联合国秘书长关于联合国工作的报告 (2006年)

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联合国秘书长关于联合国工作的报告 (2005年)

联合国秘书长关于联合国工作的报告
A/61/1
作者：科菲·安南
2006年8月16日于纽约
（在联合国大会第六十一届会议上）
发布机关：联合国秘书处

联合国秘书长关于联合国工作的报告 (2007年)

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本作品收录于《联合国秘书长关于联合国工作的报告》

由于技术原因重新印发。

姊妹计划: 数据项

第一章导言

1. 这是我的第十份，也是最后一份年度报告。在这份报告里，我试图对照自从我于 1997 年初就职以来十年间发生的关键性事态发展，概括回顾联合国过去 12 个月来做出的成绩和遇到的挑战。今年的报告包含了过去分成两个报告提出的内容，即联合国的工作本身，以及在执行《千年宣言》方面的进展情况。

2. 本报告按几个大标题编排，读者会发现，这些标题对应于 2005 年 9 月通过的《2005 年世界首脑会议成果》的四大分节，而成果文件则是依照我的《大自由》报告的结构。这四个标题是：发展；和平与安全；人权、法治和人道主义事务；加强联合国。在此之外，我又加了一个：“全球参与者”，其内容过去并未被视为对本组织的工作具有关键意义，但已渐渐变得越来越重要，而且我相信，随着新世纪向前迈进，还会变得更加重要。

3. 联合国在其历史上，从主要是一个会议服务机构，转变成为一个提供真正全球性服务的机构，实地工作几乎遍及全世界每一个角落，改善需要帮助的人们的生活。这一转变在过去十年尤其显著。我们现在的年度预算是 100 亿美元，其中超过 70％用于维持和平及其他外地行动，而十年前，这个比例只是 50％左右，预算总额不到现在的一半。我们的 3 万文职人员，现在有超过 50％在外地服务。人道主义办事处的数目，从 1997 年的 12 个办事处、114 名工作人员，到 2005 年已增至 43 个办事处、815 名工作人员。在国家一级进行的人权工作也增加了很多，在 1996 年，联合国人权事务高级专员办事处(人权高专办)只在 14 个国家驻有人员，而目前，已在 40 多个国家部署了由人权高专办支助的人权工作人员。我们应要求支助了 100 多次国家一级的选举。此外，千年发展目标已经成为世界各国政府和人民用来增进所有人福利的行动模板。联合国艾滋病毒/艾滋病联合规划署(艾滋病规划署）正在领导全世界进行抵抗艾滋病毒/艾滋病等现存威胁的战斗，它把联合国系统 10 个组织的努力和资源集合在一起，形成全球应对艾滋病的力量。艾滋病规划署的秘书处在超过 75 个国家从事实地工作。

4. 在我们刚刚经历过的十年期间，如果说有一个现象特别突出的话，那肯定就是全球化。这个词有许多不同的定义，但对我来说，它首先表达的意义是，在这个时代，国际关系不再是几乎完全只存在于国家之间的关系，还包括不同国籍的人们之间的关系，他们作为个人，或者作为自行成立的团体的成员，以各种各样的方式交往、互动，跨越国界，甚至跨洲、跨洋，往往不用管来自哪一个国家。联合国是由会员国构成的，而国际舞台上的这些“非国家行动者”则形成了新的全球参与者群体，联合国越来越多地需要与他们进行互动。

5. 联合国现在常常需要学习如何同全球的工商界和全球民间社会林林总总的组织合作。本组织必须鼓励同这些非常重要的行动者建立伙伴关系，一起推动大家期望的改革，实现增长，保障安全，并提供各种服务，特别是在外地。

6. 不过，虽然国家已经不再是国际关系中唯一的行动者，但是国家仍然是最重要的。它们所面对的各种集体挑战，没有一个国家只靠自己就能解决。

7. 当然，国家的作用并没有萎缩消失，也并未变成多余。恰恰相反，随着社会变得更为复杂，国家作为经济活动的监管者（但不是实施者）和不同利益群体之间的调解者，其作用变得更重要了。致命性武器扩散得越广泛，国家对强制手段的垄断就越有必要。为了证明这一点，我们只要看看那些政府软弱无力，或者所谓丧失了能力的可怜国家就够了。其中许多国家，都是联合国非常熟悉的国家，因为往往正是软弱无力或者丧失了能力的国家，才需要我们给予援助。

