劳动部不当劳动行为裁决决定书103年劳裁字第24号

劳动部不当劳动行为裁决决定书103年劳裁字第24号
2014年10月17日

【裁决要旨】

有关劳工或工会主张行政机关居于雇主之地位所为之行政作为是否构成不当劳动行为一节，本会得否加以审查？、、、申请人所争取之推派教师代表参与○○市国民中小学校长遴选作业，申请人本得采取团体协商之方式请求相对人○○市政府与教育局进行团体协商；他方面，相对人○○市政府与教育局辩称修改系争要点属于其行政权限之范畴，得单方本诸行政裁量而作为等语，显系忽略相对人○○市政府与教育局于修改系争要点（团体协商对象事项）时，亦兼具本诸雇主地位而作为之性质。从而，相对人于修改系争作业要点时，如具有不当劳动行为之认识、动机，亦有成立不当劳动行为之可能。

【裁决本文】

申请人：

台南市教育产业工会

代表人：

许又仁

申请人代理人：

侯○○

黄○○

相对人：

台南市政府

代表人：

赖清德

相对人代理人：

陈○○

相对人：

台南市政府教育局

代表人：

郑邦镇

相对人代理人：

王○○、林○○

上列当事人间不当劳动行为争议事件，经本部不当劳动行为裁决委员会（下称本会）于民国（以下均同）103 年 10 月 17 日询问程序终结，裁决如下：

主文

申请人裁决之请求驳回。

理由

壹、程序部分

按劳资争议处理法第 39 条第 1、2 项规定：“劳工因工会法第 35 条第 2项规定所生争议，得向中央主管机关申请裁决。前项裁决之申请，应自知悉有违反工会法第35 条第2 项规定之事由或事实发生之次日起90 日内为之。”、同法第 51 条第 1 项规定：“基于工会法第 35 条第 1 项 及团体协约法第 6 条第 1、2 项规定所为之裁决申请，其程序准用第 39 条、第 40 条、第 41 条第 1 项、第 43 条至第 47 条规定。

本件申请人主张：相对人台南市政府于 103 年 2 月 18 日修订“台南市立国民中小学校长遴选委员会设置及作业要点”（下称作业要点），将原本规定由“教师团体代表一人”担任委员的规定，修改为“曾于教学或行政领导获市级以上奖项之教师代表一人”，修改结果造成申请人

未能推派人选担任遴选委员，使申请人工会会员对于申请人信赖感降低，影响会务发展，相对人行为构成工会法第 35 条第 1 项第 5 款之不当劳动行为。而相对人教育局于修订作业要点后并未通知申请人，系于 103 年 2 月 18 日网站上公告，申请人嗣于 103 年 5 月 19 日提起本件裁决之申请，经查并未逾越上述法定期间，申请人提起本件裁决救济之申请，应属合法。 其次，相对人抗辩：作业要点乃相对人教育局本其权限所订定之“局”行政规则，纵于订定时曾提请相对人台南市政府第 19 次市政会议通过，也不影响法律本质，因之台南市政府应非本件适格当事人等语。按不当劳动行为制度之目的在于保护劳工或工会从事工会活动，实践宪法及相关劳动法规所保障之劳动三权，而非追究雇主之劳动契约责任，自无严格将雇主范围限制于劳动契约上雇主之必要。据此，劳动契约上之雇主，属不当劳动行为救济制度上之雇主，自不待言。工会法第 6 条规定教师得组织职业工会或产业工会（下称教师工会），而若从团体协商之角度观察时，教师工会得以各个公立或私立学校为团体协约协商之对象（于此情形，依照团体协约法第 10 条第 2 项第 3 款，签订团体协约前应取得上级主管机关核可），亦得以县市政府（及其相关管辖教育事务之局处）或教育部为团体协约协商之对象，端视教师工会之需求或协商议题而定。以此观之，各个公立或私立学校、县市政府（及其相关管辖教育事务之局处）或教育部本来即具有雇主之身分。而当教师工会仅以各个公立或私立学校为团体协约协商之对象时，县市政府（及其相关管辖教育事务之局处）或教育部亦得以代理人身分，协助校方团体协商。纵使县市政府（及其相关管辖教育事务之局处）或教育部未以代理人身分协助学校与教师工会进行团体协商，然衡诸我国教育行政体系，县市政府（及其相关管辖教育事务之局处）或教育部对于公立或私立学校享有广泛之行政监督或影响权

