宪法法庭111年宪判字第9号判决

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111年宪判字第8号判决

宪法法庭111年宪判字第9号判决
又名：公务人员考绩丁等免职案
中华民国宪法法庭
黄昭元大法官主笔
中华民国111年（2022年）6月24日于台北市

111年宪判字第10号判决

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原分案号：109年度宪三字第18号
案由：声请人因审理台北高等行政法院106年度诉字第936号人事行政事务事件，就应适用之公务人员考绩法相关规定，声请宪法解释

判决字号

111年宪判字第9号【公务人员考绩丁等免职案】

原分案号

109年度宪三字第18号

判决日期

111年06月24日

声请人

台北高等行政法院第五庭

案由

声请人因审理台北高等行政法院106年度诉字第936号人事行政事务事件，就应适用之公务人员考绩法相关规定，声请宪法解释

主文

一、公务人员考绩法第6条第3项第4款规定：“除本法另有规定者外，受考人在考绩年度内，非有左列情形之一者，不得考列丁等：……四、品行不端，或违反有关法令禁止事项，严重损害公务人员声誉，有确实证据者。”第7条第1项第4款规定：“年终考绩奖惩依左列规定︰……四、丁等︰免职。”及第8条后段规定：“另予考绩人员之奖惩……列丁等者，免职。”与宪法第77条规定：“司法院为国家最高司法机关，掌理……公务员之惩戒。”及宪法第18条保障人民服公职权之意旨，均尚无抵触。

二、其馀声请不受理。

理由

壹、事实经过及声请人陈述要旨【1】
一、事实经过【2】
　　台北高等行政法院第五庭（下称声请人）因审理台北高等行政法院106年度诉字第936号人事行政事务事件，认应适用之公务人员考绩法第6条第3项第4款：“除本法另有规定者外，受考人在考绩年度内，非有左列情形之一者，不得考列丁等：……四、品行不端，或违反有关法令禁止事项，严重损害公务人员声誉，有确实证据者。”（下称系争规定一）、第7条第1项第4款：“年终考绩奖惩依左列规定︰……四、丁等︰免职。”（下称系争规定二）、第8条后段：“另予考绩人员之奖惩……列丁等者，免职。”（下称系争规定三）及行政程序法第3条第3项第7款：“下列事项，不适用本法之程序规定：……七、公务员所为之人事行政行为。”（下称系争规定四）等规定，有违宪疑义，经裁定停止诉讼程序后，向本庭声请宪法解释。【3】

二、声请人陈述要旨【4】
　　声请人之陈述意旨略以：（1）系争规定一至三就个别公务员之重大违失所作成之年终考绩丁等或另予考绩丁等，施以免职之法律效果，应属实质惩戒处分。此惩戒处分由考试院以考绩制度掌理，与宪法第77条、第83条及宪法增修条文第6条第1项第3款等规定，要求惩戒一元化、由司法院掌理公务员惩戒事项之意旨有所不符；（2）现行之惩处惩戒双轨程序，欠缺明确规范，并使追究公务人员违失情事之权限发动，取决于主管长官之裁量，除造成不同责任人间责任追究之差别待遇外，更使同一违失行为有双重追究之风险，违反宪法之法律明确性原则、平等原则及比例原则；（3）系争规定一至三赋予行政机关以考绩免职剥夺公务人员身分关系之权限，与宪法第77条规定蕴含之惩戒处分保留于法官作成之意旨相抵触，违反宪法之正当法律程序等语。其馀所陈详见声请书所载。【5】

贰、受理依据及审理程序【6】
一、受理依据及范围【7】
　　声请人于中华民国109年6月15日提出声请（本庭收案日），是本案之标的是否应受理，应视其是否符合司法院释字第371号、第572号及第590号解释所定之要件（宪法诉讼法第90条第1项但书规定参照）。就其所声请系争规定一及二部分，与前开要件相符，爰予以受理。就其所声请系争规定三部分，虽非声请人应适用之法律，惟其法律效果与系争规定一及二相同，与本案具有重要关联，亦应予受理。就系争规定四部分，声请人所陈尚难谓已提出客观上形成确信法律为违宪之具体理由，应不受理。【8】