8. 这同样是一个重要的转变。按照联合国创建者的设想，本组织的主要工作，是维护国家间的和平。他们甚至在《联合国宪章》这个到今天依然具有极其重要现实意义和生命力的文件的第二条第七项中，禁止本组织干涉“在本质上属于任何国家国内管辖之事件”，不过他们明智地附加了一项保留，就是这一原则不应妨碍适用第七章中所述的强制执行措施，允许安全理事会在和平受到威胁、和平遭到破坏或者发生侵略行为时采取行动。

9. 近年来，安理会多次用到这项保留，因为它发现，破坏和平的行为和侵略行为很多时候首先发生于一国之内，而后很快地发展成对整个区域乃至整个世界和平的威胁。因此，联合国越来越感到，会员国的安全与它们所代表的本国人民的安全是分不开的。这就是为什么在去年的历史性首脑会议上，世界各国的国家元首和政府首脑们觉得有必要重申：“每一个国家均有责任保护其人民免遭灭绝种族、战争罪、族裔清洗和危害人类罪之害”，同时申明，在和平手段不足以解决问题，而且有关国家显然无法保护其人民的情况下，国际社会为此目的，也有责任通过安全理事会，及时、果断地采取行动。

10. 简而言之，国家是人民的公仆、供人民使用的工具，而不是反过来。人们一旦明白并且接受了这个基本原则，就很容易理解，为什么本组织的三大基本宗旨——发展、安全和人权——是互相关联、不可分割的。

11. 为了发展、繁荣，人们一定要能够依靠国家得到安全和保护，并且要能够在法治之下行使自己的个人权利——不单是公民权利和政治权利，还有经济、社会和文化权利。

12. 同样，人们只有在经济上以及在政治或军事上都得到安全，而且有信心自己的基本权利和做人尊严不会受到侵犯，才能真正感到安全。

13. 人们必须能够摆脱令人丧失尊严的贫穷的煎熬，并且能够依靠一个强大、公正、真正代表他们想法和利益的国家来保护他们以免受到暴力和犯罪之害，才能享受到有意义的人权。

14. 联合国在这三条战线履行它的使命，它所依赖的最大资产之一，是一群充满理想、英勇无畏的工作人员，他们有很多是在既艰苦又危险的处境下执行任务。过去十年中，在有冲突和纷争的地区，越来越多联合国人员成为攻击对象。我们谋求为所有人建立一个更安全、更美好的世界的使命，已经不再能够保证我们得到保护。近年来，联合国的天真想法着实受到了打击。因此，我们不得不从头学习，怎样才能在不过分危及自己的情况下，更好地履行帮助他人的使命。

15. 但是，我们的承诺决不能改变。联合国是以“我联合国人民”的名义成立的，一定要能够在发展、安全、人权三个领域都有效地促进所有人的利益。此前，我在题为《我联合国人民》的千年报告和 2005 年的《大自由》报告中，提出了我自己对这一全球责任的看法，我在担任秘书长的任期内，就是以此作为指导的。本报告概述了联合国在过去一年中，如何参照以往十年的经历，努力试图做到这一点。我相信，我们取得了很多值得自豪的成果。但是，我也同样十分清楚，在这三条战线上，我们的能力都远远不足以应付我们所面对的挑战，其差距之大令人震惊。这就是为什么我深信，加强联合国这一任务，绝不是做做记录算算账那么简单，而是一件直接关系到所有会员国利益的当务之急，迫切需要它们给予比目前多得多的关注。

第二章：发展

国际商定的发展目标和千年发展目标

不遗余力：千年承诺

16. 在 2000 年的《千年宣言》（联大第 55/2 号决议）中，世界各国领导人为人类提出大胆而全面的新愿景。他们承诺将全球化的成果用于造福全人类，决心“不遗余力地帮助男女老少同胞摆脱凄苦可怜和毫无尊严的极端贫穷状况。”自 2000 年以来，联合国与政府、民间社会、工商界和科学界的知名人士一道为这一承诺注入活力，要是在几年前，很多人会认为这是不可能做到的。其结果是全世界对占全人类整整六分之一、每日收入不足一美元的极端贫穷人口的关注大大增加。