力，实质上可能影响或主导团体协约协商之结果。从而，假设县市政府（及其相关管辖教育事务之局处）或教育部于直接或间接涉入学校团体协商事务，具有不当劳动行为之认识或作为时，受害之教师工会本得依法申请裁决，以资救济。以此推论，如果学校、县市政府（及其相关管辖教育事务之局处）或教育部本诸雇主地位涉有对于教师或教师工会之其他不当劳动行为时，教师或教师工会本得向本部提起裁决之救济。唯有如此解释，方足以保障教师及教师工会之劳动三权，并符合宪法保障人民诉讼权之基本精神（本部 101 年劳裁字第 31 号裁决决定书参照）。要言之，如后所述，视个案情形，各级教育主管机关亦不得豁免不当劳动行为之法律审查。 经查相对人教育局并不否认修订作业要点（相对人教育局 103 年 7 月 23 日补充答辩书一状载：“本局亦本权责修订本市国民中小学校长遴选委员会设置及作业要点”可稽）。其次，相对人台南市政府代理人陈○ ○ 于本会第三次调查会议时称：“基于行政一体，对于遴选作业要点的修正是属于行政内部作业的一环，决策的过程都有参考各团体曾经提出的意见综合判断，最终当然是由首长（市长）负最后的责任。”。既然作业要点曾提付相对人台南市政府市政会议讨论通过，相对人台南市政府对于作业要点之内容亦本诸权限予以审酌议决，自亦属行为人。次再勾稽申请人主张：相对人于 103 年 2 月 18 日修订作业要点，将原本规定由“教师团体代表一人”担任委员的规定，修改为“曾于教学或行政领导获市级以上奖项之教师代表一人”，修改结果造成申请人未能推派人选担任遴选委员，影响会务发展，相对人所为构成工会法第 35 条第 1 项第 5 款之不当劳动行为等语，将行为人教育局与台南市政府认定为系适格相对人，接受本部不当劳动行为之审查，方足以保护申请人工会之劳动三权，并符合宪法保障诉讼权之基本精神。就此，相对人台南市政府辩称国民教育法授权各县市政府可以订定校长

遴选办法，对于校长遴选的方式以及人员的产生是属于行政权的范畴，首长是有权去决定如何产生，故主张认为申请人以工会法第 35 条 第 1 项第 5 款为事由申请裁决，构成要件并不符合，应不予受理云云。相对人教育局辩称台南市国民中小学校长遴选委员会之组织及运作方式，系属教育局之权责事项，与台南市政府无涉，台南市政府应非本件适格当事人云云，均不足采信。

贰、实体部分 一、申请人之主张及请求： （一） 相对人台南市政府与教育局所为之不当劳动行为 相对人台南市政府教育局 103 年 2 月 18 日南市教课(二)字第 1030133564 号函知修订“台南市立国民中小学校长遴选委员会设置及作业要点”，将台南市立国民中小学校长遴选委员会中“教师团体代表一人”修订改为“曾于教学或行政领导获市级以上奖项之教师代表一人”（要点第 2 条，如证 1）。申请人台南市教育产业工会 （下称“申请人工会”）认为相对人台南市政府、台南市政府教育局此一行为，属工会法第 35 条第 1 项第 5 款“不当影响、妨碍或限制工会之成立、组织或活动”之行为。 （二） 本件争议事项属劳资争议处理法第 3 条之劳资争议事项 本件申请人工会为教师工会团体。按劳资争议处理法第 3 条：“本法于雇主或有法人资格之雇主团体（以下简称雇主团体）与劳工或工会发生劳资争议时，适用之。但教师之劳资争议属依法提起行政救济之事项者，不适用之。”本件申请人工会申请确认相对人台南市政府、台南市教育局构成工会法第 35 条第 1 项第 5 款“不当影响、妨碍或限制工会之成立、组织或活动”之行为，并请求台南市

立国民中小学校长遴选委员会应重行纳入申请人工会推派代表担任遴选委员等事项，不属前揭法条所示“教师之劳资争议属依法提起行政救济之事项”，故应有劳资争议处理法之适用。另目前裁决实务亦同意此等见解（劳动部 101 年劳裁字第 31 号裁决决定书参照）。 （三） 相对人台南市政府、台南市政府教育局应属不当劳动行为救济制度上之雇主 1、以法理上而言 本件相对人台南市政府、台南市政府教育局等直辖市教育事务主管机关，于教师工会团体应属不当劳动行为救济制度上之雇主，依据本部 101 年劳裁字第 31 号裁决决定书之见解：“按不当劳动行为制度之目的在于保护劳工或工会从事工会活动，实践宪法及相关劳动法规所保障之劳动三权，而非追究雇主之劳动契约责任，自无严格将雇主范围限制于劳动契约上雇主之必要。据此，劳动契约上之雇主，属不当劳动行为救济制度上之雇主，自不待言。工会法第 6 条规定教师得组织职业工会或产业工会（下称教师工会），而若从团体协商之角度观察时，教师工会得以各个公立或私立学校为团体协约协商之对象（于此情形，依照团体协约法第 10 条第 2 项第 3 款，签订团体协约前应取得上级主管机关核可），亦得以县市政府（及其相关管辖教育事务之局处）或教育部为团体协约协商之对象，端视教师工会之需求或协商议题而定。以此观之，各个公立或私立学校、县市政府（及其相关管辖教育事务之局处）或教育部本来即具有雇主之身分。而当教师工会仅以各个公立或私立学校为团体协约协商之对象时，县市政府（及其相关管辖教育事务之局处）或教育部亦得以代理人身分，协助校方团体协商。纵使县市政府（及其相关管辖教育事务之局处）或教育部未以代理人身分协助学校与教师