二、言词辩论程序部分【9】
　　本庭于111年3月29日上午10时举行言词辩论，邀请声请人、关系机关铨叙部、行政院人事行政总处、司法院行政诉讼及惩戒厅、专家学者到庭陈述意见。【10】

　　声请人之言词辩论陈述要旨略以：（1）宪法第77条规定蕴含之惩戒一元化原则，其目的在避免公务人员因同一违法失职事由，而受国家不同机关之不同程序予以追究，以落实一事不二惩及正当法律程序等之宪法要求；（2）年终考绩丁等所生之免职效果，系基于公务人员违法或失职事项所生，为实质之惩戒处分；（3）行政机关为落实行政管理目的对公务人员为考绩处分虽具有目的正当性，然行政考绩与惩戒本质有所不同，是以惩处、惩戒权限之范围及其应适用之程序，亦应有所差异，不应使行政长官有裁量权限，而得恣意选择惩处或惩戒，否则即与法律明确性原则、正当法律程序及比例原则有违等语。其馀主张详见声请人声请书所陈。【11】

　　关系机关铨叙部之言词辩论陈述要旨略以：（1）惩处与惩戒有所不同，且参酌制宪沿革，惩处惩戒双轨并立之现实，于制宪之后并未改变，甚至于宪法增修条文第6条规定将免职权限保留予考试权及行政权，是我国宪法中不存在惩戒一元化之原则；（2）司法院释字第243号及第298号解释，承认惩处惩戒双轨制度并立之正当性；前述解释中，就公务人员得对实质惩戒处分进行行政救济之论理，于司法院释字第785号解释后，已无继续援用之必要，是年终考绩所生之惩处与实质惩戒处分应属二事；（3）行政权承担施政成败之责任，且行政长官就受考评人之表现知之甚稔，赋予行政长官掌人事奖惩权限，符合权力分立原则等语。其馀主张详见言词辩论意旨书所陈。【12】

　　关系机关行政院人事行政总处之言词辩论陈述要旨略以：（1）行政院为最高行政机关，任免考绩之执行权属行政权，是以惩处应系行政权之固有权限；参酌制宪过程，宪法第77条规定将公务员惩戒归属于司法，旨在避免监察权同时担任弹劾权及审判权之角色，是宪法第77条规定并不蕴含惩戒一元化之要求；（2）免职权为行政权固有之权限，毋庸区分其目的是否系针对违失行为进行评价；另司法院释字第298号解释中“合理范围”仅在处理公务员惩戒之问题，与公务人员考绩法中之惩处无涉；（3）年终考绩丁等固生剥夺公务人员身分之法律效果，惟实务上已赋予人民正当法律程序之保障，并未抵触宪法第18条规定保障服公职权之意旨等语。其馀主张详见言词辩论意旨书所陈。【13】

　　关系机关司法院行政诉讼及惩戒厅之言词辩论陈述要旨略以：（1）参酌我国行宪前公务员惩戒法律制度、制宪历程及相关司法院解释意旨，宪法第77条规定蕴含惩戒一元化之宪法原则，行政权应不具有惩戒公务员之权限；（2）宪法第77条规定由司法院掌理公务员惩戒权限之意旨在保障公务员权益，是司法院释字第298号解释中之“合理范围”应不包括公务人员考绩法中具有实质惩戒性质之免职处分；（3）公务人员考绩法中年终考绩之免职处分剥夺公务员之身分，限制人民受宪法第18条保障之服公职权，此为专属于司法权之核心事项，不应由行政长官为之等语。其馀主张详见言词辩论意旨书所陈。【14】

　　本庭斟酌各声请书、言词辩论各方陈述等，作成本判决，理由如下。【15】

参、受理部分之审查【16】
　　系争规定一至三赋予行政机关得对所属公务员作成“年终考绩丁等”或“另予考绩丁等”之免职处分，其宪法争议主要涉及以下两个问题：一、具上开免职效果之行政惩处权是否违反宪法第77条规定？二、上开行政免职权是否侵害宪法第18条规定所保障之服公职权？就此二问题，本判决认为均不违宪。【17】

