關於1998年中央和地方預算執行情況及1999年中央和地方預算草案的報告

關於1998年中央和地方預算執行情況與1999年中央和地方預算草案的報告
——1999年3月6日在第九屆全國人民代表大會第二次會議上
財政部部長 項懷誠
1999年3月6日

1999年3月15日《第九屆全國人民代表大會第二次會議關於1998年中央和地方預算執行情況及1999年中央和地方預算的決議》通過
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各位代表：

受國務院委託，我向大會提出1998年中央和地方預算執行情況及1999年中央和地方預算草案的報告，請予審議，並請全國政協各位委員提出意見。

一、1998年中央和地方預算執行情況

1998年，在黨中央、國務院的領導下，全國人民齊心協力，共同奮鬥，經受住了亞洲金融危機和特大洪澇災害的嚴峻考驗，經濟工作取得了來之不易的成績。國民經濟保持較快增長，國內生產總值比上年增長7.8%，人民幣匯率保持穩定，年初確定的改革和發展的各項目標基本實現。

在經濟穩步增長的基礎上，1998年中央和地方預算執行情況也是比較好的。1998年中央財政總收入5483億元，完成預算的103.3%。其中，中央財政本級收入4885億元，比上年增長15.6%；地方上解中央收入598億元，與上年持平。中央財政總支出6443億元，完成預算的111.7%。其中，中央財政本級支出3120億元，比上年增長23.2%；補助地方支出3323億元，比上年增長16.3%。中央財政收支相抵，赤字960億元，與九屆全國人大常委會第四次會議審議批准的調整預算數額持平。

1998年中央財政共發行國債3891億元，除轉貸給地方用於基礎設施建設的580億元以外，中央財政債務收入3311億元，其中，用於償還國內外債務本息2351億元，用於彌補當年赤字960億元。此外，1998年中央政府性基金收入1204億元，中央政府性基金支出1204億元。

地方財政總收入8291億元，完成預算的103.8%。其中，地方財政本級收入4968億元，比上年增長12.3%；中央補助收入3323億元，比上年增長16.3%。地方財政總支出8249億元，完成預算的103.3%。其中，地方財政本級支出7651億元，比上年增長14.2%；上解中央支出598億元。地方財政收支相抵，結餘42億元。

以上中央和地方預算執行情況匯總，1998年全國財政收入9853億元，完成預算的101.8%，比上年增長13.9%；全國財政支出10771億元，完成預算的106.2%，比上年增長16.7%。全國財政收支相抵，支出大於收入918億元，其中，中央財政赤字960億元，地方財政結餘42億元。上述預算執行數字，在中央和地方決算編制匯總後，還會有些變化。

各位代表：九屆全國人大一次會議批准的1998年中央預算是根據《中華人民共和國國民經濟和社會發展「九五」計劃和2010年遠景目標綱要》的精神，按照適度從緊原則安排的，赤字比上年壓縮了100億元。但是，在預算執行中，情況發生了很大變化，亞洲金融危機對我國經濟的影響程度比預料的要嚴重得多，在國家相繼採取了降低銀行存貸款利率、增加信貸資金供應以及提高部分商品出口退稅率等刺激經濟增長的措施之後，上半年經濟增長速度仍呈下降趨勢。面對嚴峻挑戰，中央決定加大宏觀調控力度，實施積極的財政政策。去年6月，九屆全國人大常委會第三次會議批准財政部增發相當於80億元人民幣的外債。8月份，九屆全國人大常委會第四次會議批准了國務院提出的1998年中央財政預算調整方案。財政部向國有商業銀行增發1000億元國債，同時銀行配套發放1000億元貸款，重點用於農林水利、交通通信、環境保護、城鄉電網改造、糧食倉庫和城市公用事業等基礎設施建設。這是在特定時期為增加投資、擴大消費、拉動經濟增長而採取的一項特殊政策。去年的實踐表明，這項政策的實施，有力地拉動了經濟增長，對去年國民經濟增長基本達到預定目標起了關鍵作用，同時也有利於調整投資結構和經濟結構，增強經濟發展後勁。這樣做，雖然財政赤字和債務規模擴大了一些，但並沒有導致貨幣超量發行，也沒有引發通貨膨脹，效果是好的。

