御史陈善同奏内阁初立宜剔群弊敬陈管见六端请饬核议折

御史陈善同奏内阁初立宜剔群弊敬陈管见六端请　　饬核议折
大清御史陈善同
宣统三年闰六月初一日
1911年7月26日
公布于政治官报闰六月初四日第一千三百四十五号

　　奏为内阁初立宜剔群弊以懋新猷敬陈管见六端请　　饬核议恭折仰祈　　圣鉴事窃内阁官制。业已颁布施行。臣以为此特其形式耳。形式既已更张。而精神之地。因仍如旧。虽变犹之不变。非以求治。适以取扰而已。方兹改革之始。正宜乘此朝气。力求振作。咸与维新。乃足以起沈痼。而规上理。以臣愚见所及。窃谓此时有应规画者六端。请为我皇上条晰陈之。

　　一、行政之责任。宜大小臣工。公同担负也。立宪国制度。各部行政大臣。同负国务责任。与内阁总理大臣。直接办事。副大臣则专理本部主管事宜。其馀局长各官。皆有专办之事。自大臣以至判任官。均明定分任规则。事虽有大小之殊。其为各负责任则一。无推诿牵率之病。有众擎共济之功。法至善也。汉唐宋之制。自宰相尚侍以至郞员。均各异掌。亦即此意。现在各衙门办事。上骄下谄。权限不分。由来已久。新设各署。尤为紊乱。司官大都迁就取悦。不能自举其职。事无钜细。均由堂官标到画行。每日案牍塡委。高几盈尺。虽穷各堂官一日之力。尚恐有不能翻阅一周者。但能略记事由。便已共惊能手。而乃准驳可否。取决须臾。草草周旋。彼此不过三数钟。便即散去。徒令堂官精力。半销磨于循例之官书。司官岁月。多虚掷于回堂画稿。应对奔走。而事务之阴受其病者。殆不可胜计矣。长此不改。安能日起有功。谓宜由内阁参考各国官吏办事细则。详定专章。将各衙门主管事务。分最要次要寻常三等。最要者。各该大臣主之。次要者。副大臣主之。寻常者。局长或司长以下主之。分别明定责任。属之副大臣者。大臣不得侵越。属之局长或司长以下者。大臣副大臣均不得侵越。但各分类摘叙事由。按旬列表报吿于大臣副大臣查阅而已。如此则精神各有专注。时日不至虚糜。尊者领其要。有商榷之馀闲。卑者任其详。无委卸之故习。 一举而数善备焉矣。

　　二、公牍之程式。宜改归简易也。中国现行公牍程式。沿自前明。非宋元以上旧制也。每一例行公事。数语了了者。往往至于连篇累简。撰拟者、缮写者、核判者、阅画者、皆厌苦之。而无可如何。承办之员。据为秘传。局外视之。非习久而用熟。几莫识其窍要之所在。故每一呈堂。狡黠堂官但予照标。付之不阅。其谨愿者。寻览愈久。惶惑愈深。必转询之承办者而后能解。抑亦不便甚矣。此等程式。其初多出书吏之手。繁冗琐碎。无益于事。祗以便舞文弄法之用。而销耗日力。虚糜纸笔。增置冗员。犹其小者。昔人有例吏利三者相因之说。诚不诬也。近虽裁汰书吏。改用录事书记。然程式不更。繁缛如故。终无以利应付。谓宜由内阁遴派通晓古今政典之员。将一切文牍格式。参酌宋元以前遗制。悉加改定。总以简赅明白为主。颁行内外各衙门。恪谨遵守。毋得自为歧异。至向来通行文牍。一起尝多至百馀件。尤为劳费。亦应参用各国例。按日编号。登载官报中。视道里远近。分定周知期间。似亦省事敏政之一道也。

　　三、法令必求实行也。中国政书。夙称完备。而实行者十无一二。自豫备立宪以来。凡馆部奏进法令。明谕颁行。至为严重。而内外衙门。或巧为通融。或诿诸暂缓。无非畏难苟安之习惯。甚至背法之事。即出自立法之人。貌合神离。百变其说。其局外之熟视无睹。悍然不顾者。更何责也。夫国恃法以立。今日处新旧递嬗之交。旧法既破除净尽。荡然无复一线之存。而所谓新法者。乃徒托之空文。无一能要诸实践。是一切规程。皆成虚饰。举国上下。同处于无法之中。危莫危于此矣。臣以为立法之始。不可不审。而一经颁定。要在必行。方不至有名无实。宜由内阁严督各衙门。嗣后所有颁布法令。除于事实果有妨碍。许其声请变通外。务必痛蠲锢习。实事求是。其奉行不力。及有意抗延者。幷于官规中严定惩戒专章。以杜玩愒而课成绩。