工会进行团体协商，然衡诸我国教育行政体系，县市政府（及其相关管辖教育事务之局处）或教育部对于公立或私立学校享有广泛之行政监督或影响权力，实质上可能影响或主导团体协约协商之结果。从而，假设县市政府（及其相关管辖教育事务之局处）或教育部于直接或间接涉入学校团体协商事务，具有不当劳动行为之认识或作为时，受害之教师工会本得依法申请裁决，以资救济。以此推论，如果学校、县市政府（及其相关管辖教育事务之局处）或教育部本诸雇主地位涉有对于教师或教师工会之其他不当劳动行为时，教师或教师工会本得向本会提起裁决之救济，唯有如此解释，方足以保障教师及教师工会之劳动三权，并符合宪法保障人民诉讼权之基本精神，要言之，视个案情形，各级教育主管机关亦不得豁免不当劳动行为之法律审查。”于法理上并无疑义。 2、 以权责及事实划分 其次，“台南市立国民中小学校长遴选委员会设置及作业要点”系由相对人台南市政府市政会议议决订定及修订之，由相对人台南市政府教育局函知并执行该等业务事项。衡诸以上权责及事实，相对人台南市政府及台南市政府教育局均属本件构成不当劳动行为之雇主殆无疑义。 （四） 争议事项所涉属申请人工会章程规定宗旨及任务应推动之工会会务 按申请人工会所订工会章程第 3 条：“本会以团结教师暨其他教育相关人员，保障教育劳动者权益、改善学校教育环境、提升学校教育品质及追求社会公平正义为宗旨。”其相关任务中明载于工会章程第 7 条各款。台南市立国民中小学校长之遴选任用，于申请人推动“改善学校教育环境、提升学校教育品质、保障教育劳动者权益”等工会会务（申请人工会章程如证 2），具有莫大关连自不待言。然

相对人台南市政府、台南市政府教育局却运用行政手段，排除申请人工会推派代表参与，实已构成不当劳动行为。 （五） “台南市立国民中小学校长遴选委员会设置及作业要点”订定及修订过程 相对人台南市政府于 100 年 5 月 11 日台南市政府第 19 次市政会议通过订定“台南市立国民中小学校长遴选委员会设置及作业要点” （如证 3），于第二条中明载：“台南市立国民中小学校长遴选，应分别设立‘台南市立国民中学校长遴选委员会’、‘台南市立国民小学校长遴选委员会’（以下简称委员会），置委员十三人，由其中一人为主任委员，由教育局局长兼任，一人为副主任委员，由人事处处长兼任；馀由下列人员组成之：…（四）教师团体代表一人。…”该委员会设置及作业要点于 101 年 1 月 10 日、102 年 1 月 28 日修 订时，均未变更教师团体推派代表之规定（如证 4、5）。惟于 103 年 2 月 18 日修订该委员会设置及作业要点时，将“（四）教师团体代表一人。”修订改为“曾于教学或行政领导获市级以上奖项之教师代表一人”，以行政手段直接排除申请人工会推派代表担任遴选委员之权利，且其修订前后并未直接通知申请人工会（对比历年该委员会设置及作业要点修订函受文者正本、副本名单可得知）。 （六） 历年申请人工会推派“教师团体代表”之经过 1、“台南市立国民中小学校长遴选委员会设置及作业要点”有关“教师团体”之定义 原台南市立国民中小学校长遴选委员会设置及作业要点所称“教师团体”之资格，于要点内并未明订其定义。 2、申请人工会与台南市其他教师组织之关系 台南市于 99 年 12 月 25 日由原台南市、台南县二县（市）合并升 格为直辖市。100 年 5 月 1 日工会法经公告修正施行，当日申请人

工会召开成立大会。申请人工会由原台南市、台南县教师会成员共同筹组，成立之初即有超过 5000 名会员，至今已有超过 9000 名会员，超过台南市高中以下各级学校教师之半数。 虽教师法有明订各级教师组织之设置，但为求事权之统一，避免教师团体多头马车，原台南县、台南市教师会于 101 年 5 月 19 日合并组织“社团法人台南市教师会”，届次重行起算。 继而，于运作上，各学校教师会即同时为申请人工会之学校支会，所推派之市教师会会员代表即申请人工会会员代表；同时具备申请人工会及市教师会会员资格者，直接缴交会费给申请人工会、不另缴交教师会会费，申请人工会再按会员人数拨交每年每人新台币 200 元之会费给市教师会（拨交金额系按台南市教师会组织章程第 27 条：“本会经费来源如下：一、会费：1.同时加入本会与台南市 教育产业工会之会员，本会酌收会费 200 元整。2.非台南市教育产 业工会之会员每人年费 1200 元(包含上缴中华民国全国教师会会费，并随上缴会费异动而调整之)。二、捐赠。三、其他收入。四、以上收入之孳息。”规定数额处理。另请参照申请人工会年度收支预算表：经费总支出第 6 项“补助台南市教师会运作经费”科目，如证 6）。实际运作上，申请人工会成为台南市教师之主要代表团体。 3、于台南市国民中小学校长遴选委员会推派教师团体代表过程，申请人工会取得主导教师团体地位，并经相对人台南市政府教育局认可 （1）100 年之情形 申请人工会在 100 年 5 月 1 日成立，相对人台南市政府教育局 100 年 6 月 7 日以南市教中字第 1000417612 号函（如证 7）请申请人推派台南市国民中小学校长遴选委员会之教师代表，于说明二表示： “欣闻台南县教师会与台南市教师会共组成台南市教育产业工会，为依工会法成立之教师团体并业已完成立案登记，为使本局校