17. 这种政治势头提供了机遇，把全世界近年来在发展方面取得的可观成绩再向前推进。如本报告的统计附件所示，从 1990 到 2002 年，发展中国家生活在极端贫穷中人口的比例从 28％降至 19％，这主要归功于东亚和南亚的增长。发展中国家的平均儿童死亡率从 1990 年的每 1 000 例活产死亡 95 人降至 2004 年的 79 人。同期，超过 12 亿人的卫生状况有所改善。从 1991 年到 2004 年，发展中区域的小学平均净入学率从 79％增至 86％。

18. 但是，进展并不平衡，人类贫穷程度仍然令人震惊。每年，1 000 多万儿童在不到 5 岁前就夭折，大多数死于可预防的原因。平均而言，发展中国家妇女在怀孕和生产期间死亡的可能性比发达国家妇女高 45 倍以上。8 亿多人长期营养不良。发展中国家有一半的人仍然缺乏卫生设施，五分之一没有安全的饮用水，贫民窟人口持续增多。所有发展中区域人们赖以谋生的环境正在恶化。全世界未能兑现到 2005 年在教育方面实现两性平等的国际目标，普遍存在的对妇女暴力现象依然祸害着人类。

19. 在《千年宣言》发布之前，1990 年代各次主要会议和首脑会议打下了应对这些挑战的基础。在 2002 年于墨西哥蒙特雷举行的发展筹资国际会议上，世界各国领导人承诺建立新的全球伙伴关系，以实现国际商定的发展目标，包括千年发展目标。蒙特雷共识重申，每个国家对自己的经济和社会发展负主要责任，它们应当实行善政，以合理的政策充分调动本国资源。为了补充这些国家的努力，发展中国家应当承诺改善国际市场准入，提供更多、更有效、更稳定、更可预测的官方发展援助和私人资金，和建立更好的国际架构来预防和管理金融危机。作为这一进程不可或缺的投入，发达国家还许诺作出具体努力，争取达到官方发展援助占其国民总收入 0.7％这一目标，并寻找创新的发展筹资来源。在国家负更大责任的同时，发展中国家还应在国际经济决策中拥有更大的发言权和更充分的代表性。同年，在于南非约翰内斯堡举行的可持续发展问题世界首脑会议上，会员国着重讨论了如何落实可持续发展目标，将伙伴关系增列为实现这些目标的一个新的方面。这次首脑会议进一步加强了各项千年发展目标，商定了多项有时限的可持续发展具体目标，包括特别为非洲定下的具体目标。

20. 在落实全球伙伴关系的构想方面，许多发展中国家和发达国家树立了具有启迪意义的典范。然而，许多国家尽管作出了极大的努力，可是它们毕竟还是太穷，无力进行必要投资来摆脱极端贫穷的困境。如果我们要实现《千年宣言》的承诺，就必须为这些国家提供紧急国际支助。

21. 最近的全球政治辩论已将重点从原则转向实际问题，这是非常恰当的。2005 年 1 月，千年项目向我提交了题为《投资于发展：实现千年发展目标的切实计划》的报告，强调制订切实可行措施的必要性和取得重大成功的可行性。我对千年项目所作的分析和建议表示欢迎。同年 3 月，我向联大提交了题为《大自由：实现人人共享的发展、安全和人权》的报告，其中提出采取集体行动实现普遍免于匮乏、免于恐惧和人人享有尊严的战略构想。两份报告都强调，为了使落实承诺的力度与各国的发展需要相称，必须在所有各级都采取突破性的行动。秘书处的其他报告，如《2005 年世界社会状况报告》和《2006 年世界经济和社会概览》，重点讨论了国家之内和之间日益严重的不平等现象，这些现象使得实现千年发展目标成为既具挑战性，而且更具迫切性的任务。

2005 年——作出承诺的一年

22. 自千年首脑会议以来，2005 年是检查承诺落实情况的第一个重要年头；在这一年内，就全球发展议程作出了一些重要承诺，集中体现在 2005 年世界首脑会议。所有会员国都强调联合国的主要会议和首脑会议在制订广泛的发展构想和确定共同商定目标方面所发挥的重要作用，并着力重申各项千年发展目标构成一个共同的、有时限的、综合一体的、可量化衡量的发展合作框架。对于联合国系统来说，令人振奋的是，每过去一年，这些目标的政治势头都得到加强。世界各国人民正当地要求本国政府更大胆地落实这些目标。因此，国际上的发展努力再次有了宏大目标，在紧迫感增强的同时，也看到了成功的可能性。