一、系争规定一至三许行政机关就所属公务员有予以考绩丁等免职之行政惩处权，与宪法第77条规定，尚无抵触【18】
（一）由行政机关行使免职权，符合宪法权力分立原则【19】
　　现代民主立宪国家之宪法就其政府组织，莫不采取权力分立原则，以避免政府滥权，保障人权。我国亦然，且为司法院释字第499号解释列为我国宪法之非明文修宪界限之一。各国所采权力分立原则之具体制度安排容有差异，然多强调以下3个层面：（1）权力之定性区分：多数国家之宪法系将政府权力依其性质区别为行政权、立法权及司法权三大类。（2）权力之归属机关：将上述不同性质之权力，分别归属于组织及程序等功能最适之不同机关行使，以发挥功效；原则上并禁止同一机关行使两种以上权力，以避免权力集中。（3）权力之相互制衡：行使不同权力之机关间应相互制衡，以避免权力失衡或侵害人权。司法院释字第613号解释理由书第5段就此亦曾释示：“……惟权力之相互制衡仍有其界限，除不能抵触宪法明文规定外，亦不能侵犯各该宪法机关之权力核心领域，或对其他宪法机关权力之行使造成实质妨碍（本院释字第585号解释参照）或导致责任政治遭受破坏（本院释字第391号解释参照），例如剥夺其他宪法机关为履行宪法赋予之任务所必要之基础人事与预算；或剥夺宪法所赋予其他国家机关之核心任务；或迳行取而代之，而使机关彼此间权力关系失衡……”，可资参照。【20】

　　系争规定一至三所定由行政机关行使考绩丁等免职权是否符合权力分立原则之问题，亦可依上述步骤予以分析、判断：（1）此等免职权之性质究属行政权或司法权？（2）此等免职权适合或应由行政或司法机关行使？（3）此等免职权如依声请人之主张，仅得由司法权为第一次决定，而有所谓法官保留原则之适用，是否会违反上述制衡之界限？【21】

1. 免职权之性质属行政权，且为行政机关人事权之固有核心权限【22】
　　法令政策之执行是行政机关之核心权力领域。行政机关为有效执行各项行政事务，除需有财政预算之支持外，另有赖人事始足以实现行政任务。无人即无行政，人事权为行政权所不可或缺之核心权力。于我国法制，免职系泛指个别公务员之终止现职，其原因则包括因受惩处或惩戒之免职，或因另有他用或主动辞职之免职，免职后机关长官即对个别公务员不再有业务上之指挥监督权。是公务员之任命为人事权之起点，免职为终点，两者俱为人事权之核心事项。又基于行政一体及责任政治原则，机关长官就其所属公务员应有一定之指挥监督权限，始足以遂行任务并达成行政目的。法律就公务员之任命及免职固得就其资格、程序、效果等为一般性之规定，但不得完全剥夺行政机关之任命及免职权，否则即侵及行政机关人事权之核心（司法院释字第613号解释理由书二参照）。【23】

　　就政府业务之推动、上下指挥监督之运作及行政一体原则之确保而言，免职权之重要性甚至更大于任命权。特别是就有任用资格要求之文官而言，用人机关或许无从自主选择其认为最适合之公务员，但如果用人机关对于绩效不佳或有违法失职情事之不适任公务员，无从依法定程序予以汰除，则必影响行政效能，甚至妨碍行政目的之实现。是相较于任用权，免职权显更能发挥指挥监督之实效，而为宪法行政权所不可或缺之固有核心权限。至于免职之要件、程序、效果及救济等，另应符合法律保留、正当程序、比例原则等宪法要求，则为公务员服公职权之保障问题，与此处之权力分立问题有别。【24】