长遴选委员会之设置能符合法规规定及落实校长遴选的精神，教师团体代表由贵会推派。”该函正本受文者为申请人工会，另台南市教师会、台南县教师会列为副本受文者。申请人工会以 100 年 6 月 10 日南市教育产工字第 1000000007 函（如证 8）复相对人台南市 政府教育局推派国小、国中、高中各 1 名代表。国小代表为第 1 届 常务理事郭○○、国中代表为第 1 届副理事长赵○○。 （2）101 年之情形 101 年略有波折。101 年 5 月 10 日，相对人台南市政府教育局以南市教小（一）字第 1010371956A 号函，同时请台南县教师会、台南市教师会、申请人工会推荐台南市 101 年高中暨国民中小学校长遴选委员（如证 9）。惟申请人工会认为遴选办法仅有教师团体代表一名，且去年（100 年）即以申请人工会推荐教师团体代表，故以 101 年 5 月 11 日南市教育产工字第 1010000062 号函要求相对人台南市政府教育局尊重申请人工会的组织自主权（如证 10）。相对人台南市政府教育局另以 101 年 5 月 24 日南市教小（一）字第 1010403429 号函，循 100 年申请人工会推派代表担任遴选委员之前例办理 101 年推派教师团体代表事宜（如证 11）。国小代表为第 2 届理事侯○ ○ 、国中代表为第 2 届理事长许○○。 （3）102 年之情形 本年仍依照历年往例，由相对人台南市政府教育局函请申请人工会推派教师团体代表担任遴选委员，国小代表为第 2 届理事贺○○、 国中代表为第 2 届理事长许○○（如证 12：台南市政府教育局 102 年 4 月 24 日南市教中（二）字第 1020362782 号函，申请人工会填写推派代表资料后回传。）。 4、综上所述，103 年前，“台南市立国民中小学校长遴选委员会设置及作业要点”虽未明订“教师团体代表”国中、国小各一名要由何个

教师团体推派，但相对人台南市政府教育局自 100 年起即尊重申请人工会之组织自主性，由申请人工会推派代表担任遴选委员，显已构成申请人工会与相对人台南市政府及台南市政府教育局间之惯例或约定。 （七） 相对人未经与申请人工会协商、自行修订要点，排除申请人工会推派代表担任遴选委员 1、相对人台南市政府自行修订要点，排除申请人参与遴选委员会之疑义 因“台南市立国民中小学校长遴选委员会设置及作业要点”属行政程序法第 159 条所称之“行政规则”，与法规命令不同，于法并无规定修订前公告草案、公开征求意见之程序。故针对相对人台南市政府为何修订教师代表之资格，申请人工会并无法得知其理由。 惟台南市立国民中小学校长遴选委员会之设置，如同前述，以申请人工会做为“教师团体”推派代表担任遴选委员，行之有年，已构成申请人工会及相对人间长期以来之惯例或约定。纵使法无明定，但就集体劳动三权的角度言之，工会与雇主间任一方如要变动原有约定，应事先与对方协商，以谋取工会与雇主间的最大共识。相对人台南市政府不应仅自视为行政机关，以遂行行政独裁之姿，迳行修订教师代表资格，排除申请人工会推派代表担任遴选委员之权利，不当影响、妨碍或限制工会之活动。 2、被排除的可能理由 （1） 去（102）年台南市国中校长遴选过程中，申请人工会接获延平国中教师会书面检举反应当时寻求连任之延平国中校长疑似有操弄校长遴选校内程序，并有不适任之情形（如证 13 延平国中教师会陈情函），并经申请人工会以正式函文协助向相对人台南市政府教育局提出意见（如证 14 申请人工会函），并于 5 月下旬遴选会议召

开前发布新闻稿（遴选会议完毕后随即从申请人工会官方网站上撤下），直陈当时延平国中校长不适任。 （2） 虽申请人工会有推派代表参与国中校长遴选会议（当年申请人工会推派之代表即为理事长许○○），但工会基于反应会员利益及意见，仍有以组织名义向外公开发表意见之权利。正如工会团体虽有推派代表参加基本工资审议委员会，但各工会团体仍会于委员会召开当日，向中央劳工行政主管机关进行陈情抗议行动。以工会团体的角色和立场而言，同时循体制内管道处理、对外表达言论或行动，以维护受雇者权益，是常见之事，并非逾越行政分际之行为。 （3） 惟对外发布新闻稿此一行动引起相对人台南市政府教育局副局长公开于媒体表现不满之言论（如证 15），相对人台南市政府教育局局长亦于校长遴选检讨会议中公开指责申请人工会；亦有特定家长团体针对校长遴选制度及申请人工会争取教师劳动权益行动连署提出抨击（如证 16）。 （4） 另台南市议会蔡○○议员去年 10 月间开始，藉议员职权于议会质 询及发布新闻稿连续抨击教师工时 8 小时有违学生受教权，接著攻击申请人工会所属理监事及干部会务假问题，且越过相对人台南市政府教育局直接向学校校长施压、要求调阅申请人工会干部出勤资料，并和家长团体联合召开记者会，最后要求申请人工会理事长许 ○○到议会备询，否则搁置审查市府教育预算，最后则以申请人工会理事长许○○到议会说明结束此次事件（如证 17）。 （5） 如上事件或许影响相对人自行修订要点，排除申请人工会推派代表担任遴选委员。 （八） 综上所述，“台南市立国民中小学校长遴选委员会”之设置，以申请人工会做为“教师团体”推派代表担任遴选委员，经相对人台南市政府教育局认可、行之有年，已构成申请人工会及相对人间长期以来之惯例或约定。相对人台南市政府不应迳自修订教师代表资

