御史陳善同奏內閣初立宜剔羣弊敬陳管見六端請飭核議摺

御史陳善同奏內閣初立宜剔羣弊敬陳管見六端請　　飭核議摺
大清御史陳善同
宣統三年閏六月初一日
1911年7月26日
公布於政治官報閏六月初四日第一千三百四十五號

　　奏為內閣初立宜剔羣弊以懋新猷敬陳管見六端請　　飭核議恭摺仰祈　　聖鑒事竊內閣官制。業已頒布施行。臣以爲此特其形式耳。形式旣已更張。而精神之地。因仍如舊。雖變猶之不變。非以求治。適以取擾而已。方茲改革之始。正宜乘此朝氣。力求振作。咸與維新。乃足以起沈痼。而規上理。以臣愚見所及。竊謂此時有應規畫者六端。請爲我皇上條晰陳之。

　　一、行政之責任。宜大小臣工。公同擔負也。立憲國制度。各部行政大臣。同負國務責任。與內閣總理大臣。直接辦事。副大臣則專理本部主管事宜。其餘局長各官。皆有專辦之事。自大臣以至判任官。均明定分任規則。事雖有大小之殊。其爲各負責任則一。無推諉牽率之病。有衆擎共濟之功。法至善也。漢唐宋之制。自宰相尙侍以至郞員。均各異掌。亦卽此意。現在各衙門辦事。上驕下諂。權限不分。由來已久。新設各署。尤爲紊亂。司官大都遷就取悅。不能自舉其職。事無鉅細。均由堂官標到畫行。每日案牘塡委。高幾盈尺。雖窮各堂官一日之力。尙恐有不能翻閱一周者。但能略記事由。便已共驚能手。而乃准駁可否。取決須臾。草草周旋。彼此不過三數鐘。便卽散去。徒令堂官精力。半銷磨於循例之官書。司官歲月。多虛擲於回堂畫稿。應對奔走。而事務之陰受其病者。殆不可勝計矣。長此不改。安能日起有功。謂宜由內閣參考各國官吏辦事細則。詳定專章。將各衙門主管事務。分最要次要尋常三等。最要者。各該大臣主之。次要者。副大臣主之。尋常者。局長或司長以下主之。分別明定責任。屬之副大臣者。大臣不得侵越。屬之局長或司長以下者。大臣副大臣均不得侵越。但各分類摘敍事由。按旬列表報吿於大臣副大臣查閱而已。如此則精神各有專注。時日不至虛糜。尊者領其要。有商榷之餘閒。卑者任其詳。無委卸之故習。 一舉而數善備焉矣。

　　二、公牘之程式。宜改歸簡易也。中國現行公牘程式。沿自前明。非宋元以上舊制也。每一例行公事。數語了了者。往往至於連篇累簡。撰擬者、繕寫者、核判者、閱畫者、皆厭苦之。而無可如何。承辦之員。據爲祕傳。局外視之。非習久而用熟。幾莫識其竅要之所在。故每一呈堂。狡黠堂官但予照標。付之不閱。其謹愿者。尋覽愈久。惶惑愈深。必轉詢之承辦者而後能解。抑亦不便甚矣。此等程式。其初多出書吏之手。繁冗瑣碎。無益於事。祗以便舞文弄法之用。而銷耗日力。虛糜紙筆。增置冗員。猶其小者。昔人有例吏利三者相因之說。誠不誣也。近雖裁汰書吏。改用錄事書記。然程式不更。繁縟如故。終無以利應付。謂宜由內閣遴派通曉古今政典之員。將一切文牘格式。參酌宋元以前遺制。悉加改定。總以簡賅明白爲主。頒行內外各衙門。恪謹遵守。毋得自爲歧異。至向來通行文牘。一起嘗多至百餘件。尤爲勞費。亦應參用各國例。按日編號。登載官報中。視道里遠近。分定周知期間。似亦省事敏政之一道也。

　　三、法令必求實行也。中國政書。夙稱完備。而實行者十無一二。自豫備立憲以來。凡館部奏進法令。明諭頒行。至爲嚴重。而內外衙門。或巧爲通融。或諉諸暫緩。無非畏難苟安之習慣。甚至背法之事。卽出自立法之人。貌合神離。百變其說。其局外之熟視無覩。悍然不顧者。更何責也。夫國恃法以立。今日處新舊遞嬗之交。舊法旣破除淨盡。蕩然無復一線之存。而所謂新法者。乃徒託之空文。無一能要諸實踐。是一切規程。皆成虛飾。舉國上下。同處於無法之中。危莫危於此矣。臣以爲立法之始。不可不審。而一經頒定。要在必行。方不至有名無實。宜由內閣嚴督各衙門。嗣後所有頒布法令。除於事實果有妨礙。許其聲請變通外。務必痛蠲錮習。實事求是。其奉行不力。及有意抗延者。幷於官規中嚴定懲戒專章。以杜玩愒而課成績。