23. 在 2005 年首脑会议上(见联大第 60/1 号决议)，会员国商定了一个切实可行的十年行动框架，它们承诺将各项全球目标纳入国家一级的业务和预算决策进程。会员国特别同意，在 2006 年年底前制定全面的国家战略，以期在蒙特雷会议所商定的全球发展伙伴关系的支持下，实现包括千年发展目标在内的各种国际商定发展目标。会员国还承诺展开“快速影响行动”，就是立即采取在短短几年时间内就能拯救数以百万计人生命并改善其生活的措施。这些行动包括免费分发抗疟疾蚊帐，免除基础教育和保健费用，和利用当地生产的食物扩大校餐方案。

24. 世界各国领导人在 2005 年世界首脑会议上还商定了其他几项重要的具体目标。因此，我建议将这些承诺纳入用来对《千年宣言》进行后续审查的整套具体目标里面。这些具体目标包括：千年发展目标 1 下的一项新具体目标：将使所有人包括妇女和青年都享有充分的生产性就业和体面工作这一目标作为我们的国家和国际相关政策及国家发展战略的中心目标之一；目标 5 下的一项新具体目标：到 2015 年实现普遍享有生殖保健；目标 6 下的一项新具体目标：到 2010 年尽可能向所有需要者普遍提供艾滋病毒/艾滋病治疗；以及目标 7 下的一项新具体目标：到 2010 年显著降低生物多样性丧失率。现有的列在千年发展目标 8 下为青年创造体面的生产性就业机会的具体目标，将包含在目标 1 下的新具体目标内。选择适当指标的技术工作将由千年发展目标各项指标机构间专家组进行。在这项工作中，联合国系统将能进一步推进经济及社会理事会 2006 年会议通过的《创造就业机会和体面工作部长级宣言》，其中要求制订十年行动计划，并明确授予经社理事会监测其执行进度的任务。

25. 如蒙特雷会议所强调，这些承诺必须获得充分国际资助的支持才能得到实施。这是在 2005 年有显著突破的另一个领域。对已经完成增加优惠的重债穷国倡议的国家，多边债务减免倡议核准免除其所欠非洲开发银行、国际货币基金组织和世界银行的债务。这次免除的债务面值约 500 亿美元，预计在未来十年，将为符合条件的国家每年省下偿债付款逾 10 亿美元。该协议是一个非常明显的进展，同时也突出了减免其他值得帮助的国家债务的必要性。

26. 在发展筹资方面，有更重大意义的数字是，经济合作与发展组织（经合组织）发展援助委员会的 22 个成员中，有 16 个要么已经达到官方发展援助占国民总收入 0.7％的目标，要么已经制订了到 2015 年实现这一目标的时间表。2005 年 5 月，属于欧洲联盟的 15 个发展援助委员会成员各自都同意到 2010 年达到占国民总收入 0.51％的最低目标，到 2015 年达到 0.7％。值得称颂的是，2002 年以后加入欧洲联盟的会员国也定下了到 2015 年达到发展援助占国民总收入 0.33％的目标。在大不列颠及北爱尔兰联合王国格伦伊格尔斯举行的八国集团首脑会议顺着这个势头，同意到 2010 年将每年提供的发展援助总额再增加 500 亿美元，所增数额的一半投向非洲。越来越多的捐助国达到至少将其国民总收入 0.15％至 0.20％用于援助最不发达国家的目标，因此，最近几年，最不发达国家所获得的官方发展援助大幅增加。各国还探讨了创新性的筹资来源，并有多种倡议得到实施。 2006 年——变承诺为行动

27. 如果历史对 2005 年的评价是基于那一年所作出的许诺，那么，对 2006 年的评价必将基于其落实情况。到 2015 年，当我们回顾过去时，能够说我们确实做到不遗余力了吗？迄今为止的成绩参差不齐。2005 年的承诺还没有对所要帮助的穷人们的生活产生直接影响。在落实过程中，也还没有出现为实现千年发展目标所必需的突破。非洲特别是撒哈拉以南非洲面临的挑战仍然很紧迫，自 1990 年以来，那里的极端贫穷人口比例基本上未变，而绝对数字则已大幅增加。