格，排除申请人工会推派代表担任遴选委员。 （九） 申请人工会请求：（一）确认相对人台南市政府及台南市政府教育局 103 年 2 月 18 日南市教课（二）字第 1030133564 号函知修订“台南市立国民中小学校长遴选委员会设置及作业要点”，将台南市立国民中小学校长遴选委员会“教师团体代表一人”修订为“曾于教学或行政指导获市级以上奖项之教师代表一人”之行为，构成工会法第 35 条第 1 项第 5 款之不当劳动行为。（二）请求相对人台南市政府教育局应于台南市立国民中小学校长遴选委员会重新纳入申请人推派代表担任遴选委员。其次，请求裁决之依据为工会法第 35 条第 1 项第 5 款及劳资争议处理法第 51 条第 1 项及第 2 项。

二、相对人台南市政府与台南市政府教育局之答辩及主张： （一） 有关校长遴选制度及委员会组成，查国民教育法第 9 条第 4 项规定：“直辖市立国民中、小学校长，由直辖市政府教育局组织遴选委员会就公开甄选、储训之合格人员、任期届满或连任任期已达二分之一以上之现职校长或曾任校长人员中遴选后，报请直辖市政府聘任之。”及同法第 9 条第 6 项规定：“前三项遴选委员会应有家长会代表参与，其比例不得少于五分之一。遴选委员会之组织及运作方式，分别由组织遴选委员会之机关、学校定之。”揆诸前揭规定有关校长遴选制度及委员会组成系由本局订之，且依法令规定以家长会代表为必要参与人员，至工会人员推派之代表依法尚非当然委员人选，本局于遴选规定订定委员择定条件自有裁量馀地，于法尚无不符。 （二） 应阐明者为“台南市立国民中小学校长遴选委员会设置及作业要点”系属行政规则，依行政程序法第 159 条规定：“行政规则系行政机关基于依其权限或职权为规范机关内部秩序及运作，所为非直

接对外发生法规范效力之一般、抽象之规定。”是系争要点订定行政机关基于事务之本质、于改善学校教育环境、提升教育品质等情事考量，就委员聘任核有裁量权限。 （三） 相对人所订委员组成者，乃基于此，为使本市国中小校长遴选委员会委员更具代表性及适切性，爰本局 103 年 2 月 18 日南市教课(二) 字第 1030133564 号函颁修订“台南市立国民中小学校长遴选委员 会设置及作业要点”第 2 点规定：“本局为办理本市市立国民中小学校长遴选，分别设立台南市立国民中学校长遴选委员会、台南市立国民小学校长遴选委员会（以下简称委员会），置委员十三人，其中一人为主任委员，由本局局长兼任，一人为副主任委员，由人事处处长兼任；馀由下列人员组成之：（一）学者专家代表三人。（二）教育行政人员代表二人。（三）学校家长会代表三人。（四）曾于教学或行政领导获市级以上奖项之教师代表一人。（五）曾于教学或行政领导获市级以上奖项之校长代表一人。（六）社会公正人士一人。委员会任一性别委员应占委员总数三分之一以上。”。 （四） 前项规定调整系考量本市教育现况需求，针对担任委员之校长及教师加入规范，以须具备曾获在教学或领导有卓越表现之教师代表、校长代表担任委员，更为提升本市国中小校长遴选委员会之公信力，尚无申请人所提不当劳动行为，亦无工会法第 35 条第 1 项第 5款所称：“不当影响、妨碍或限制工会之成立、组织或活动。”之情事。且前揭人员中亦不乏具工会会员或代表资格者，申请人迳认相对人未将工会代表列入遴选委员即有不当劳动行为，尚属率断。 （五） 另工会章程仅就工会会员具有约束力，章程所定之目标、宗旨乃会员对该工会所欲达成之目的，尚不生拘束行政机关之效力，申请人以章程第 3 条及第 7 条规定认定，相对人所订之行政规则未能涵盖工会章程之目标宗旨即有运用行政手段排除申请人工会推派代表

参与，而构成不当劳动行为一节，似误解工会章程之约束力及其位阶。 （六） “台南市立国民中小学校长遴选委员会设置及作业要点”系属行政规则，该行政规则之订定依法无需与工会协商之程序。而以往工会推派代表，不表示尔后工会皆需推派代表或得将此一现象变成常态、通案，相对人得就建置最有利之教育环境，提升教育品质，酌定其他方式。 （七） 请求驳回申请人裁决之申请。 （八） 其馀主张详见历次书状及调查程序笔录。

三、双方不争执之事实 （一） 有关校长遴选制度及委员会组成，规定于国民教育法第 9 条第 4项：“直辖市立国民中、小学校长，由直辖市政府教育局组织遴选委员会就公开甄选、储训之合格人员、任期届满或连任任期已达二分之一以上之现职校长或曾任校长人员中遴选后，报请直辖市政府聘任之。”及同法第 9 条第 6 项规定：“前三项遴选委员会应有家长会代表参与，其比例不得少于五分之一。遴选委员会之组织及运作方式，分别由组织遴选委员会之机关、学校定之。” （二） 相对人台南市政府于 100 年 5 月 11 日台南市政府第 19 次市政会议通过订定作业要点，于第二条中明载：“台南市立国民中小学校长遴选，应分别设立‘台南市立国民中学校长遴选委员会’、‘台南市立国民小学校长遴选委员会’，一人为副主任委员，由人事处处长兼任；馀由下列人员组成之：…（四）教师团体代表一人。…”，该委员会设置及作业要点于 101 年 1 月 10 日、102 年 1 月 28 日修 订时，均未变更由教师团体推派代表之规定。但相对人教育局于 103 年 2 月 18 日以南市教课(二)字第 1030133564 号函颁修订“台南市

