宪法法庭112年宪判字第19号判决
| ← | 112年宪判字第18号判决 | 宪法法庭112年宪判字第19号判决 又名：供公众通行之法定空地地价税案 中华民国宪法法庭 黄瑞明大法官主笔 中华民国112年（2023年）12月7日于台北市 |
112年宪判字第20号判决 |
| 原分案号：会台字第13433号 |
宪法法庭判决
112年宪判字第19号
声请人一 陈柏亨（陈俊良之承受诉讼人）
陈俞安（陈俊良之承受诉讼人）
陈倚葶（陈俊良之承受诉讼人）
兼上二人之送达代收人
声请人二 李思猛
李明瑾
李键声
李静宜
声请人三 太平洋电线电缆股份有限公司
代表人 元远实业股份有限公司（指定代表人苑竣唐）
声请人三 兆丰国际商业银行股份有限公司
代表人 雷仲达
声请人四 陈佛赐
送达代收人 郭执中
上列声请人分别认所受不利确定终局判决，所适用之土地税减免规则第9条但书规定等，抵触宪法，声请解释、法规范宪法审查及裁判宪法审查。本庭判决如下：
主文
[编辑]一、土地税减免规则第9条规定：“无偿供公众通行之道路土地，经查明属实者，在使用期间内，地价税或田赋全免。但其属建造房屋应保留之法定空地部分，不予免征。”其但书规定与宪法第7条平等原则尚无违背。
二、声请人四声请裁判宪法审查部分，驳回。
三、其馀声请不受理。
理由
[编辑]壹、案件事实与声请意旨【1】
[编辑]一、声请人陈俊良（下称原声请人一）于诉讼程序中死亡，其3名继承人，即陈柏亨、陈俞安、陈倚葶（下合称声请人一）具状承受诉讼，核无不合，应予准许，先予叙明。原声请人一所有坐落新北市○○区○○段000地号土地（下称系争土地一），持分面积为60.99平方公尺，上有私设通路，自中华民国70年起免征地价税在案。嗣新北市政府税捐稽征处（下称新北税处）办理104年度地价税税籍及使用情形清查，查得系争土地一属新北市政府工务局核发68淡使字第3107号使用执照（67淡建字第2042号建造执照）范围内之建筑基地，该笔土地扣除建筑物本身使用之面积后，即为该建筑之法定空地。按99年5月7日修正发布之土地税减免规则第9条规定：“无偿供公众通行之道路土地，经查明属实者，在使用期间内，地价税或田赋全免。但其属建造房屋应保留之法定空地部分，不予免征。”依该条但书（下称系争规定）之规定，新北税处认系争土地一不得免征地价税，应自70年起恢复按一般用地税率课征地价税，乃以104年8月6日新北税淡一字第10435552291号函（含有撤销原免征处分），并依税捐稽征法第21条规定，就系争土地一改按一般用地税率课征地价税，补征该土地核课期间内99年至103年地价税每年均为新台币（下同）7,026元（合计35,130元），并检送上开99年至103年地价税补征缴款书（以下合称原处分），原声请人一不服原处分，循序提起行政救济，经台湾新北地方法院105年度简字第28号行政诉讼判决驳回，原声请人一提起上诉，经台北高等行政法院105年度简上字第182号判决（下称确定终局判决一）以上诉无理由而驳回上诉。原声请人一主张确定终局判决一所适用之系争规定违反课税负担平等原则、宪法第7条平等原则、第15条保障人民财产权、第19条租税法律主义及第23条比例原则等，向司法院声请解释宪法。【2】
二、声请人李思猛、李明瑾、李键声及李静宜（下合称声请人二）所有坐落新竹县○○市○○段000地号土地（下称系争土地二），经新竹县政府税捐稽征局为99年地价税之核课。声请人二认系争土地二系无偿供公众通行，应依土地税减免规则第9条减免地价税，循序提起行政救济，经最高行政法院107年度判字第40号判决（下称确定终局判决二）以上诉无理由而驳回其上诉确定。声请人二认确定终局判决二所适用之系争规定违反宪法第7条平等原则、第15条保障人民财产权、第19条租税法律主义及第23条等，向司法院声请解释宪法。【3】