　　四、立法須祛偏私也。向來憲政編查館奏定各項章程。其與於編纂之役者。不過科員一二人。草創與審定。出自一手。以外各員。不得預聞。此一二人者。不過粗知東西一二國之法律。於我國旣往之厯史。現在之情形。將來之大勢。固未能洞觀而深考。而以一人之是非。爲天下之是非。以他國之沿革。爲我國之沿革。依樣抄襲。便詫創獲。其偶有特別規定。大率因自己所處之地位。爲圖謀私益起見。故一變其例。各大臣避隔閡之譏。雖心非之。而不敢置一議。迨一經奏准。按之實施。動多滯礙。不得不出於操切敷衍之兩途。斯則起草者知偏而不知全之咎也。夫法令者。所以行之天下萬世。豈有事關中國五千年興革大計。而可由一二人壟斷者。亦幾近於兒戲矣。近者內閣設立。遇有要政。無不由國務大臣公同會議。臣以爲嗣後內閣法制院立法事件。應由院使先徵取院員多數意見。討論大槪。遴派妥員起草。稿成再公同簽注。逐條審查。別派專員審定。具案送呈內閣。開會集議。由總理大臣督率各國務大臣等。詳悉核定。然後具奏。以收兼聽並觀之益。

　　五、兼差宜嚴行禁止也。立憲之精神。在劃分立法行政司法三者。使各立於對待之地。可以互相維持。而不可互相攙越。我國變法之初。所有辦理立法事宜。率以行政司法兩項人員兼充。而行政司法。又復互兼。彼此之關係旣多。故於訂定章程。承辦職務。多不免委曲遷就。假公以濟其私。卽不盡如此。而因精力之旁騖。至令職事兩妨者。殆比比矣。若謂人才缺乏。不得不交相倚重。然試問今之兼差多處。食薪千百者。果皆有過人之材乎。特不過標榜多而運動巧耳。頃者新官制漸次施行。各項人員。並皆設有額缺。明定職掌。優予薪俸。臣以爲無論某衙門人員。凡兼他衙門差使者。應一律由內閣查明撤回。並著爲令。以垂永久。如其人具有專門特長。他衙門實在相需者。許其咨商內閣。奏明調往。處以相當位置。其本衙門底缺差使。亦卽開去。不得兼顧。以嚴限制而專責成。

　　六、京官酌序並行之例。仍應規復也。累日取貴。積久致官。本昔人所訾。然而厯代行之而未嘗更者。謂其有法可守。足以息馳騖抑躁競也。近年稍予變通。有資序之法。以待中材。並開酌補之例。以侍奇士。才勞各視其人。敍擢兩不相病。用人之法。莫善於此。頃者內閣接收吏部舊管事件。奏定京官一律酌補。夫此例也。使在紀綱肅淸之時。自足以興賢選能。而今日行之。實有利不勝弊者。各部院人員。多或七八百。少亦百數十。進身之途旣雜。督責之令不嚴。知人則哲。聖人所難。堂官安得盡人取其才具而酌量之。現在廉恥道喪。賄賂公行。必將因此益長奔競之風。啓營植之漸。至有如唐臣陸贄所云變公舉爲私薦易明揚以暗役者。反使沈退者多廉靜。而奬進者盡僥濫也。計不如仍酌序並行。以矯時懲弊。謂宜由內閣將京官一律酌補新章。卽予撤銷。所有各部院官員。遇有缺出。仍舊一酌一序。分別升補。上智旣廣甄拔之路。而中人亦有自效之途。庶人無倖進。有以昭公道而責實效矣。

　　以上六端。所關至鉅。果能行之。則宿錮一淸。秩序自肅。官常敍而職事舉。法令尊而阻閡通。國事庶其大有起色矣。獨徼倖者無由嘗試。不肖者莫能作奸。深有弗便耳。應請飭下內閣開會詳議。采擇施行。國家幸甚。臣愚昧之見。恭摺具陳伏祈　　皇上聖鑒謹　　奏。宣統三年閏六月初一日奉　　旨已錄