立国民中小学校长遴选委员会设置及作业要点”第 2 点规定：“本局为办理本市市立国民中小学校长遴选，分别设立台南市立国民中学校长遴选委员会、台南市立国民小学校长遴选委员会（以下简称委员会），置委员十三人，其中一人为主任委员，由本局局长兼任，一人为副主任委员，由人事处处长兼任；馀由下列人员组成之：（一）学者专家代表三人。（二）教育行政人员代表二人。（三）学校家长会代表三人。（四）曾于教学或行政领导获市级以上奖项之教师代表一人。（五）曾于教学或行政领导获市级以上奖项之校长代表一人。（六）社会公正人士一人。委员会任一性别委员应占委员总数三分之一以上。”。 四、本案争点及判断理由 本会整理双方主张后，争点有：（一）申请人工会推派国民中小学校长遴选委员会委员是否已经成为双方间之惯例？（二）相对人将作业要点原本规定由教师团体推派代表一人，修改为曾于教学或行政领导获市级以上奖项之教师代表一人，是否构成工会法第 35 条第 1 项第 5款之不当劳动行为？ 针对上述争点，本会依序判断如下： （一） 关于申请人工会推派校长遴选委员一节是否成为双方间惯例或约定： 1、关于 100 年度之情形：相对人台南市政府教育局于 100 年 6 月 7 日 以南市教中字第 1000417612 号函请申请人推派台南市国民中小学校长遴选委员会之教师代表，但同函尚副知台南县教师会与台南市教师会，申请人工会嗣以 100 年 6 月 10 日南市教育产工字第 1000000007 函（如证 8）复相对人台南市政府教育局推派国小、国 中、高中各 1 名代表。可见 100 年度系由申请人应相对人教育局来函，推派教师团体代表，申请人并未于协调台南县教师会与台南市

教师会后再行推派教师团体代表。 2、关于 101 年度之情形：相对人台南市政府教育局于 101 年 5 月 10日以南市教小（一）字第 1010371956A 号函，同时请台南县教师会、台南市教师会、申请人工会推荐台南市 101 年高中暨国民中小学校长遴选委员，虽经申请人工会去函相对人教育局争取，相对人教育局乃以 101 年 5 月 24 日南市教小（一）字第 1010403429 号函复申 请人工会：“查台南市教师会与台南县教师会业于 101 年 5 月 19 日 合并，请贵会协调前述两会于 101 年 5 月 25 日（星期五）前循民 主程序推派具备专业能力之合宜人选（高中、国中、国小各 1 员），俾便办理后续作业”，可见相对人教育局最终系函请申请人工会协调台南县教师会、台南市教师会推派教师代表，可见 101 年度推派 教师团体代表之方式与 100 年度仅由申请人推派代表者相异。关于 此点，申请人称：“相对人台南市政府教育局另以 101 年 5 月 24 日 南市教小（一）字第 1010403429 号，循 100 年申请人工会推派代 表担任遴选委员会之前例办理 101 年推派教师团体代表事宜”云云，与事实不符。 3、关于 102 年度之情形：相对人台南市政府教育局 102 年 4 月 24 日 南市教中（二）字第 1020362782 号函同时以申请人工会与台南市教师会为正本收受人（经查并未函知台南县教师会），函请推派校长遴选委员。据申请人称本年度最终系由申请人工会填写推派代表资料后回传相对人教育局（申证 12），可见本年度教师团体代表产生方式，与上述 100 年度与 101 年度产生之方式，亦有不同。 据上以观，上述三个年度教师团体代表产生方式尚有微妙差异，申请人工会主张：“相对人台南市政府教育局自 100 年起即尊重申请人工会之组织自主性，由申请人工会推派代表担任遴选委员，显已构成申请人工会与相对人台南市政府及台南市政府教育局间之惯

例或约定。”等语，尚难成立。但须指出者，不论申请人工会与相对人台南市政府、教育局间就推派遴选委员一节有无成立惯例或约定，果若相对人于修改系争作业要点时，具有不当劳动行为动机或认识时，亦有成立不当劳动行为之可能，容于后阐述之。 （二） 申请人对于相对人将作业要点原本规定由教师团体代表一人，修改为曾于教学或行政领导获市级以上奖项之教师代表一人一节，系出于不当劳动行为之动机，举证不足，故尚难认定相对人所为构成工会法第 35 条第 1 项第 5 款之不当劳动行为，理由为： 按不当劳动行为裁决制度创设的立法目的，在于避免雇主以其经济优势的地位对劳工于行使法律赋予团结权、团体协商权及团体争议权时，采取反工会组织及相关活动之不当劳动行为，并能快速回复受侵害劳工之相关权益。因此，与司法救济相较，不当劳动行为之行政救济之内容，除了权利有无之确定外，在判断上更应以避免雇主之经济优势地位的不法侵害及快速回复劳工权益之立法目的为核心，以预防工会及其会员之权利受侵害及谋求迅速回复其权利。基此，就雇主之行为是否构成不当劳动行为的判断时，应依劳资关系脉络，就客观事实之一切情状，作为认定雇主之行为是否具有不当影响、妨碍或限制工会之成立、组织或活动之情形；复按构成工会法第 35 条第 1 项各款之不当劳动行为的主观要件不以故意为限，只要行为人具有不当劳动行为之认识为已足。 其次，有关劳工或工会主张行政机关居于雇主之地位所为之行政作为是否构成不当劳动行为一节，本会得否加以审查？本会委请台湾大学法律学院林明昕教授出具法律鉴定书，法律鉴定书之要旨为： （一）依据现行行政法学之普遍见解，行政机关就其所可能采取的行为类型，除法规已有特别规定外，原则上基于行政效能等合目的性考量，并无特别限定；只要能有效达成特定之行政目的，且不违

