我之建国方案及其实行的希望

我之建国方案及其实行的希望
作者：潘大道
中华民国14年（1925年）1月10日
1925年1月10日
公布于东方杂志1925年第22卷第1期

本作品收录于《东方杂志》

　　我对于今后之建国，就年来经验所得，本有一点意见，如宪法问题最为大端。关于贿宪，我从未承认过。（以我自从去年南下后未曾出席参议院，及屡次否认宪法之宣言，足以证之。）其主要的原因是议宪之机关，已失其资格；而且贿宪之内容，也有许多冲突及不完备的地方。可是从前只管我们不承认，在他们有利益的时候，他们（ 直系军阀）却就其有利之点，分别承认。这是我们无可如何的。现在局势总算变了，贿宪当然不成问题，但是二十年前在 日本学来的法律家，总觉得贿宪，在形式上是一读，二读，三读，没有缺憾的。一班失势的军阀，也扯起护宪的旗帜来。这本是另有肺肠，不必管他。惟有那般老法律家，讲了一辈子的法律，不晓得法律是拿来做甚么的，真是可怜。贿宪固然没有讨论之馀地；只是真正的宪法，应当如何产生?其内容应当如何规定?却是很重要的问题了。

　　关于宪法之产生，可分起草及制定两项。听说执政府主张，要以拒贿议员全体，担任起草的事。就我个人而论，我是愿意的。但政府的意思，明明是以这件事作为安置这批议员的手段；不是诚意以这批议员为适当起草的人材。加之，这批议员，本领大的都做了政府的要人，或准要人，忙个不了。如果真正起草，这批人当然没有工夫。其馀的也正在想弄得一官半职，恐怕无心来干这闲事。至于没有活动能力，或不愿活动的议员们，又不见得于宪法有甚么硏究。如果为宪法起见而选择起草的人，最好是由政府或各团体，聘请若干有名的学者，专干此事，不必拿这种非常之业，作为敷衍冗员的礼物。关于制定一层，大槪的趋势，也分两种:一由国民会议，一由各省分别投票。各省分别投票，我去年曾主张过；现在形势不同，为便利起见，还是委之国民会议好了。

　　以上是宪法之产生。至于宪法的内容，我的主张，应规定下列几项:

　　（一）联邦制　在这种辽阔而交通不便的国家中，人民练习参政能力之机会，又异常之少。联邦制之有利，用不着多说了。尤其要紧的: 中国近十年内，恐怕仍脱不了军阀专政。此仆彼起，总不外军阀之兴废。若不行联邦制，则中央一度政权之移转，便影响于各省者非常之大。从前 袁段执政时代的情形，我们应该记得。有人怕:若行联邦制，各省军阀，将不免因此割据，联邦制反成了各省军阀之护身符了。这却不然。各省军阀，如有割据之实力。人民又老不管事，让他们糊闹。纵然宪法上如何规定，也是枉然。如果人民逐渐觉悟，宪法上又给他们一种武器，和地方军阀相搏。地方军阀，也想利用这种武器，和中央军阀抗衡。因而对于地方人民，不能不稍予妥协，以巩固自己之地位。于是真正的联邦制，便渐渐实现了。有人说:‘分权于省，不如分权于县。’谁说不应该分权于县呢?但这个分划的程度，让各省宪法去定好了。联邦制的好处；就在能适应各地方的情形。县宪之说，是反省宪派对于省宪派的一种高调。老老实实的去辩驳他，那就上当了。

　　（二）五权宪法　我与近来的 国民党没有关系；但五权宪法，我是相对赞成的。所谓五权宪法者:（一）从有立法权的议会里，分出弹劾权来，付与另一种团体执行之。以 中国议会的情形看来，倒是分开的好些。（二）考试权从行政权独立，在这种用人无方的国家中，也有他的必要。

　　（三）总统制　总统制之坏处，就是怕有野心的大总统。所以从前 袁世凯当国时代，这个制度，是行不得的。若是一面行联邦制，一面行总统制，那就不怕了。单一制的 法国，行内阁制；联邦制的 美国，行总统制。都各有各的成绩，便是一个好例。委员制，我是不赞成的。因为 中国的委员，在现状之下，一定是一班大军阀当选。他们自己不能来，又不能不派委员。委员不能作主，事事要请命于其主人。分明一件可以立决的事，几次电报往返，反为隔阂起来，不能办了。况且委员的委员，有时又要派委员。叠床架屋的委下去，真不成样子。 广东七总裁之故事，便是如此。至于总统制之下，弹劾权不妨仍然存在。弹劾可及于总统；幷且五权宪法下之弹劾权，应作官吏查办权解释，不限于国务员。

