亿元，完成预算的103.8%。其中，地方财政本级收入4968亿元，比上年增长12.3%；中央补助收入3323亿元，比上年增长16.3%。地方财政总支出8249亿元，完成预算的103.3%。其中，地方财政本级支出7651亿元，比上年增长14.2%；上解中央支出598亿元。地方财政收支相抵，结余42亿元。

以上中央和地方预算执行情况汇总，1998年全国财政收入9853亿元，完成预算的101.8%，比上年增长13.9%；全国财政支出10771亿元，完成预算的106.2%，比上年增长16.7%。全国财政收支相抵，支出大于收入918亿元，其中，中央财政赤字960亿元，地方财政结余42亿元。上述预算执行数字，在中央和地方决算编制汇总后，还会有些变化。

各位代表：九届全国人大一次会议批准的1998年中央预算是根据《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》的精神，按照适度从紧原则安排的，赤字比上年压缩了100亿元。但是，在预算执行中，情况发生了很大变化，亚洲金融危机对我国经济的影响程度比预料的要严重得多，在国家相继采取了降低银行存贷款利率、增加信贷资金供应以及提高部分商品出口退税率等刺激经济增长的措施之后，上半年经济增长速度仍呈下降趋势。面对严峻挑战，中央决定加大宏观调控力度，实施积极的财政政策。去年6月，九届全国人大常委会第三次会议批准财政部增发相当于80亿元人民币的外债。8月份，九届全国人大常委会第四次会议批准了国务院提出的1998年中央财政预算调整方案。财政部向国有商业银行增发1000亿元国债，同时银行配套发放1000亿元贷款，重点用于农林水利、交通通信、环境保护、城乡电网改造、粮食仓库和城市公用事业等基础设施建设。这是在特定时期为增加投资、扩大消费、拉动经济增长而采取的一项特殊政策。去年的实践表明，这项政策的实施，有力地拉动了经济增长，对去年国民经济增长基本达到预定目标起了关键作用，同时也有利于调整投资结构和经济结构，增强经济发展后劲。这样做，虽然财政赤字和债务规模扩大了一些，但并没有导致货币超量发行，也没有引发通货膨胀，效果是好的。

各位代表：1998年财政收入的增长继续高于当年经济增长，财政收入占国内生产总值的比重也由上年的11.6%提高到12.4%。这个比重近几年来逐步上升，这是规范税制、加强征管、依法理财、堵塞漏洞的结果，是一个可喜的成绩。去年中央财政着力于优化支出结构，重点保证了事关改革、发展和稳定大局的支出项目。一是增加了基础设施建设投入，中央财政基本建设支出比上年增长90.7%，其中农林水利基建支出增长1.5倍。二是为确保国有企业下岗职工基本生活费和离退休人员养老金的及时、足额发放，中央财政通过增列支出和亏损补贴等方式共拨付补助资金和借款168亿元。三是为大力推进粮食流通体制改革，中央财政用于粮食政策性补贴的支出比上年增加102亿元，其中粮食风险基金增加34亿元。四是为落实科教兴国战略，从去年起，中央财政本级支出中教育经费支出所占比例连续三年每年提高一个百分点，同时建立了科技发展基金，启动了知识创新工程，增加了对国家重点科研项目的投入。1998年中央财政教育和科学事业费支出分别比上年增长37%和27.9%。五是大力支持抗洪救灾，共拨付抗洪等各种救灾经费130多亿元。上述支出除用预算资金和增发国债资金安排一部分外，1998年中央财政收入比预算超收的174亿元，也主要用在了上述几个方面。