三、声请人兆丰国际商业银行股份有限公司（下称兆丰银行）之代表人由张兆顺变更为雷仲达，业据新任代表人具状声明承受诉讼，核无不合，应予准许。声请人太平洋电线电缆股份有限公司（下称太电公司）于102年信托其所有坐落于新北市○○区○○段000地号土地（下称系争土地三）予兆丰银行，原于94年经新北税处核定免征地价税在案，嗣新北税处查得系争土地三属新北市政府工务局核发77重使字第382号使用执照（76重建字第558号建造执照）申请范围内之建筑基地，核与土地税减免规则第9条规定不符，遂于107年恢复按一般用地税率课征地价税，并依税捐稽征法第21条规定向太电公司补征102年地价税计43万2,137元、向兆丰银行补征103年至106年地价税合计199万6,818元。太电公司及兆丰银行（下合称声请人三）均不服，循序提起行政救济，经台北高等行政法院108年度诉字第1290号判决驳回后，提起上诉，经最高行政法院109年度裁字第770号裁定以上诉不合法为理由驳回其上诉。故此部分声请应以前开台北高等行政法院之判决为确定终局判决（下称确定终局判决三）。声请人三认确定终局判决三所适用之系争规定抵触宪法第7条平等原则、第15条保障人民财产权、第19条租税法律主义及量能课税原则等，向司法院声请解释宪法。【4】
四、声请人陈佛赐（下称声请人四）所有坐落新北市○○区○○段0000、0000、0000、0000地号等4笔土地，持分均为1/189，持分面积依序为3.78、4.14、35.44、2.24平方公尺（下称系争土地四），其109年地价税，除系争1218地号土地0.93平方公尺部分面积符合土地税减免规则第9条规定免征地价税外，该4笔土地其馀面积均按一般用地税率课征，109年地价税合计2,322元。声请人四不服，循序提起行政救济，经台湾新北地方法院110年度税简字第11号行政诉讼判决驳回其诉，声请人四提起上诉，经台北高等行政法院111年度简上字第6号裁定以上诉不合法而驳回，故此部分声请应以上开台湾新北地方法院判决为确定终局判决（下称确定终局判决四）。声请人四主张确定终局判决四违宪，且其所适用之系争规定，抵触宪法第7条规定之平等原则、第15条保障人民财产权、第16条诉讼权、第23条法律保留原则及比例原则等，而声请裁判及法规范宪法审查。【5】
贰、受理依据【6】
[编辑]一、按宪法诉讼法（下称宪诉法）修正施行前已系属而尚未终结之案件，除宪诉法别有规定外，适用修正施行后之规定。但案件得否受理，依修正施行前之规定，宪诉法第90条第1项定有明文。查声请人一至三均系于宪诉法修正施行前声请释宪，得否受理，应适用修正施行前之司法院大法官审理案件法（下称大审法）决之。次按大审法第5条第1项第2款规定：“有左列情形之一者，得声请解释宪法：……二、人民、法人或政党于其宪法上所保障之权利，遭受不法侵害，经依法定程序提起诉讼，对于确定终局裁判所适用之法律或命令发生有抵触宪法之疑义者。”声请人一至三之声请案核与大审法上开规定所定要件相符。【7】
二、复按宪诉法第59条规定，人民于其宪法上所保障之权利遭受不法侵害，经依法定程序用尽审级救济程序，对于所受不利确定终局裁判，或该裁判及其所适用之法规范，认有抵触宪法者，得声请宪法法庭为宣告违宪之判决。声请人四之声请，核与宪诉法上开规定所定之要件相符，应予受理。【8】
三、查上开四声请案，因审查客体之法规范相同，爰合并审理并判决。【9】
参、审查标的【10】
[编辑]一、土地税减免规则第9条规定：“无偿供公众通行之道路土地，经查明属实者，在使用期间内，地价税或田赋全免。但其属建造房屋应保留之法定空地部分，不予免征。”该条但书为本判决之审查标的，即系争规定。【11】
二、台湾新北地方法院110年度税简字第11号行政诉讼判决（声请人四声请）。【12】
肆、形成主文一、二之法律上意见【13】
[编辑]一、据以审查之宪法上权利及审查原则【14】