28. 不过，进展也是有的。譬如，多边债务减免倡议循着一个加快的时间表，已快要完成；国际疟疾控制工作得到更多的捐助方援助，现正加速进行；2005 年世界首脑会议商定的非洲绿色革命正在形成势头，即将启动起来；最近的全球承诺还引发了一些关于扩大投资规模来资助更广泛的优先发展事项的新想法。为了确保会员国能够处理好本国的优先发展事项，我去年曾以个人名义致信各国元首和政府首脑，表示联合国愿意提供援助和支持。我高兴地注意到，联合国的国家工作队目前正在帮助许多国家拟订和执行基于千年发展目标的国家发展战略。

29. 在把千年发展目标落实为行动方面，联合国与各国政府及其他利益有关方合作，提供支助在非洲各地建立“千年村”。这个项目于 2004 年 8 月从肯尼亚 Sauri 的一个村庄开始，目前已扩大到埃塞俄比亚、加纳、肯尼亚、马拉维、马里、尼日利亚、卢旺达、塞内加尔、乌干达和坦桑尼亚联合共和国的 12 个地点。取得的成绩之一是，这些村庄逐渐脱离长期饥饿地区的行列，它们的作物产量在短期内增加了两倍。村民们利用科技知识，加上对本地区农业生态区的认识，目前已经能够向邻近的市场出售农产品。

30. 由于世界卫生组织、联合国儿童基金会和其他方面作出的努力，在减缓传染病传播速度及为病人提供援助方面正在取得进展。用来向非洲各地和其他地区提供驱虫蚊帐的援助持续增加，使用这种蚊帐能够救回多达 20％本来会死于疟疾的儿童。采用青蒿素类复方疗法治疗疟疾的政策已经在实行，这有助于消除人们对疟疾旧疗法的抗拒，并帮助了许多人战胜这种疾病。过去十年间为根除小儿麻痹症开展的大规模活动已近尾声，有小儿麻痹症地方病的国家仅剩下 4 个。据估测，到 2006 年年底，就能制止这种疾病在世界各地的传播，到 2010 年年底，全球有可能正式宣布彻底根绝小儿麻痹症。

31. 从土著问题常设论坛致力于确保实现千年发展目标的各种政策惠及土著人民，到有史以来第一项保护和促进残疾人权利和尊严的公约很有可能在今年缔结完成，在政策实施方面取得的进展是显而易见的。如何使人口移徙在促进全球发展方面的巨大潜力得到发挥，是 2005 年世界首脑会议提出的又一个关键问题，即将举行的联大高级别对话将会进行讨论。这为本组织将有关政策引导向促进移徙者、他们的原籍国和目的地国的经济和社会进步提供了难得的机会。

32. 会员国要求经济及社会理事会在对各种方案的进展情况进行系统的后续审查及监测方面发挥关键作用。部长级年度审查会议可成为一种主要机制，对千年发展目标及其他商定发展目标的相关国际承诺的实施加强问责。经社理事会的发展合作问题高级别论坛将提供一个全球平台，让人人都能够讨论对所有形式的发展合作产生影响的各种关键性政策问题。我相信经社理事会一定能够很好地应付这项重大挑战。

33. 尽管取得了这些进展，但是很多目标还远未完成。最根本的是，国际资金承诺在时机、数量和质量上对于实现国际商定的发展目标、包括千年发展目标仍然有所不足。许多新的许诺需要多年才能兑现，因此低收入国家很难着手扩大实际投资的规模。官方发展援助总额在 2005 年达到创纪录的 1 060 亿美元，大大高于 2003 年的 690 亿美元，但是，在这名义上的增长之中，只有一小部分是用来资助最有需要的国家真正投资于当地的额外资金。即使多边债务减免也没有为符合条件的国家带来什么直接好处，因为它只是针对以前的债务，为了确保多边开发银行有足够资源来资助扩大投资规模的方案，仍然必须另行筹措资金。因此，尚未定下实现 0.7％援助指标时间表的发达国家尽快这样做，是非常重要的。此外，还要以 2005 年《关于援助实效的巴黎宣言》为基础，大大改善援助的交付机制。