此外，为减轻企业负担，清理了涉及企业的政府性基金和收费，分三批取消了一些不合法、不合理基金和收费项目。

在肯定成绩的同时，必须看到预算执行中还存在一些不容忽视的问题。一是违反财经法纪的状况相当普遍。一些地方政府和部门的乱收费现象相当严重，甚至以费挤税，造成国家税源的大量流失；一些非银行金融机构及企业单位隐匿收入、偷逃税收、帐外设帐、私设“小金库”和挥霍浪费等问题比较突出。这些问题严重扰乱了经济秩序，滋生了腐败，损害了党和政府的形象，引起了人民群众的强烈不满。二是财政收入占国内生产总值的比重尽管有所提高，但其总体水平仍然偏低，大量财政性资金游离于预算之外，缺乏规范管理和必要监督，财政收入增长受到制约。三是财政支出结构不够合理，国家财政包揽过多，不少应由企业、社会和个人承担的支出，仍由财政承担，而一些应由财政保证的重点支出却难以安排，部分地方甚至连工资都无法保证。对这些问题，我们必须加大整顿财经秩序力度，深入开展反腐败斗争，不断推进财税体制改革，切实加以解决。

二、1999年中央和地方预算草案

1999年是我国历史发展进程中具有特殊意义的一年。党中央、国务院决定，要继续扩大内需和实施积极的财政政策。这是在综合分析国内外经济形势，权衡经济社会发展诸方面的利弊以后作出的慎重决定。

从改革、发展和稳定的大局出发，今年有许多非办不可的大事需要财政预算作出安排：

（一）继续增加基础设施建设投资。去年以来，国家陆续开工兴建了一批基础设施建设项目，为了保证这些项目如期建成并发挥效益，需要中央财政在去年基础上再增加投入250亿元。

（二）加大农林水利和生态环境保护投入力度。必须赶在今年汛期之前完成长江、黄河、嫩江、松花江干堤的修复加固任务。同时，为保护生态环境，实现可持续发展，要继续在长江、黄河中上游及东北林区实施天然林保护工程。为此，1999年中央财政需增加农林水利投资约300亿元。

（三）积极支持外贸出口，进一步提高出口退税率。今年继续提高机械设备、电器和电子产品以及纺织品等20类产品的出口退税率，综合退税率平均提高2.56个百分点，出口退税额也要相应增加。

（四）全面落实党中央关于军队、武警部队、政法机关不再从事经商活动的决定。这一决定对于加强军队和政权建设，维护社会主义市场经济秩序，深入开展反腐败斗争，保证国家的长治久安，具有十分重要的意义。根据中央要求，军队、武警部队、政法机关与企业脱钩后，中央财政需给予适当补助。其中，给予军队的补助加上正常增长，今年国防费支出为1046.5亿元，比上年增长12.7%。此外，中央财政将增加海关、边防等部门缉私经费和贫困地区政法机关装备及办案经费30多亿元。

（五）落实各项粮棉政策。近几年农业连年丰收，为保护农民种粮积极性，国家实行了按保护价敞开收购粮食的政策。中央财政要支付库存粮食储备费用和利息，安排粮食风险基金，负担粮棉出口亏损以及1992年以来新增粮食财务挂帐的利息补贴等500多亿元，比上年增加支出60多亿元。

（六）大力支持科教兴国战略的实施。实现我国现代化建设目标，从根本上讲，要靠科学技术进步和劳动者素质的提高。今年，中央财政本级教育事业费增加26亿元，增长21.4%；为支持知识创新工程和国家重点科研项目，中央财政增加科技投入8.2亿元，增长9.5%。

（七）加大转移支付力度，促进区域经济协调发展。根据分税制财政体制的规定，今年中央财政需要增加对地方的税收返还56亿元，增加对民族地区、经济不发达地区的扶贫资金和转移支付22亿元。

（八）继续做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作。今年，中央财政将继续安排中央所属企业下岗职工基本生活保障财政应负担的资金，同时对困难较多的中西部地区和老工业基地，在地方财政足额安排保障资金后出现的预算缺口，中央财政将以专项转移支付的方式给予适当补助。

1999年中央财政支出汇总要在上年预算执行数的基础上增加946亿元，减去中央财政收入预计增加的403亿元，支出增加额大于收入增加额543亿元。再加上作为计算基数的上年预算执行数中960亿元的收支差额，今年中央财政赤字为1503亿元。

实行积极的财政政策，通过增加财政投入，扩大基础设施建设，拉动经济增长，是特定时期采取的非常措施。如果不继续这样做，国内需求将难以扩大，经济结构调整将受到阻碍，国民经济难以保持稳定增长，就业问题更加突出，税收也会减少，财政日子将更加难过。随着经济发展和税收增加，财政赤字可以逐步缩小，财政偿债能力也将不断增强。