[编辑]宪法第7条保障人民之平等权，法规范是否符合平等原则之要求，其判断应取决于该法规范所以为差别待遇之目的是否合宪，其所采取之分类与规范目的之达成间，是否存有一定程度之关联性而定（司法院释字第593号、第764号、第781号、第782号及第783号解释参照）。租税法律关系中，立法者为了实现宪法所赋予之任务，而就各种税捐之稽征及减轻或免除分别订定不同之规范，其分类及差别待遇，涉及国家财税政策之整体规划，适合由代表民意之立法机关及拥有专业能力之相关行政机关，以法律或法律明确授权之法规命令定之，其规定如有正当目的，且分类与目的之达成间具有合理关联，即符合宪法第7条平等权保障之意旨（司法院释字第745号解释、宪法法庭112年宪判字第10号判决参照）。【15】
二、主文一部分【16】
[编辑]（一）系争规定之立法目的正当【17】
[编辑]宪法第142条规定：“国民经济应以民生主义为基本原则，实施平均地权，节制资本，以谋国计民生之均足。”第143条第1项后段规定：“私有土地应照价纳税……”基于平均地权之基本国策，为了促进土地有效利用，适当分配土地利益，地价税之课征，应以平均地权为政策目标。本此意旨，土地税法第14条规定：“已规定地价之土地，除依第22条规定课征田赋者外，应课征地价税。”为了发展经济、促进土地利用、增进社会福利等目的，土地税法及平均地权条例授权行政院订定关于减免地价税之标准及程序（土地税法第6条、平均地权条例第25条规定参照），行政院依此授权订定土地税减免规则（土地税减免规则第1条规定参照）。99年5月7日修正发布之土地税减免规则第9条规定：“无偿供公众通行之道路土地，经查明属实者，在使用期间内，地价税或田赋全免。但其属建造房屋应保留之法定空地部分，不予免征。”该条前段规定是因为私有土地之所有人既无偿提供该土地供公众通行，具有促进地尽其利，适当分配土地利益之功能，符合前述减免地价税之目的，故特予以规定减免地价税以减轻其负担，并鼓励人民提供私有土地以供公众利用。该条但书（即系争规定），则规定无偿供公众通行之道路土地如属建造房屋应保留之法定空地部分，即不予免征地价税。其目的系为顾及租税公平负担，避免免税之条件过度宽松，其目的核属正当。就同属人民私有而无偿供公众通行之道路土地，依其是否属建造房屋应保留之法定空地而为课征或免征地价税之差别待遇，是否已构成违宪，即应视系争规定所采取之分类与规范目的之达成间，是否具有合理关联而定。【18】
（二）系争规定之立法沿革【19】
[编辑]60年12月22日修正公布之建筑法增订第11条规定：“（第1项）本法所称建筑基地，为一宗土地，供建筑物本身所占之地面及其所应保留之空地。（第2项）前项空地之保留，应包括建筑物与其前后左右之道路或其他建筑物间之距离，其宽度于建筑管理规则中定之。”该条规定对建筑基地加以定义，除建筑物本身所占之地面外，另包括应保留之空地，并对应保留空地之范围加以规范。是建筑基地范围应保留空地，为申请建造执照之申请书之应记载事项（建筑法第31条第4款规定参照），而为申请建造执照获准之必要条件，性质上即与建筑物有不可分离之关系，使用上同受使用执照所载内容之限制；73年11月7日修正公布之建筑法第11条规定：“（第1项）本法所称建筑基地，为供建筑物本身所占之地面及其所应留设之法定空地。建筑基地原为数宗者，于申请建筑前应合并为一宗。（第2项）前项法定空地之留设，应包括建筑物与其前后左右之道路或其他建筑物间之距离，其宽度于建筑管理规则中定之。（第3项）应留设之法定空地，非依规定不得分割、移转，并不得重复使用；其分割办法，由内政部定之。”将原第1项所称之“应保留之空地”修正为“应留设之法定空地”，仅系用语变更以期明确，并增列第3项以利建筑管理（参见73年11月7日修正公布建筑法第11条之立法理由）。69年5月5日修正发布之土地税减免规则第9条规定：“无偿供公共使用之私有土地，经查明属实者，在使用期间内，地价税或田赋全免。但其属建造房屋应保留之空地部分，不予免征。”