34. 世界贸易组织多哈发展回合谈判中断，是引起关切的另一个问题。发展中国家需要更广泛的市场准入和对能力发展的支助，才能发展长期竞争能力来维持经济发展。2005 年 12 月在中国香港举行的部长级会议达成一致的领域很少，无法形成势头，会谈更于 2006 年 7 月停顿下来。在今后数月内，为了挽回谈判进程，将需要各方特别是发达国家发挥领导作用。着手落实在香港会议上核准的贸易援助计划也很重要。

35. 拖延和不作为的后果，是使全世界而不仅仅是局部地区都要付出代价。想一想禽流感等新发疾病带来的挑战，就可以理解，支持所有国家采取切合实际的发展措施，是符合全球共同的迫切利益的。我们必须认识到，如果连有史以来规模最大的除贫运动都不足以打破“一切如常”的局面，那么，全球信任将受到威胁，许多发展中国家的希望也有无可挽回地破灭的危险。所以，在 2006 年和以后，我们还是要不遗余力地做好落实承诺的工作。

艾滋病毒/艾滋病

36. 在首批艾滋病例报告出来至今的 25 年中，艾滋病已经造成 2 500 万人死亡， 1 500 万儿童成为孤儿，并且加剧了饥饿和贫穷的状况。艾滋病已经成为 15 到 59 岁男女的第一死亡原因，全世界携带艾滋病毒的人群中，现在有 50％是女性。全世界应对艾滋病的努力不幸起步既晚而且缓慢，幸而现在力度已逐渐增强。 2001 年 6 月通过的《关于艾滋病毒/艾滋病问题的承诺宣言》是一个分水岭，标志着世界认识到艾滋病所带来的挑战，并承诺采取行动。

37. 从这之后取得了很大的进展。2002 年成立了全球防治艾滋病、结核病和疟疾基金，向中低收入国家提供更多的资金。已从国内和国际来源筹集到更多的资源。一些艾滋病药品的价格大幅下降，在艾滋病规划署和世卫组织发起的“三五计划” 的帮助下，接受抗逆转录病毒治疗的人数大大增加。但是，当前的努力仍然追不上艾滋病传播的速度。2005 年，全世界估计有 3 860 万艾滋病毒感染者；新感染艾滋病毒的估计有 410 万人，死于艾滋病的估计有 280 万人。艾滋病在全球所造成的影响破坏性之大，使得联合国开发计划署(开发署)的《2005 年人类发展报告》得出结论认为，艾滋病毒/艾滋病大流行引发了人类发展史上最大的一次倒退。 38. 在《2005 年世界首脑会议成果》中，世界各国领导人承诺大力加强艾滋病毒的预防、治疗和护理工作，以期尽可能地实现到 2010 年所有需要者普遍获得治疗的目标。在一些地区已经开始显现效果：在撒哈拉以南非洲两个国家——肯尼亚和津巴布韦，在布基纳法索和海地的城市地区，在柬埔寨和泰国两国，以及在印度的四个省，艾滋病毒流行率近来有所下降。到 2005 年 12 月，在中低收入国家中有 130 多万人接受了抗逆转录病毒治疗；从 2003 年到 2005 年，在撒哈拉以南非洲，接受治疗的人数增加了 7 倍以上（从 10 万人增加到 81 万人），仅在 2005 年一年就增加一倍多。2005 年，亚洲接受抗逆转录病毒治疗的人数几乎增加了两倍，达到 18 万人。

39. 应联大第 60/224 号决议的要求，艾滋病规划署及其共同赞助者帮助推动开展一个由国家主导、多方参与的进程，拟订以实现普遍治疗为目标的切实可行战略。题为《实现普遍治疗：联合国艾滋病毒/艾滋病联合规划署(艾滋病规划署）关于加强艾滋病预防、治疗、护理和支助的评估》的报告概述了这些由国家主导的进程，并且就制定和支持国家优先项目，确保资金来源的可预测性和可持续性，加强人力资源和制度，清除壁垒障碍以确保商品价格为人们所能负担，保护艾滋病毒感染者、妇女和儿童及属于弱势群体的人与艾滋病有关的人权，以及制定具体目标和问责机制等问题，提出了实际建议。