2. 考绩免职权适合由行政机关行使并为第一次决定【25】
　　系争规定一至三所定之年终考绩制度系对公务员之平时考绩，此等考绩制度系行政机关人事权之重要环节，更是上开免职权之必要配套制度。考绩结果一方面可供用人机关据以为奖惩、升迁及免职等人事决定之依据，另方面也提供公务员必要之法定事由及法定程序之保障。尤其是平时考绩（包括年终考绩），更是用人机关为指挥监督及汰除不适任者，所应具备及践行之机制。由于平时考绩系依据公务员于全年度内之各项表现，予以个别及综合评断；且公务员之主管人员及机关长官通常也最清楚及知悉机关运作需求与各该公务员之工作、操行、学识、才能及表现，从而不论是在组织或程序上，行政部门应属功能最适之决定机关，而更适合为第一次之判断。与掌理行政权之用人机关相比，法院固具法律专长，然就各项行政业务之推行则未必如行政机关熟悉；况法院之主要功能系在提供外部之事后救济，且其救济亦限于合法性审查，而无法及于妥当与否之合目的性审查。故不论是就组织、程序或专业能力而言，行政机关至少应为行使免职权之主要机关，法院实难以、也不适合完全取代行政机关，就是否考绩免职迳为第一次决定。【26】

　　故于宪法解释上，应承认并保障行政机关于所属公务人员发生特定之法定事由，且情节重大时（包括不能胜任、严重妨碍公务之有效施行或其他重大失职行为等），得依正当法律程序，予以考绩免职。反之，如完全剥夺行政机关对所属公务员之免职权，反与机关功能最适原则有悖，而有违反宪法权力分立原则之虞。【27】

3. 完全剥夺行政机关对所属公务员之免职权，并由司法权取而代之，已逾越权力制衡之界限【28】
　　上述免职权虽属行政权之核心领域，但并非不得限制。为健全公务员制度，保障人民之服公职权，立法机关得制定法律规定免职事由及其应遵循之正当法律程序，并给予被免职之公务员得依法请求司法救济，以制衡行政权。然此等立法限制仍不得完全剥夺行政机关之免职权，或将之交由其他机关取而代之，否则将侵犯行政权核心领域，破坏责任政治，并致权力失衡。【29】

　　又制宪或修宪者如基于制衡或其他考量，亦得将第一次免职决定权之部分交由其他宪政机关分享行使（如监察院之弹劾权及司法院之公务员惩戒权），或将免职权交由行政院及考试院这两个宪法上之行政机关共享，以形成行政权之内部分工及院际制衡。只要未完全取代行政机关之免职权，即属宪法政策之选择，而无违权力分立原则。【30】

（二）由行政机关行使惩处权作成免职处分，并未抵触宪法第77条规定【31】
　　声请人主张系争规定一至三允许行政机关得行使行政惩处权，作成考绩丁等免职处分，抵触宪法第77条所蕴含“惩戒一元化”原则。【32】

　　按现行惩戒与惩处制度，其事由固有重叠，然其目的及效果则均有别。就目的而言，惩戒为国家对于公务人员违法、失职行为之制裁（公务员惩戒法第2条规定参照）；而惩处为国家综核公务人员于从业上之名实、信赏必罚，就其表现优劣，进行考评（公务人员考绩法第2条规定参照）。就效果而言，现行公务员惩戒法所定之免除职务，其效果除免其现职外，并有不得再任用为公务员之效果；其所定之撤职，除撤其现职外，并有于一定期间停止任用之效果（公务员惩戒法第9条、第11条及第12条规定参照）。而公务人员考绩法所定之免职，则仅有免其现职之效果，而无根本剥夺公务员资格之效果。【33】

　　又查惩戒与惩处两种制度，系承继中华民国训政时期法制，自始即为不同制度，且于宪法施行后继续双轨并行。不论是依制宪意旨或修宪规定，均无从认定宪法第77条规定蕴含“惩戒一元化”原则，且不容许行政机关行使具有免职效果之行政惩处权。大法官过去所为司法院解释亦皆承认行政惩处及司法惩戒均得作成免职或类似效果之决定。【34】