各位代表：1998年財政收入的增長繼續高於當年經濟增長，財政收入占國內生產總值的比重也由上年的11.6%提高到12.4%。這個比重近幾年來逐步上升，這是規範稅制、加強征管、依法理財、堵塞漏洞的結果，是一個可喜的成績。去年中央財政着力於優化支出結構，重點保證了事關改革、發展和穩定大局的支出項目。一是增加了基礎設施建設投入，中央財政基本建設支出比上年增長90.7%，其中農林水利基建支出增長1.5倍。二是為確保國有企業下崗職工基本生活費和離退休人員養老金的及時、足額發放，中央財政通過增列支出和虧損補貼等方式共撥付補助資金和借款168億元。三是為大力推進糧食流通體制改革，中央財政用於糧食政策性補貼的支出比上年增加102億元，其中糧食風險基金增加34億元。四是為落實科教興國戰略，從去年起，中央財政本級支出中教育經費支出所占比例連續三年每年提高一個百分點，同時建立了科技發展基金，啟動了知識創新工程，增加了對國家重點科研項目的投入。1998年中央財政教育和科學事業費支出分別比上年增長37%和27.9%。五是大力支持抗洪救災，共撥付抗洪等各種救災經費130多億元。上述支出除用預算資金和增發國債資金安排一部分外，1998年中央財政收入比預算超收的174億元，也主要用在了上述幾個方面。

此外，為減輕企業負擔，清理了涉及企業的政府性基金和收費，分三批取消了一些不合法、不合理基金和收費項目。

在肯定成績的同時，必須看到預算執行中還存在一些不容忽視的問題。一是違反財經法紀的狀況相當普遍。一些地方政府和部門的亂收費現象相當嚴重，甚至以費擠稅，造成國家稅源的大量流失；一些非銀行金融機構及企業單位隱匿收入、偷逃稅收、帳外設帳、私設「小金庫」和揮霍浪費等問題比較突出。這些問題嚴重擾亂了經濟秩序，滋生了腐敗，損害了黨和政府的形象，引起了人民群眾的強烈不滿。二是財政收入占國內生產總值的比重儘管有所提高，但其總體水平仍然偏低，大量財政性資金游離於預算之外，缺乏規範管理和必要監督，財政收入增長受到制約。三是財政支出結構不夠合理，國家財政包攬過多，不少應由企業、社會和個人承擔的支出，仍由財政承擔，而一些應由財政保證的重點支出卻難以安排，部分地方甚至連工資都無法保證。對這些問題，我們必須加大整頓財經秩序力度，深入開展反腐敗鬥爭，不斷推進財稅體制改革，切實加以解決。

二、1999年中央和地方預算草案

1999年是我國歷史發展進程中具有特殊意義的一年。黨中央、國務院決定，要繼續擴大內需和實施積極的財政政策。這是在綜合分析國內外經濟形勢，權衡經濟社會發展諸方面的利弊以後作出的慎重決定。

從改革、發展和穩定的大局出發，今年有許多非辦不可的大事需要財政預算作出安排：

（一）繼續增加基礎設施建設投資。去年以來，國家陸續開工興建了一批基礎設施建設項目，為了保證這些項目如期建成並發揮效益，需要中央財政在去年基礎上再增加投入250億元。

（二）加大農林水利和生態環境保護投入力度。必須趕在今年汛期之前完成長江、黃河、嫩江、松花江干堤的修復加固任務。同時，為保護生態環境，實現可持續發展，要繼續在長江、黃河中上游及東北林區實施天然林保護工程。為此，1999年中央財政需增加農林水利投資約300億元。

（三）積極支持外貿出口，進一步提高出口退稅率。今年繼續提高機械設備、電器和電子產品以及紡織品等20類產品的出口退稅率，綜合退稅率平均提高2.56個百分點，出口退稅額也要相應增加。

（四）全面落實黨中央關於軍隊、武警部隊、政法機關不再從事經商活動的決定。這一決定對於加強軍隊和政權建設，維護社會主義市場經濟秩序，深入開展反腐敗鬥爭，保證國家的長治久安，具有十分重要的意義。根據中央要求，軍隊、武警部隊、政法機關與企業脫鈎後，中央財政需給予適當補助。其中，給予軍隊的補助加上正常增長，今年國防費支出為1046.5億元，比上年增長12.7%。此外，中央財政將增加海關、邊防等部門緝私經費和貧困地區政法機關裝備及辦案經費30多億元。

（五）落實各項糧棉政策。近幾年農業連年豐收，為保護農民種糧積極性，國家實行了按保護價敞開收購糧食的政策。中央財政要支付庫存糧食儲備費用和利息，安排糧食風險基金，負擔糧棉出口虧損以及1992年以來新增糧食財務掛帳的利息補貼等500多億元，比上年增加支出60多億元。

（六）大力支持科教興國戰略的實施。實現我國現代化建設目標，從根本上講，要靠科學技術進步和勞動者素質的提高。今年，中央財政本級教育事業費增加26億元，增長21.4%；為支持知識創新工程和國家重點科研項目，中央財政增加科技投入8.2億元，增長9.5%。