从目前的经济和财政情况看，扩大一些财政赤字和国债规模，是控制在国民经济可以承受范围之内的。据测算，今年财政赤字和累计国债余额占当年国内生产总值的比重分别为1.7%和10%左右，均低于国际公认的3%和60%的警戒线。目前银行存贷款差额较大，通过向商业银行发行一些长期国债，将一部分储蓄转化为投资，不会导致货币过量发行，也有利于提高银行资金运营效益；粮食等主要农产品丰富，工业消费品充裕，物价比较稳定，不会引发通货膨胀。当然，我们也注意到，我国潜在的财政赤字和债务融资规模已经比较大，社会保障和粮食亏损等欠帐较多，在扩大财政赤字和国债规模时要特别谨慎。从根本上讲，经济的增长要立足于社会投资和消费增长，同时要积极扩大进出口和利用外资。因此，积极的财政政策是特定条件下采取的特定政策。从中长期看，必须坚持财政收支基本平衡的原则，实行适度从紧的财政政策，严格控制并逐步缩小财政赤字。

中央为扩大内需而采取的积极财政政策，已经充分考虑了国民经济各方面包括各地区经济发展的客观需要。地方要认真贯彻落实好这项政策，确保其发挥出最大的效益。地方预算安排要严格按照《预算法》的要求，在确保重点支出的前提下，做到收支平衡，不能搞赤字预算。

根据上述情况，我们汇编了1999年中央预算草案，同时代编了1999年地方预算草案。

（一）1999年中央预算安排情况

1999年中央财政总收入安排5886亿元，比上年执行数增加403亿元，增长7.3%。其中，中央本级收入5288亿元，比上年执行数增加403亿元，增长8.2%；地方财政上解中央收入598亿元，与上年持平。中央财政总支出7389亿元，比上年执行数增加946亿元，增长14.7%。其中，中央本级支出4111亿元，比上年执行数增加990亿元，增长31.7%；中央补助地方支出3278亿元，比上年执行数减少45亿元，下降1.3%，主要是上年增发国债资金中有一部分是一次性补助地方支出，而今年用国债安排的支出主要体现在中央本级。中央财政收支相抵，赤字1503亿元，比上年执行数增加543亿元。

需要说明的是，去年增发1080亿元国债时已到下半年，当年实际拨款和使用的只是一部分，另一部分要在今年拨付使用，所以，当时向全国人大常委会建议增发的国债分两年纳入国家预算，其中580亿元准备列入今年的财政赤字。但实际操作中这部分资金全部用于地方项目，为了增强地方的责任，提高资金的使用效益，中央决定将这部分国债资金转贷给地方，由地方逐年归还。由于这部分资金不属于中央财政本级支出，因此不再列入中央预算，也不作扩大中央财政赤字处理。

1999年中央财政到期需归还的国内外债务本息为1912亿元，加上弥补当年财政赤字1503亿元，国内外债券发行额为3415亿元，比去年实际发行的国债减少476亿元。

此外，1999年中央政府性基金收入预算安排1218亿元（含以前年度结转收入58亿元），中央政府性基金支出预算安排1218亿元。

（二）1999年地方预算安排情况

1999年地方财政总收入8799亿元，比上年执行数增长6.1%。其中，地方财政本级收入5521亿元，比上年执行数增加553亿元，增长11.1%，中央税收返还和补助收入3278亿元。地方财政总支出8799亿元，比上年执行数增长6.7%。其中，地方财政本级支出8201亿元，比上年执行数增加551亿元，增长7.2%，上解中央支出598亿元，地方财政收支平衡。

1999年中央和地方预算汇总的情况是：全国财政收入安排10809亿元，比上年执行数增加956亿元，增长9.7%；全国财政支出安排12312亿元，比上年执行数增加1541亿元，增长14.3%。