1. 宪法第77条规定并无“惩戒一元化”之意旨或效果【35】
　　按20年6月8日公布施行之公务员惩戒法第3条明定免职为惩戒处分之一，并有停止任用至少一年之效果。24年7月2日公布，同年月16日施行之公务员考绩法第2条明定公务员考绩分为年考（一年成绩之考核）及总考（三年成绩合并考核）。同年11月1日公布施行之公务员考绩奖惩条例第3条则定有解职处分，同条例第4条及第5条更分别明定解职为年考奖惩及总考奖惩之惩处措施之一。32年2月26日公布施行之非常时期公务员考绩条例第5条规定将解职改称免职，同条例第3条第3项明定：“公务员……其有重大过失应记大过者，除依上述程序惩处外，并得视其情节依法交付惩戒。”明确区别惩处及惩戒。宪法施行后， 38年1月1日公布施行之公务人员考绩法第6条继续维持上述年考及总考免职之规定。后历经多次修法，延续上开行政惩处制度所形成之考绩丁等免职处分，至今仍与司法惩戒之免除其职或撤职处分，并行不悖，并未因宪法第77条规定之施行而受影响。【36】

　　宪法第77条固规定：“司法院为国家最高司法机关，掌理民事、刑事、行政诉讼之审判及公务员之惩戒。”然考诸制宪过程，当时制宪国民大会系为避免由监察院同时掌理弹劾案之提出及审理（即惩戒），故将弹劾案提出后之惩戒自监察院移列为司法院之职权，而于宪法第77条明定公务员惩戒为司法院职权（国民大会秘书处编印，国民大会实录，35年12月，第445、477、479页参照）。究其意旨，仅系要以司法惩戒作为监察院弹劾权之外部制衡机制，避免监察院于弹劾案扮演球员兼裁判之双重角色，而与制宪当时即已存在、并行之行政惩处制度无关。【37】

　　又宪法第81条规定：“法官……非受刑事或惩戒处分……，不得免职。……”明文禁止司法行政机关得迳依行政惩处将法官免职，以保障法官之审判独立。相较于法官之上述特别保障，其他公务员则无“非受惩戒处分，不得免职”之特别保障。故依上开宪法规定之体系解释，行政惩处及司法惩戒免职之双轨并行制度，于法官以外之公务员自得适用，亦不抵触宪法第77条规定。【38】

　　换言之，宪法第77条所定“公务员之惩戒”，在解释上，应不包括行政惩处，亦非要求必须由法院担任公务员惩戒及惩处之第一次决定机关。声请人主张宪法第77条规定蕴含“惩戒一元化”原则，致所有公务员之免职，包括向来属行政惩处之免职，均须由法院作成第一次决定，而有所谓法官保留原则之适用，实难以成立。【39】

2. 宪法增修条文第6条规定确认行政权包括免职权【40】
　　按宪法第83条本规定：“考试院为国家最高考试机关，掌理……任用、……考绩……等事项。”宪法增修条文第6条第1项第3款规定则将宪法第83条所定“任用”修正为“任免”，明白确认公务员之任命及免职俱属行政权之范围；同条项款另规定“公务人员任免、考绩、级俸、升迁、褒奖之法制事项”属考试院职权。虽未同时明文规定上开公务员任免、考绩等事项之执行，移归行政院掌理。然包含任命及免职之人事权本即为行政权之固有核心事项，而公务员任免之执行事项既不再属考试院职权，则依我国宪法有关中央政府组织及职权之规定，宪法未明文划归其他宪政机关行使之有关公务员任免之人事行政权，在解释上，即应由享有概括行政权之行政院掌理（宪法第53条规定参照），并由总统依宪法第41条规定依法任免文武官员。此亦即行政院组织法第6条规定：“行政院设……行政院人事行政总处”之宪法基础。【41】

　　可见上开宪法增修条文之规定意旨及效果，仅系就公务人员任免及考绩等事项之执行，由考试院移归行政院，从而修正调整考试院与行政院间之权限分配，既与监察院之弹劾权无关，亦与司法院所掌公务员惩戒权无关，更无将既有行政惩处之免职权，改由法院独占并为第一次决定之规范目的及效果。【42】