（七）加大轉移支付力度，促進區域經濟協調發展。根據分稅制財政體制的規定，今年中央財政需要增加對地方的稅收返還56億元，增加對民族地區、經濟不發達地區的扶貧資金和轉移支付22億元。

（八）繼續做好國有企業下崗職工基本生活保障和再就業工作。今年，中央財政將繼續安排中央所屬企業下崗職工基本生活保障財政應負擔的資金，同時對困難較多的中西部地區和老工業基地，在地方財政足額安排保障資金後出現的預算缺口，中央財政將以專項轉移支付的方式給予適當補助。

1999年中央財政支出匯總要在上年預算執行數的基礎上增加946億元，減去中央財政收入預計增加的403億元，支出增加額大於收入增加額543億元。再加上作為計算基數的上年預算執行數中960億元的收支差額，今年中央財政赤字為1503億元。

實行積極的財政政策，通過增加財政投入，擴大基礎設施建設，拉動經濟增長，是特定時期採取的非常措施。如果不繼續這樣做，國內需求將難以擴大，經濟結構調整將受到阻礙，國民經濟難以保持穩定增長，就業問題更加突出，稅收也會減少，財政日子將更加難過。隨着經濟發展和稅收增加，財政赤字可以逐步縮小，財政償債能力也將不斷增強。

從目前的經濟和財政情況看，擴大一些財政赤字和國債規模，是控制在國民經濟可以承受範圍之內的。據測算，今年財政赤字和累計國債餘額占當年國內生產總值的比重分別為1.7%和10%左右，均低於國際公認的3%和60%的警戒線。目前銀行存貸款差額較大，通過向商業銀行發行一些長期國債，將一部分儲蓄轉化為投資，不會導致貨幣過量發行，也有利於提高銀行資金運營效益；糧食等主要農產品豐富，工業消費品充裕，物價比較穩定，不會引發通貨膨脹。當然，我們也注意到，我國潛在的財政赤字和債務融資規模已經比較大，社會保障和糧食虧損等欠帳較多，在擴大財政赤字和國債規模時要特別謹慎。從根本上講，經濟的增長要立足於社會投資和消費增長，同時要積極擴大進出口和利用外資。因此，積極的財政政策是特定條件下採取的特定政策。從中長期看，必須堅持財政收支基本平衡的原則，實行適度從緊的財政政策，嚴格控制並逐步縮小財政赤字。

中央為擴大內需而採取的積極財政政策，已經充分考慮了國民經濟各方面包括各地區經濟發展的客觀需要。地方要認真貫徹落實好這項政策，確保其發揮出最大的效益。地方預算安排要嚴格按照《預算法》的要求，在確保重點支出的前提下，做到收支平衡，不能搞赤字預算。

根據上述情況，我們匯編了1999年中央預算草案，同時代編了1999年地方預算草案。

（一）1999年中央預算安排情況

1999年中央財政總收入安排5886億元，比上年執行數增加403億元，增長7.3%。其中，中央本級收入5288億元，比上年執行數增加403億元，增長8.2%；地方財政上解中央收入598億元，與上年持平。中央財政總支出7389億元，比上年執行數增加946億元，增長14.7%。其中，中央本級支出4111億元，比上年執行數增加990億元，增長31.7%；中央補助地方支出3278億元，比上年執行數減少45億元，下降1.3%，主要是上年增發國債資金中有一部分是一次性補助地方支出，而今年用國債安排的支出主要體現在中央本級。中央財政收支相抵，赤字1503億元，比上年執行數增加543億元。

需要說明的是，去年增發1080億元國債時已到下半年，當年實際撥款和使用的只是一部分，另一部分要在今年撥付使用，所以，當時向全國人大常委會建議增發的國債分兩年納入國家預算，其中580億元準備列入今年的財政赤字。但實際操作中這部分資金全部用於地方項目，為了增強地方的責任，提高資金的使用效益，中央決定將這部分國債資金轉貸給地方，由地方逐年歸還。由於這部分資金不屬於中央財政本級支出，因此不再列入中央預算，也不作擴大中央財政赤字處理。

1999年中央財政到期需歸還的國內外債務本息為1912億元，加上彌補當年財政赤字1503億元，國內外債券發行額為3415億元，比去年實際發行的國債減少476億元。