其但书所称之“应保留之空地”系依据当时之建筑法第11条之用语；99年5月7日修正发布土地税减免规则，将第9条本文规定由“无偿供公共使用之私有土地”修正为“无偿供公众通行之道路土地”，理由是“为免闲置未开发之土地，亦得主张无偿提供公共使用而免征地价税，与原立法意旨相违”，并将同条但书规定建造房屋“应保留之空地”部分，修正为“应保留之法定空地”，系为“配合建筑法规定及法律统一用字”（土地税减免规则第9条修正之立法理由参照），即系配合73年修正公布建筑法第11条之用语。故99年修正发布之系争规定所称之“应保留之法定空地”，与修正发布前同条所称之“应保留之空地”仅系用语变更，法律意涵并无不同，而其内涵及管理乃依建筑法及各地方政府建筑管理规则或建筑管理自治条例定之。【20】
（三）系争规定之分类与规范目的之达成间具有合理关联，无违宪法上之平等原则【21】
[编辑]按依建筑法之规定，建筑基地于建筑物本身所占之地面之外，尚须保留法定空地，系基于法定空地具维护建筑物通风采光，预防建筑物过度密集，并有助于景观视野及消防效果（立法院公报第72卷第101期院会纪录第18页及第40页参照）。是法定空地属建筑基地之一部分，提供该建筑物日照、采光、通风、景观、防火、安全等特定之功能，与人民私有并非建筑基地之一部分而单纯无偿供公众使用之道路土地，性质与功能均有所不同。次按法定空地属建筑基地之一部分，依法应并同主建筑物一并移转，建筑物所有人就法定空地之留设，除享有较优良之居住品质及环境空间外，未来如有改建或实施都市更新，该法定空地之所有权人尚得参与分配更新后之房地，其权益不因其是否专供或兼供公众通行使用而受影响。是对土地所有人而言，建筑基地所保留之法定空地虽可供公众通行，但仍维持并享有该法定空地属于建筑基地之利益，与单纯无偿供公众使用而完全无法使用收益之道路土地，在建筑法上之性质与功能不同。法定空地供公众通行，纵为无偿，因其已计入依建筑法应留设之法定空地，即无须再就建筑基地中之其他土地予以留设，对提供者仍具有建筑上之利益；而提供私有非法定空地无偿供公众通行，该土地所有人并未获取任何利益，二者本质尚有所不同。系争规定因此区隔，于地价税核课上有所区别，对提供法定空地无偿供公众通行者，仍然课征地价税，其分类与公平课税目的之达成间，具有合理关联，尚无违反宪法第7条规定之平等原则，其规定亦未逾土地税法第6条及平均地权条例第25条之授权范围。【22】
三、主文二部分【23】
[编辑]声请人四就确定终局判决四声请裁判宪法审查，其主张之主要理由包括：（一）声请人四之祖父遭他人伪造土地使用同意书，而使行政机关据之为系争土地四之变更地目编定并核发建造执照及使用执照等行政处分。确定终局判决四肯认新北税处以违法行政处分所建构之课税条件作成课税处分，该判决之理由显有矛盾；（二）系争共有土地有部分为无偿供公众通行之道路（民权街二段109巷及109巷11弄），并主张109巷之道路自始系基地外之私设通路；而109巷11弄之道路有部分系依当时建蔽率计算出应留设之法定空地面积之外，多留设之空地，该空地作为无偿供公众通行之道路使用，属于特别牺牲，符合系争规定应获减免地价税之要件，而新北市政府工务局误判，致对声请人四课征地价税显有违误；（三）系争确定终局判决四所适用之内政部106年3月28日内授营建管字第1060804569号函（下称系争函释）违宪等语。【24】
就声请人四上开（一）及（二）之主张，俱属单纯认事用法之争执，与确定终局判决所表示之见解是否抵触宪法无涉。【25】