反法规规定及其他法律原则（比例原则、平等原则）时，行政机关对于行为类型具有选择自由。从而在此通说见解下，在法律别无其他规定的情形下，实不因拟为裁决对象之行政机关的行为性质，是否为公权力行为，抑或是否为具有抽象且一般性效力的法规命令、职权命令，乃至不直接对外发生效力的行政规则…等，而遭排除适用。（二）行政机关与教师或教师工会间之争议是否适用不当劳动行为裁决制度，衡诸工会法第 35 条第 1 项规定，至少必须为：（1）行政机关与教师或教师工会间之争议，至少系肇因行政机关特意或同时立于雇主地位，而直接或间接所为之行为者为限，始为不当劳动行为裁决的范围。不过，基于保护其属之劳工及工会权益起见，当判断困难或有疑时，宁推定行政机关于此至少兼具雇主之地位。 （2）行政机关系以雇主地位与教师或教师工会间产生相关争议；且行政机关产生争议之行为，具有工会法第 35 条第 1 项所规定之行为目的。申言之，本件争议的行政机关对于教师会之行为，一方面必须该行政机关至少可推定立于雇主地位外，另一方面尚应同时具有“破坏或弱化工会（即教师会）活动，并影响（教师）劳工之团结权与协商权”之动机时，始属不当劳动行为裁决的对象。经查本件相对人所修改之系争要点，性质上属于行政规则，本会判断如后： 1、相对人系居于雇主地位修改系争作业要点： （1） 工会法第 5 条规定：“工会之任务如下：…四、劳工政策与法令制 （订）定及修正之推动。…十一、其他合于第一条宗旨及法律规定之事项。”，次查申请人工会章程第 3 条：“本会以团结教师暨其他教育相关人员，保障教育劳动者权益、改善学校教育环境、提升学校教育品质及追求社会公平正义为宗旨。”、第 7 条规定:“本会之任务如下：…五、参与学校教育发展及教育劳动者权益相关政策、法令之制订与修正。…七、依法派出代表参与或监督本市与教育人

员权益有关之法定组织运作。…十七、其他合于本会宗旨及有关法令规定之事项。”，可见申请人主张借由推派教师代表参与台南市国民中小学校长遴选作业，属于工会法所定之法定任务，同时亦为申请人章程所为明订，因之，将之解为系属于申请人工会之任务，殆无疑义。 （2） 相对人辩称：有关校长遴选制度及委员会组成，查国民教育法第 9 条第 4 项规定：“直辖市立国民中、小学校长，由直辖市政府教育局组织遴选委员会就公开甄选、储训之合格人员、任期届满或连任任期已达二分之一以上之现职校长或曾任校长人员中遴选后，报请直辖市政府聘任之。”及同法第 9 条第 6 项规定：“前三项遴选委员会应有家长会代表参与，其比例不得少于五分之一。遴选委员会之组织及运作方式，分别由组织遴选委员会之机关、学校定之。”揆诸前揭规定有关校长遴选制度及委员会组成系由教育局订之，且依法令规定以家长会代表为必要参与人员，至工会人员推派之代表依法尚非当然委员人选，教育局于遴选规定订定委员择定条件自有裁量馀地等语。然查，参与劳工政策与法令制（订）定及修正之推动，本属工会法第 5 条所定工会之任务。其次，参与学校教育发展及教育劳动者权益相关政策、法令之制订与修正，以及依法派出代表参与或监督本市与教育人员权益有关之法定组织运作，亦属申请人工会之章订任务。从而申请人为争取推派教师代表参与台南市国民中小学校长遴选作业，亦得采取团体协商之方式来进行。此际，相对人台南市政府与教育局就其权责范围内之作业要点中涉及申请人能否推派教师代表一节，解释上，有诚实协商义务，相对人尚不得以有行政机关之裁量权而拒绝协商。因之，相对人辩称系争作业要点系属行政规则，该行政规则之订定依法无需与工会协商云云，不足采信。职是之故，本会认定相对人台南市政府及台南市政府教育局二者皆属本件不当劳动行为裁决救济事件之雇主。