此外，1999年中央政府性基金收入預算安排1218億元（含以前年度結轉收入58億元），中央政府性基金支出預算安排1218億元。

（二）1999年地方預算安排情況

1999年地方財政總收入8799億元，比上年執行數增長6.1%。其中，地方財政本級收入5521億元，比上年執行數增加553億元，增長11.1%，中央稅收返還和補助收入3278億元。地方財政總支出8799億元，比上年執行數增長6.7%。其中，地方財政本級支出8201億元，比上年執行數增加551億元，增長7.2%，上解中央支出598億元，地方財政收支平衡。

1999年中央和地方預算匯總的情況是：全國財政收入安排10809億元，比上年執行數增加956億元，增長9.7%；全國財政支出安排12312億元，比上年執行數增加1541億元，增長14.3%。

三、深化改革，加強管理，依法理財，努力完成1999年的預算任務

完成1999年的預算任務，做好各項財政工作，對於促進經濟結構調整，支持各項改革，保持國民經濟的持續健康發展，推動社會全面進步，具有十分重要的意義。

（一）認真貫徹落實積極的財政政策，管好用好財政投資。積極的財政政策能否達到預期效果，關鍵在於管好用好這筆資金。中央財政用於增加基礎設施建設的投資要嚴格執行國務院確定的投資方向，堅決不搞重複建設。要優先安排在建項目，原則上要在一、二年內竣工見效，避免形成倒逼機制，欲罷不能。認真落實好配套資金，對配套資金不落實的，要扣款、減項目。要加強對建設資金的專項監督檢查，嚴防資金被擠占、挪用和損失浪費。所有的項目都要堅持質量第一，嚴格按基建程序辦事，統籌規劃、科學論證、精心設計，健全項目法人責任制、招標投標制、工程監理制和合同管理制。要堅決杜絕劣質工程，確保工程建設質量。如果工程質量出現問題，不僅會造成資源和財政資金的巨大浪費，而且會嚴重危害人民群眾生命財產的安全，是嚴重的違法犯罪行為。因此，對工程質量事故及擠占、挪用財政投資的責任者，要堅決依法嚴處。

（二）積極推進稅費改革，完善和規範財稅體制。稅費改革是本屆政府的施政目標之一，也是財稅體制改革的重點。當前各種收費（基金）既多且亂，不僅加重了社會各方面的負擔，導致民怨沸騰，而且擾亂了分配關係和分配秩序，侵占了財政收入，造成各種「小金庫」屢禁不止。因此，必須加快收費制度改革步伐。

收費制度改革的總體思路是：第一，按照轉變政府職能和逐步建立公共財政的要求，取消政府實施公共管理和提供普遍性公共服務收取的管理費，所需經費由財政預算統籌安排。第二，將體現市場經營行為的服務性收費，轉為經營收費，所得收入依法徵稅。第三，將政府為支持某些重點產業和重要事業發展設立的、具有稅收性質的政府性基金或專項性收費改為相應的稅收。第四，保留政府向社會實施特定管理或提供特殊服務以及對國有資源有償使用收取的必要費用，並實行規範化的財政管理。

按照總體規劃、分步實施的原則，今年擬以交通和車輛收費改革作為突破口，在清理整頓和取消有關不合理收費的同時，將合理的收費規範為法定稅收和規費。在調查研究的基礎上，進行農村稅費改革的方案設計和試點工作，切實解決農民負擔過重的問題，然後還要實施城市建設、社會保障、環境保護等領域的稅費改革。整個收費制度改革力爭用三至五年的時間完成。

要抓緊研究起草《遺產稅法》、《燃油稅暫行條例》和《車輛購置稅暫行條例》，修訂《個人所得稅法》。進一步規範轉移支付辦法，適當調整和補充轉移支付因素，擴大轉移支付規模，加大對中西部地區和老工業基地轉移支付力度。

（三）強化稅收征管，確保財政收入穩定增長。要進一步完善以自行申報和優質服務為基礎、以計算機網絡為依託，集中徵收，重點稽查的稅收征管體系，要把稅收宣傳作為稅收征管的一項重要內容，增強全民的納稅意識，促進建立科學有效的收入組織機制。要繼續認真貫徹落實「加強征管、堵塞漏洞、懲治腐敗、清繳欠稅」的方針，嚴禁越權減免稅，大力清理欠稅，嚴格控制緩稅。清理調整稅收優惠政策，凡到期的都要恢復徵稅；合理調整消費稅徵收範圍和稅目稅率，對捲菸全面推行核定計稅價格徵收消費稅辦法；完善和規範加工貿易稅收政策。要繼續清理漏征漏管戶，開展全國性發票檢查，依法查處各種偷稅、騙稅和逃稅行為。選擇典型的案件公開曝光，以儆效尤。在條件成熟的時候，建立稅務警察，嚴厲打擊各種涉稅犯罪行為，維護國家稅法權威。