就声请人四上开（三）之主张，按系争函释系就“私设通路”是否属建筑基地之法定空地予以释示，于说明四就“私设通路”分二种情形说明，大致为：（一）建筑基地外“私设通路”部分，非属建筑基地之一部分，自非属建筑法第11条所称之“法定空地”；（二）建筑基地内“私设通路”部分，实施容积管制地区系依建筑技术规则建筑设计施工编第163条所称“基地内通路”检讨办理，至于实施容积管制前基地内之“私设通路”，如依当时法令规定检讨，虽未计入建筑基地面积计算建蔽率，亦未计入法定空地面积，惟该“私设通路”已计入建筑基地范围，自为建筑基地之一部分，并属建筑法第11条所称之“法定空地”。上开系争函释之说明系由建筑管制之观点，以认定建筑法第11条“法定空地”之范围。按私设通路系基地内建筑物之主要出入口或共同出入口（共用楼梯出入口）至建筑线间之通路（建筑技术规则建筑设计施工编第1条第38款规定参照），其设置之目的及功能，系为使基地内之建筑物均有连接至建筑线之通路，以满足建筑法相关规定之要求（建筑法第42条、建筑技术规则建筑设计施工编第2条规定参照），为建筑执照核准要件之一，性质上系建筑执照中之法定空地，故上开法律见解尚难谓有违宪疑义。而系争规定所称“建造房屋应保留之法定空地”乃依循建筑法第11条之规定。确定终局判决四适用系争函释之法律见解作为判决理由，亦难认有何抵触宪法情事。至声请人四争执系争土地四部分系属建筑基地内之土地，部分超过法定留设比率之土地不属于法定空地，仅属认事用法之争执，亦与确定终局判决所表示之见解是否抵触宪法无涉。【26】
综上，声请人四此部分有关于裁判宪法审查之声请，为无理由，应予驳回。【27】
伍、主文三部分【28】
[编辑]声请人一另主张内政部营建署95年6月30日营署建管字第0952910416号函违宪，及土地税法第6条与平均地权条例第25条授权非属该法中央主管机关之行政院订定发布土地税减免规则，明显违反行政法上正当法律程序等语，核其所陈，均难谓客观上已具体指摘其究有何抵触宪法之处。是此部分声请，核均与大审法第5条第1项第2款规定不合，其声请不合法，依宪诉法第32条第1项规定，应不受理。【29】
声请人二另主张其所受行政处分及判决显属违宪而声请解释。查此部分声请系于宪诉法111年修正施行前已系属而尚未终结之案件，依宪诉法第90条第1项但书规定，案件得否受理，依修正施行前之规定，即大审法之规定。惟查行政处分及裁判均不得为声请解释客体，声请人二此部分之主张，核与大审法第5条第1项第2款规定不合，其声请不合法，依宪诉法第32条第1项规定，应不受理。【30】
陆、附此叙明部分【31】
[编辑]建筑基地内之私设通路固属建造房屋应保留之法定空地，惟该等私设通路如已超过依法应保留之法定空地面积，且已无偿供公众通行使用，此等私设通路之功能，与非供不特定公众使用之法定空地究有不同。有关机关对于此等情形之私设通路之地价税核课，允宜考量予以一定程度之减免，以兼顾人民权益与租税公平。【32】
中华民国112年12月7日
宪法法庭 审判长大法官 许宗力
大法官 蔡烱炖 许志雄 张琼文
黄瑞明 詹森林 黄昭元
谢铭洋 吕太郎 杨惠钦
蔡宗珍 蔡彩贞 朱富美
陈忠五 尤伯祥
本判决由黄大法官瑞明主笔。
大法官就主文所采立场如下表所示：
| 主文项次 | 同意大法官 | 不同意大法官 |
|---|---|---|
| 第一项 | 许大法官宗力、蔡大法官烱炖、许大法官志雄、张大法官琼文、黄大法官瑞明、詹大法官森林、黄大法官昭元、谢大法官铭洋、吕大法官太郎、蔡大法官宗珍、蔡大法官彩贞、朱大法官富美、陈大法官忠五、尤大法官伯祥 | 杨大法官惠钦 |
| 第二项 | 许大法官宗力、蔡大法官烱炖、许大法官志雄、张大法官琼文、黄大法官瑞明、詹大法官森林、黄大法官昭元、谢大法官铭洋、吕大法官太郎、蔡大法官宗珍、蔡大法官彩贞、朱大法官富美、陈大法官忠五、尤大法官伯祥 | 杨大法官惠钦 |
| 第三项 | 许大法官宗力、蔡大法官烱炖、许大法官志雄、张大法官琼文、黄大法官瑞明、詹大法官森林、黄大法官昭元、谢大法官铭洋、吕大法官太郎、杨大法官惠钦、蔡大法官宗珍、蔡大法官彩贞、朱大法官富美、陈大法官忠五、尤大法官伯祥 | 无 |
意见书
[编辑]部分不同意见书：
以上正本证明与原本无异。
书记官 涂人蓉
中华民国112年12月7日
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