3. 向来司法院解释亦承认行政惩处及司法惩戒之双轨并行【43】
　　制宪当时，上述行政惩处权与司法惩戒权原即已双轨并行。因此公务员就其所受行政惩处，本应以宪法第77条所定行政诉讼为其救济。然因过去囿于特别权力关系理论及实践之限制，致公务员一度难以就其所受之不利措施提起诉愿及行政诉讼以获救济。司法院释字第243号、第298号、第323号、第491号及第583号解释等，除强调法律保留原则及正当法律程序之保障，以求公务员考绩制度之法制化外，另亦逐步破除公务员就其所受行政惩处请求司法救济之限制，而在司法院释字第785号解释完全破除之，贯彻有权利即有救济之原则。【44】

　　在上开释字第785号解释之后，公务员就影响其权益之各类违法公权力措施（包括行政惩处之免职），既得按相关措施之性质，依法提起相应之行政诉讼，请求救济，则在解释上，更无必要将年终及另予考绩免职处分亦均解释为实质上之惩戒处分，甚且仅限由司法惩戒始得为之。至于司法院释字第491号解释所审理之专案考绩免职，是否应继续认属“实质上之惩戒处分”，甚至改为专由司法惩戒为之？或应回复其行政惩处之定性，且维持行政惩处与司法惩戒双轨并行之现制？则不在本判决审理范围，并此指明。【45】

　　综合上述制宪、修宪及相关司法院解释之整体意旨，应认宪法第77条所定之行政诉讼，系公务员就其受行政惩处所得请求司法救济之原则性及一般保障规定，至于监察院依公务员惩戒法移送司法惩戒，则属例外性及特别保障规定，始为正本清源之解释。【46】

二、系争规定一至三与宪法第18条规定保障之服公职权尚无抵触【47】
　　依公务人员任用法任用之公务人员，代表国家履行公共任务，与国家恒处于特别紧密之忠诚、信任关系，为维护行政一体之指挥监督，以实现行政目的，立法者就考绩制度之内容应有一定之形成空间。然因免职处分对公务人员之身分及权益有重大不利影响，本庭就考绩免职制度应采中度标准予以审查：其立法目的如系追求重要公共利益，而其手段与目的之达成间具有实质关联，即不至于违反比例原则，而侵害宪法保障之服公职权。【48】

　　系争规定一至三规定考绩丁等者免职，系为汰除不适任公务员，以贯彻行政一体，发挥行政效能，其所追求之目的自属重要公共利益。又于体系解释上，用人机关于受处分公务员具有符合系争规定一所定“品行不端，或违反有关法令禁止事项，严重损害公务人员声誉，有确实证据者”或公务人员考绩法第6条第3项第1款至第3款规定之明显不适任事由时，始得依系争规定二或三予以考绩丁等而免职，是系争规定一至三之限制手段与上述目的之达成间，显具有实质关联，而不违反宪法第18条规定保障人民服公职权之意旨。【49】

　　我国现行司法惩戒及行政惩处之双轨并行制度，既未抵触宪法第77条规定，自亦不生声请人所称违反平等保障或法律明确性原则之问题。惟公务员惩戒法第2条所定之惩戒事由，与公务人员考绩法第6条第3项所定得考列丁等免职之4款事由、第12条第3项所定专案考绩一次记二大过免职之8款事由间，难免有所重叠。而用人机关就同一事由究应依公务员惩戒法移付惩戒，并由惩戒法院作成司法惩戒处分之第一次决定，或依公务人员考绩法迳为行政惩处，再由行政法院提供事后之司法救济，不仅在规范面欠缺共同之选择标准可资遵循，各机关之实务作法也不尽一致。是就上述公务员权益保障或有不够完整之处，有关机关宜适时检讨修正相关法令，适切区别惩戒与惩处事由；或就同时该当司法惩戒及行政惩处事由之情形，明定此二程序之关系，以避免或减少用人机关恣意选择程序及受惩处公务员之双重程序负担。并此叙明。【50】

宪法法庭审判长　大法官　黄虹霞
　　　　　　　　大法官　吴陈镮　蔡明诚　林俊益　许志雄
张琼文　黄瑞明　詹森林　黄昭元
谢铭洋　吕太郎　杨惠钦　蔡宗珍