（四）轉變財政職能，優化支出結構，建立公共財政的基本框架。社會主義市場經濟條件下的財政職能，主要體現在保證社會公共需要，優化資源配置，調控宏觀經濟運行，促進公平分配，協調地區經濟社會發展等方面。我國現行財政職能是從計劃經濟體制下演變而來的，具有比較明顯的體制轉軌時期過渡性特徵，同建立社會主義市場經濟體制的要求相比，還有很多不相適應的地方，必須結合政府機構改革和職能轉變對現行支出結構進行調整和優化，逐步建立公共財政的基本框架。

調整和優化支出結構，要區分支出性質和層次，突出重點，有保有壓。從今年開始各級財政要減少生產經營性基建投資和一般性技改投資；除少數特殊行業外，對事業單位的經費原則上要減少三分之一，調整下來的資金要用於保證國有企業下崗職工基本生活費和再就業經費，以及糧食風險基金等目前急需安排的重點支出。

（五）整頓財經秩序，嚴肅財經法紀，實現依法理財。江澤民總書記最近強調，全黨都要加強經濟工作紀律，特別是財政金融工作紀律。要抓緊健全財政金融方面的規章制度和紀律規範，各級黨政領導機關和領導幹部都要嚴格遵守財政金融工作制度。我們要認真貫徹江總書記的指示，結合當前財經工作實際，切實抓好以下幾項工作：一要建立健全財政法規制度。抓緊修訂和起草《會計法》、《註冊會計師法》、《財政監督條例》等重要財政法規。發布實施證券公司、銀行等行業的會計制度，建立企業會計、會計師事務所、審計、財政、稽察特派員相結合的企業財務監督體系和會計信息質量抽查公告制度；研究制定軍隊、武警部隊、政法機關不再從事經商活動及中央黨政機關與所辦經濟實體和管理的企業脫鈎後，企業產權劃轉和產權變動的管理辦法；建立健全國有企業和集體企業資本金統計報告制度，實行資產評估行業脫鈎改制和評估機構資格等級管理辦法。二要強化財政監督檢查工作。切實加強對企業改制、資產重組、中小企業出售等方面產權變動的規範和監控；嚴格預算監督，加強對財政資金申請、立項、撥付、使用效果等各個環節的監管；加強預算外資金的管理和監督，將所有預算外資金全部納入財政專戶，實行收支「兩條線」。同時，對收入征管機關、執法部門、金融機構、中介機構及重大支出項目要加強監督檢查。三要加大處罰力度。堅決依法查處各種違法違紀問題，要把處理事與處理人結合起來、行政處罰與法律處罰結合起來、內部通報和新聞曝光結合起來。從根本上講，加大財政管理力度要走法治之路，實行依法理財，從嚴治財。

（六）勤儉辦一切事業，反對鋪張浪費。艱苦奮鬥、勤儉建國是我們黨和國家的優良傳統，是經濟和財政工作應當長期堅持的方針。在新的環境和條件下，這一方針在一部分幹部包括一些領導幹部中淡漠了，以致經濟生活中講排場、擺闊氣、比享受之風滋長蔓延，對此必須予以高度重視。各地區、各部門要牢固樹立艱苦奮鬥、勤儉節約的觀念，堅決反對鋪張浪費，千方百計節約一切可以節約的支出。去年以來實行積極的財政政策，較大幅度地增加財政投資，這是以增加財政赤字為代價的，絕不能花錢大手大腳，恰恰相反，更應該以對人民高度負責的態度，把資金用好，堅決防止「重點支出重點浪費」。所有財政支出，都要精打細算，厲行節約，把有限的資金用在「刀刃上」，發揮最大的使用效益。要改革財政支出管理制度，加快推行零基預算制度和政府採購制度，從源頭上、制度上堵塞漏洞。

財政部門是政府宏觀調控部門，擔負着管理財政收支、組織預算執行的重要職責，一定要按照江澤民同志的指示，講學習、講政治、講正氣，嚴格執行政治紀律、組織紀律、經濟紀律和群眾紀律；一定要服從全局，服務全局，正確處理改革、發展和穩定的關係；一定要轉變職能，轉變作風，深入實際調查研究，傾聽群眾呼聲，關心群眾疾苦；一定要依法辦事，敢抓敢管，不講情面，堅決同違法違紀現象作鬥爭。

各位代表：1999年財政工作任務十分繁重，讓我們高舉鄧小平理論偉大旗幟，緊密團結在以江澤民同志為核心的黨中央周圍，統一思想，堅定信心，抓住機遇，知難而進，團結一致，艱苦奮鬥，確保完成預算任務，以優異成績迎接建國五十周年。