　　四、立法须祛偏私也。向来宪政编查馆奏定各项章程。其与于编纂之役者。不过科员一二人。草创与审定。出自一手。以外各员。不得预闻。此一二人者。不过粗知东西一二国之法律。于我国既往之历史。现在之情形。将来之大势。固未能洞观而深考。而以一人之是非。为天下之是非。以他国之沿革。为我国之沿革。依样抄袭。便诧创获。其偶有特别规定。大率因自己所处之地位。为图谋私益起见。故一变其例。各大臣避隔阂之讥。虽心非之。而不敢置一议。迨一经奏准。按之实施。动多滞碍。不得不出于操切敷衍之两途。斯则起草者知偏而不知全之咎也。夫法令者。所以行之天下万世。岂有事关中国五千年兴革大计。而可由一二人垄断者。亦几近于儿戏矣。近者内阁设立。遇有要政。无不由国务大臣公同会议。臣以为嗣后内阁法制院立法事件。应由院使先征取院员多数意见。讨论大槪。遴派妥员起草。稿成再公同签注。逐条审查。别派专员审定。具案送呈内阁。开会集议。由总理大臣督率各国务大臣等。详悉核定。然后具奏。以收兼听并观之益。

　　五、兼差宜严行禁止也。立宪之精神。在划分立法行政司法三者。使各立于对待之地。可以互相维持。而不可互相搀越。我国变法之初。所有办理立法事宜。率以行政司法两项人员兼充。而行政司法。又复互兼。彼此之关系既多。故于订定章程。承办职务。多不免委曲迁就。假公以济其私。即不尽如此。而因精力之旁骛。至令职事两妨者。殆比比矣。若谓人才缺乏。不得不交相倚重。然试问今之兼差多处。食薪千百者。果皆有过人之材乎。特不过标榜多而运动巧耳。顷者新官制渐次施行。各项人员。并皆设有额缺。明定职掌。优予薪俸。臣以为无论某衙门人员。凡兼他衙门差使者。应一律由内阁查明撤回。并著为令。以垂永久。如其人具有专门特长。他衙门实在相需者。许其咨商内阁。奏明调往。处以相当位置。其本衙门底缺差使。亦即开去。不得兼顾。以严限制而专责成。

　　六、京官酌序并行之例。仍应规复也。累日取贵。积久致官。本昔人所訾。然而历代行之而未尝更者。谓其有法可守。足以息驰骛抑躁竞也。近年稍予变通。有资序之法。以待中材。并开酌补之例。以侍奇士。才劳各视其人。叙擢两不相病。用人之法。莫善于此。顷者内阁接收吏部旧管事件。奏定京官一律酌补。夫此例也。使在纪纲肃清之时。自足以兴贤选能。而今日行之。实有利不胜弊者。各部院人员。多或七八百。少亦百数十。进身之途既杂。督责之令不严。知人则哲。圣人所难。堂官安得尽人取其才具而酌量之。现在廉耻道丧。贿赂公行。必将因此益长奔竞之风。启营植之渐。至有如唐臣陆贽所云变公举为私荐易明扬以暗役者。反使沈退者多廉静。而奖进者尽侥滥也。计不如仍酌序并行。以矫时惩弊。谓宜由内阁将京官一律酌补新章。即予撤销。所有各部院官员。遇有缺出。仍旧一酌一序。分别升补。上智既广甄拔之路。而中人亦有自效之途。庶人无幸进。有以昭公道而责实效矣。

　　以上六端。所关至钜。果能行之。则宿锢一清。秩序自肃。官常叙而职事举。法令尊而阻阂通。国事庶其大有起色矣。独徼幸者无由尝试。不肖者莫能作奸。深有弗便耳。应请饬下内阁开会详议。采择施行。国家幸甚。臣愚昧之见。恭折具陈伏祈　　皇上圣鉴谨　　奏。宣统三年闰六月初一日奉　　旨已录