三、深化改革，加强管理，依法理财，努力完成1999年的预算任务

完成1999年的预算任务，做好各项财政工作，对于促进经济结构调整，支持各项改革，保持国民经济的持续健康发展，推动社会全面进步，具有十分重要的意义。

（一）认真贯彻落实积极的财政政策，管好用好财政投资。积极的财政政策能否达到预期效果，关键在于管好用好这笔资金。中央财政用于增加基础设施建设的投资要严格执行国务院确定的投资方向，坚决不搞重复建设。要优先安排在建项目，原则上要在一、二年内竣工见效，避免形成倒逼机制，欲罢不能。认真落实好配套资金，对配套资金不落实的，要扣款、减项目。要加强对建设资金的专项监督检查，严防资金被挤占、挪用和损失浪费。所有的项目都要坚持质量第一，严格按基建程序办事，统筹规划、科学论证、精心设计，健全项目法人责任制、招标投标制、工程监理制和合同管理制。要坚决杜绝劣质工程，确保工程建设质量。如果工程质量出现问题，不仅会造成资源和财政资金的巨大浪费，而且会严重危害人民群众生命财产的安全，是严重的违法犯罪行为。因此，对工程质量事故及挤占、挪用财政投资的责任者，要坚决依法严处。

（二）积极推进税费改革，完善和规范财税体制。税费改革是本届政府的施政目标之一，也是财税体制改革的重点。当前各种收费（基金）既多且乱，不仅加重了社会各方面的负担，导致民怨沸腾，而且扰乱了分配关系和分配秩序，侵占了财政收入，造成各种“小金库”屡禁不止。因此，必须加快收费制度改革步伐。

收费制度改革的总体思路是：第一，按照转变政府职能和逐步建立公共财政的要求，取消政府实施公共管理和提供普遍性公共服务收取的管理费，所需经费由财政预算统筹安排。第二，将体现市场经营行为的服务性收费，转为经营收费，所得收入依法征税。第三，将政府为支持某些重点产业和重要事业发展设立的、具有税收性质的政府性基金或专项性收费改为相应的税收。第四，保留政府向社会实施特定管理或提供特殊服务以及对国有资源有偿使用收取的必要费用，并实行规范化的财政管理。

按照总体规划、分步实施的原则，今年拟以交通和车辆收费改革作为突破口，在清理整顿和取消有关不合理收费的同时，将合理的收费规范为法定税收和规费。在调查研究的基础上，进行农村税费改革的方案设计和试点工作，切实解决农民负担过重的问题，然后还要实施城市建设、社会保障、环境保护等领域的税费改革。整个收费制度改革力争用三至五年的时间完成。

要抓紧研究起草《遗产税法》、《燃油税暂行条例》和《车辆购置税暂行条例》，修订《个人所得税法》。进一步规范转移支付办法，适当调整和补充转移支付因素，扩大转移支付规模，加大对中西部地区和老工业基地转移支付力度。

（三）强化税收征管，确保财政收入稳定增长。要进一步完善以自行申报和优质服务为基础、以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查的税收征管体系，要把税收宣传作为税收征管的一项重要内容，增强全民的纳税意识，促进建立科学有效的收入组织机制。要继续认真贯彻落实“加强征管、堵塞漏洞、惩治腐败、清缴欠税”的方针，严禁越权减免税，大力清理欠税，严格控制缓税。清理调整税收优惠政策，凡到期的都要恢复征税；合理调整消费税征收范围和税目税率，对卷烟全面推行核定计税价格征收消费税办法；完善和规范加工贸易税收政策。要继续清理漏征漏管户，开展全国性发票检查，依法查处各种偷税、骗税和逃税行为。选择典型的案件公开曝光，以儆效尤。在条件成熟的时候，建立税务警察，严厉打击各种涉税犯罪行为，维护国家税法权威。

（四）转变财政职能，优化支出结构，建立公共财政的基本框架。社会主义市场经济条件下的财政职能，主要体现在保证社会公共需要，优化资源配置，调控宏观经济运行，促进公平分配，协调地区经济社会发展等方面。我国现行财政职能是从计划经济体制下演变而来的，具有比较明显的体制转轨时期过渡性特征，同建立社会主义市场经济体制的要求相比，还有很多不相适应的地方，必须结合政府机构改革和职能转变对现行支出结构进行调整和优化，逐步建立公共财政的基本框架。