40. 2006 年 5 月 31 日至 6 月 2 日在纽约举行的艾滋病毒/艾滋病问题高级别会议和进展审查，为世界各国领导人提供了一个机会来评估在实现《关于艾滋病毒/ 艾滋病问题的承诺宣言》所订目标方面的进展情况，和加强全球应对这一流行病的努力。会员国在《关于艾滋病毒/艾滋病问题的承诺宣言：五年后》之中：(a) 承诺采取具体行动，加强由国家主导、可持续和全面的艾滋病应对措施，包括民间社会充分、积极的参与，以争取到 2010 年实现普遍提供艾滋病毒预防、治疗、护理和支助的目标；(b) 确认艾滋病规划署的估计，即到 2010 年每年将需要 200 亿至 230 亿美元来资助规模足够大的应对措施；(c) 承诺制定宏大的国家目标和有经费预算的国家计划；(d) 同意把重点放在驱动这一流行病蔓延的关键因素，特别是两性不平等、对青年人的挑战以及耻辱感和歧视。

41. 要对付艾滋病毒/艾滋病流行，必须采取异于寻常的应对措施。我们所面对的主要挑战之一，是要更紧密、更公开地同最受艾滋病毒和艾滋病影响的人群（如男男性行为者、性工作者、注射毒品使用者）合作；同时，要从短期紧急应对转向基于对艾滋病独特性的认识并与国家发展规划和实施相结合的长期应对。我们需要一项宏大的、对预防和治疗均衡兼顾的战略，而且迫切需要充足的资金。我们是有可能在很短的时间内取得实在成效的。

非洲的特殊需求

42. 世界各国领导人在《千年宣言》中作出了前所未有的承诺，即确认非洲的特殊需求并为此提供资源。迫切需要采取协调一致的行动，因为非洲仍因暴力冲突、贫穷和疾病而承受着比其他区域多得多的苦难。

43. 但是必须承认，过去十年来，非洲出现了令人鼓舞的发展。非洲国家通过民主选举产生的政府数目显著增加，一些非洲国家的经济增长相对持久有力。非洲各国领导人表现出了将非洲大陆的命运掌握在自己手里的明显决心。非洲统一组织改成非洲联盟之后，继续加强其维持和平和调解能力及其同行审查机制，非洲发展新伙伴关系的实施工作正在继续推进。

44. 但是，仍然有不少重大的挑战。撒哈拉以南非洲在实现千年发展目标方面落后于其他发展中国家。全世界大约一半的武装冲突以及绝大多数的联合国维持和平人员都在非洲。许多非洲国家的艾滋病毒/艾滋病流行率很高。

45. 为非洲发展提供支助已经成为联合国的最高优先事项之一。多项区域行动和国际倡议进一步加强了解决冲突、促进经济增长、巩固民主以及实施非洲发展新伙伴关系方面的推动力。按照最近一项协议，多边减债倡议帮助尼日利亚每年将大约 10 亿美元的偿债费用转用于减贫方案。加纳和荷兰最近建立伙伴关系，支持加纳用本地生产的食物开办全国性的校餐方案。许多非洲国家正在制定十年教育计划，而肯尼亚、马拉维、乌干达和坦桑尼亚联合共和国取消了教育收费的好处继续在小学入学率上显现出来。今年较早时，赞比亚取消了农村基本保健费用，布隆迪开始为母亲和儿童提供免费医疗。

46. 2006 年 6 月在阿布贾举行的非洲肥料问题首脑会议制定了非洲大陆实现粮食自足的共同战略，并着手开展必要的农村经济改革，以解决赤贫问题。非洲各国领导人为 2007 年和 2008 年制定了指标，并着眼于一项以 2015 年为期的行动计划，旨在帮助农民逐渐采用较高产的耕作方式，包括更多地使用改良种子、肥料和灌溉。

47. 同时，千年项目推出了千年村倡议，目的是寻找途径，将近期作出的全球承诺落实为由政府和社区主导的发展努力，以推动各项千年发展目标的实现。在这个倡议下，迄今已有 10 个国家与开发署建立了伙伴关系。

48. 联合国系统还在许多其他方面提供援助。我在两年前设立的独立专家小组提交了第二份报告，主题是《从承诺到成果：推进非洲发展新伙伴关系的实施》。这个报告就如何推动新伙伴关系的议程提出了一些建议。

49. 2005 年，非洲问题特别顾问办公室发表了一份题为《非洲的资源流入情况：最新统计趋势》的报告。报告指出，在 2000 至 2003 年期间，虽然官方发展援助仍然是流入非洲的主要外来资源，但是在海外工作的非洲人汇回来的钱已经超过外国直接投资。因此，公共政策应着眼于为增加汇款提供便利，特别是降低转账费用，以达到让更多资源流入非洲家庭的关键目标。