（3） 复按“台南市立国民中小学校长遴选委员会设置及作业要点”系由相对人教育局拟定后送交相对人台南市政府于市政会议议决修订，嗣由相对人台南市政府教育局公告并执行该等业务事项，故将作业要点所订“教师团体代表一人”，改为“曾于教学或行政领导获市级以上奖项之教师代表一人”之行政作为，相对人教育局及台南市政府均属行为人。 （4） 综上，申请人所争取之推派教师代表参与台南市国民中小学校长遴选作业，申请人本得采取团体协商之方式请求相对人台南市政府与教育局进行团体协商；他方面，相对人台南市政府与教育局辩称修改系争要点属于其行政权限之范畴，得单方本诸行政裁量而作为等语，显系忽略相对人台南市政府与教育局于修改系争要点（团体协商对象事项）时，亦兼具本诸雇主地位而作为之性质。从而，相对人于修改系争作业要点时，如具有不当劳动行为之认识、动机，亦有成立不当劳动行为之可能。 2、申请人未能举证相对人于修改系争作业要点时，具有不当劳动行为之认识、动机，其请求应予驳回： 相对人辩称：系争作业要点系属行政规则，依行政程序法第 159 条规定，系争作业要点订定，身为行政机关之相对人基于事务之本质、于改善学校教育环境、提升教育品质等情事考量，就委员聘任核有裁量权限。其次，修改系争作业要点系考量台南市教育现况需求，针对担任委员之校长及教师加入规范，以须具备曾获在教学或领导有卓越表现之教师代表、校长代表担任委员，更为提升台南市国中小校长遴选委员会之公信力，尚无申请人所提不当劳动行为等语。再者，本会第三次调查会议时，相对人台南市政府代理人陈○ ○ 陈称：“台南市政府在合并升格后，对于校长的遴选希望能够摒弃过去政治力介入或团体掌控等弊端，希望能以公正、公平、公开

的遴选原则，能够用人唯才，拔擢最优秀的教育人员担任校长，带领台南市的教育发展，在这样的原则下，三年多来，我们遴选委员一方面呼应国民教育法上所揭示的原则多元的参与，有来自各种不同身分别的人来担任遴选委员，其中只有两次的修正，其一是将家长会代表修正为学校家长会代表，这是依据教育部的解释所做的修正，其次是 103 年将优秀的校长或老师过去曾有实绩得过市级以上的奖项，例如：师铎奖、阅读磐石奖、教学卓越奖、领导卓越奖等，将这些人选为遴选委员，这个修正并非针对申请人工会而做，纯粹是为了鼓励这些教育第一现场的老师跟校长，让他们有参与教育行政的机会。”、相对人台南市政府教育局局长郑邦镇陈称：“一、县市合并以来，连续四年的校长遴选已经总共选出 105 位校长，绩效获得各方的肯定，也包含当事人教师团体与申请人工会在内的肯定，这是值得大家共同珍惜的结果，相信今后仍然可以继续发扬光大。二、目前在校长遴选的作业，不论是初选、连任或调任，透过该校的校务评鉴的机制，各学校的教师、家长、教师会、教育产业工会都有相当充分的参与机制，我们觉得当事人的期待在这个机制里，可以充分的落实。”，均否认修改系争作业要点具有欲排除申请人工会推派教师代表之针对性，故无不当劳动行为之认识、动机。 他方面，本会观察申请人裁决申请书记载：“被排除的可能理由：1、去年（102 年）台南市国中校长遴选过程中，申请人工会接获延平国中教师会书面检举反应当时寻求连任之延平国中校长疑似有操弄校长遴选校内程序，并有不适任之情形…，并经申请人工会以正式函文协助向相对人台南市政府教育局提出意见…，并于 5 月下旬遴选会议召开前发布新闻稿（遴选会议完毕后随即从申请人工会官方网站上撤下），直陈当时延平国中校长不适任。…惟对外发布新闻稿此一行动引起相对人台南市政府教育局副局长公开于媒体表现不满之言论…。4、另台南市议会蔡○○议员去年 10 月间开始，

藉议员职权于议会质询及发布新闻稿连续抨击教师工时8 小时有违学生受教权，接著攻击申请人工会所属理监事及干部会务假问题，且越过相对人台南市政府教育局直接向学校校长施压、要求调阅申请人工会干部出勤资料，并和家长团体联合召开记者会，最后要求申请人工会理事长许○○到议会备询，否则搁置审查市府教育预算。最后则以申请人工会理事长许○○到议会说明结束此次事件。…如上事件或许影响相对人自行修订要点，排除申请人工会推派代表担任遴选委员。”，复可佐证申请人对于相对人修改系争作业要点究有无针对性一节？亦未能举证。 综上所述，尚无具体事证足以证明相对人修改系争作业要点具有工会法第 35 条第 1 项第 5 款不当支配介入申请人工会会务之认识、动机，爰驳回申请人之裁决请求。 五、 本件事证已臻明确，双方其他之攻击、防御、举证或调查证据之声请，经审核后对于本裁决决定不生影响，故不再一一论述，附此叙明。 六、 据上论结，本件裁决申请为无理由，依劳资争议处理法第 46 条第 1 项及第 51 条第 1 项，裁决如主文。

劳动部不当劳动行为裁决委员会

主任裁决委员

黄程贯

裁决委员

刘志鹏

吴慎宜

林振煌

侯岳宏

蔡正廷

苏衍维

吴姿慧

邱琦瑛

康长健

王能君

徐婉兰

中华民国103年10月17日

如不服本裁决有关工会法第 35 条第 1 项各款或团体协约法第 6 条第 1 项之决定部分，得以劳动部为被告机关，于裁决决定书送达之次日起 2 个月内向台北高等行政法院（台北市士林区文林路 725 号）提起行政诉讼。