调整和优化支出结构，要区分支出性质和层次，突出重点，有保有压。从今年开始各级财政要减少生产经营性基建投资和一般性技改投资；除少数特殊行业外，对事业单位的经费原则上要减少三分之一，调整下来的资金要用于保证国有企业下岗职工基本生活费和再就业经费，以及粮食风险基金等目前急需安排的重点支出。

（五）整顿财经秩序，严肃财经法纪，实现依法理财。江泽民总书记最近强调，全党都要加强经济工作纪律，特别是财政金融工作纪律。要抓紧健全财政金融方面的规章制度和纪律规范，各级党政领导机关和领导干部都要严格遵守财政金融工作制度。我们要认真贯彻江总书记的指示，结合当前财经工作实际，切实抓好以下几项工作：一要建立健全财政法规制度。抓紧修订和起草《会计法》、《注册会计师法》、《财政监督条例》等重要财政法规。发布实施证券公司、银行等行业的会计制度，建立企业会计、会计师事务所、审计、财政、稽察特派员相结合的企业财务监督体系和会计信息质量抽查公告制度；研究制定军队、武警部队、政法机关不再从事经商活动及中央党政机关与所办经济实体和管理的企业脱钩后，企业产权划转和产权变动的管理办法；建立健全国有企业和集体企业资本金统计报告制度，实行资产评估行业脱钩改制和评估机构资格等级管理办法。二要强化财政监督检查工作。切实加强对企业改制、资产重组、中小企业出售等方面产权变动的规范和监控；严格预算监督，加强对财政资金申请、立项、拨付、使用效果等各个环节的监管；加强预算外资金的管理和监督，将所有预算外资金全部纳入财政专户，实行收支“两条线”。同时，对收入征管机关、执法部门、金融机构、中介机构及重大支出项目要加强监督检查。三要加大处罚力度。坚决依法查处各种违法违纪问题，要把处理事与处理人结合起来、行政处罚与法律处罚结合起来、内部通报和新闻曝光结合起来。从根本上讲，加大财政管理力度要走法治之路，实行依法理财，从严治财。

（六）勤俭办一切事业，反对铺张浪费。艰苦奋斗、勤俭建国是我们党和国家的优良传统，是经济和财政工作应当长期坚持的方针。在新的环境和条件下，这一方针在一部分干部包括一些领导干部中淡漠了，以致经济生活中讲排场、摆阔气、比享受之风滋长蔓延，对此必须予以高度重视。各地区、各部门要牢固树立艰苦奋斗、勤俭节约的观念，坚决反对铺张浪费，千方百计节约一切可以节约的支出。去年以来实行积极的财政政策，较大幅度地增加财政投资，这是以增加财政赤字为代价的，绝不能花钱大手大脚，恰恰相反，更应该以对人民高度负责的态度，把资金用好，坚决防止“重点支出重点浪费”。所有财政支出，都要精打细算，厉行节约，把有限的资金用在“刀刃上”，发挥最大的使用效益。要改革财政支出管理制度，加快推行零基预算制度和政府采购制度，从源头上、制度上堵塞漏洞。

财政部门是政府宏观调控部门，担负着管理财政收支、组织预算执行的重要职责，一定要按照江泽民同志的指示，讲学习、讲政治、讲正气，严格执行政治纪律、组织纪律、经济纪律和群众纪律；一定要服从全局，服务全局，正确处理改革、发展和稳定的关系；一定要转变职能，转变作风，深入实际调查研究，倾听群众呼声，关心群众疾苦；一定要依法办事，敢抓敢管，不讲情面，坚决同违法违纪现象作斗争。

各位代表：1999年财政工作任务十分繁重，让我们高举邓小平理论伟大旗帜，紧密团结在以江泽民同志为核心的党中央周围，统一思想，坚定信心，抓住机遇，知难而进，团结一致，艰苦奋斗，确保完成预算任务，以优异成绩迎接建国五十周年。