　　（四）参事会及众议院　两院制本是因于历史上的必要。如君主国有势力庞大的贵族，便不能不有贵族的代表。联邦国有半独立的各邦，便不能不有各邦的代表。至于其他附加的理由:如所谓下院主进步，上院主保守等等，不是普遍的必然的情形，所以他存在的根据，异常薄弱。一九一一年以后的 英国贵族院，已是有名无实； 日本现在也有改造贵族院之提案。虽在两院制历史悠久的国家，已经有归于一院的趋势了。至于我们 中国，本无这种历史，是用不着两院并存的。即使行联邦制，必须一院代表地方，不妨参照 法国的情形，改成参事会。关于立法之事，纯归众议院。众议员之名额，以三百名为最大限；其被选资格，须有教育的限制。关于重大用人行政，宜得各地方代表之同意者，纯归参事会。且得与大理院合组一审判机关，受理大总统之弹劾。（其大总统以下官吏之弹劾，则归大总统处理之。）参事会之组织，由各省区平均派出代表二人，凡事须取同一步调，如 美国例。

　　（五）大总统选举法　既取总统制，大总统之选举，应另组一大总统选举会，不得由众议院--或国会--包办。其组织之法，宜由众议院提出三人，交由各省省议会，省教育会，省商会等及各县县议会，县商会县，县教育会等合组之选举团体决择之；以全国得票较多数者为当选。开票之责，参事会司之，军人非解职二年以上者，不得为大总统候补人。

　　（六）经济制度　社会主义之实现，是万不能免的。但社会主义之派别很多，（拙著 社会主义与社会政策载本志二十一卷十六号可参考。）他的态度，也不一样。直接行动一派，对于社会心理之惰力，太轻视了。即使一时成功，不免循环反复，依然回到从前的地方。改良派的方法:一面从教育上着手；一面从立法上着手。循序渐进，虽然慢一点，却很稳当。所以宪法上经济制度之规定，最为必要。这种规定，以能容纳社会主义之发展为限度。如前次宪法起草委员会所拟生计一章，大体可以采用。有人以为 中国尚无经济问题，用不着规定的；有人以为应规定一种共产主义的宪法的。我以为经济问题，是 中国自古贤哲所注重的；现在尤有其必要。但共产主义之推行，为时尚早。

　　（七）军制　关于军制，有数要点:（甲）义务民兵制。其义务之期间，不得逾半年。（乙）常备军之驻在地，以国防地带为限。（丙）国家常备军费，不得逾岁出若干分之一。（丁）各省除警备队外，不得自置常备军，及类似常备军之军队，幷不得设立军官学校以及军械制造所。

　　以上诸端，系法制方面之问题。法制方面，见于纸上是容易的。见于事实，却很困难。所以要实行这个方案，非得国民--尤其是知识阶级--有一番大努力，终是空谈。对于贿宪，固然 曹 锟没有实行的诚意。但 曹锟要想实行，也办不到。他能够废巡阅督理么?他能够教兵费不超过岁出四分之一么?他能教各巡阅督军的兵，都屯在国防要塞么?他能够教各省督军不兼省长，让人民去选举么?若果他要试办一下，恐怕不待今日，早就赶下台了。段执政所召集的善后会议，听说有规定军制及整理财政两项。果使善后会议对于以上两项，议决了一种切实的办法； 段执政的力量，能强他们（各军阀）以实行么? 章太炎先生电责 段执政谓‘于驻防军之当撤，未有一切实之言。’假使他（ 段）于驻防军之当撤有一百句切实之言，驻防军理他么?现在总统--或执政--固然管不了巡阅督理，巡阅督理也管不了师长旅长，师长旅长也管不了团长营长。在利害相关的时候，彼此敷衍对付，是可以的；若是利害冲突，登时便要翻起脸来。所以责备一二人是不中用的。国民啊!知识阶级啊!再不用袖手旁观了，快起来，管自己的事罢!