50. 非洲问题特别顾问办公室所作的其他贡献包括：2005 年 6 月与塞拉利昂政府合作在弗里敦举办非洲解除武装、复员、重返社会与稳定问题会议。非洲从业人员和他们的国际伙伴汇聚一堂，就如何改善解除武装、复员和重返社会方案的设计、操作和实施交流经验和想法，以更好地推进非洲大陆的可持续和平。2006 年 6 月在开罗举行了类似的专家圆桌会议，主题是“非洲的自然资源与冲突：将不利于和平的因素转化为有利于和平的因素”，以期在经历冲突后的非洲国家促进对社会负责、经济上稳当的资源管理。

51. 今后，联合国必须更好地应对非洲的需求和期望。这既符合本组织的理想，也是本组织理应对非洲人民作出的贡献。

确保环境可持续性

52. 1992 年在巴西里约热内卢举行了联合国环境与发展会议，处理有关环境保护和社会经济发展的迫切问题。100 多位世界领导人签署了《联合国气候变化框架公约》和《生物多样性公约》，核可了《里约宣言》，并通过了在 21 世纪防止环境退化和实现环境可持续性的战略计划，即《21 世纪议程》。会议决定成立可持续发展委员会，负责监测地球问题首脑会议各项协议的执行情况并提出报告。5 年后，即 1997 年，联大在纽约举行特别会议，重申地球问题首脑会议所达成的契约，并审查各国、国际组织和民间社会执行《21 世纪议程》的情况。

53. 在我的任期内，我看到各国政府日益认识到环境退化也会威胁到人类的安全。批准重大多边环境协定的国家不断增加，表明各国有越来越大的决心要解决全球环境问题。确保环境可持续性既是全球扫贫努力的主要支柱之一，对于实现千年发展目标也是绝对必要的。联合国一直积极地寻求改善和维护环境的途径。

54. 我在 2001 年发起的千年生态系统评估于 2005 年 3 月发表了报告，着重指出迫切需要在实现环境可持续性方面取得更多的进展。评估发现，世界 60％的生态系统，如干地、森林、渔场，甚至我们呼吸的空气，都在退化或者使用方式不可持续。联合国系统必须继续帮助各国将对环境的关切实实在在地纳入其本国的发展和减贫政策框架。联合国环境规划署（环境署）理事会通过的《技术支助和能力建设巴厘战略计划》目的在加强发展中国家和经济转型期国家政府实现其各种环境目标以及国际商定的与环境有关的发展目标的能力，从而增强它们本国发展的环境可持续性。环境署、开发署及其相关伙伴正在加紧开展《巴厘战略计划》所构想的活动。

55. 在 2005 年世界首脑会议上，世界各国领导人决定采取若干措施来保护我们共有的环境，包括要求建立一个更加协调一致的体制框架来应对当前的环境挑战。在联大开始审议这些事项的同时，我设立了联合国全系统一致性问题高级别小组，就如何确保和加强联合国在发展、人道主义事务和环境领域各种活动的协调提出建议。同时，全球环境基金最主要的执行机构之中的两个——环境署和开发署，已经将各自的贫穷和环境项目纳入贫穷与环境倡议，并已在 9 月首脑会议期间举行的“环境推动千年发展目标”高级别活动中宣布了这个倡议。

56. 就气候变化问题采取行动尤为迫切，为此实施全球应对措施是联合国的优先事项之一。2005 年 2 月《京都议定书》生效，是国际应对气候变化的一个历史性时刻。但这只是迈出了一步。国际社会还要为制定第一个京都承诺期（2008 至 2012 年）之后的目标形成更有力的共识。截至 2006 年 7 月，共有 164 个国家批准了《议定书》，代表了工业国家 60％以上的排放。更广泛的《联合国气候变化框架公约》仍然是采取行动的多边框架。

57. 今后若干年所有国家面临的一项重大挑战，是开发新的、可持续的能源。在这方面，以及在按照《千年宣言》所说那样，为使全人类不用惧怕将来要生活在一个被人类活动造成不可挽回的破坏、资源已不足以满足人类所需的地球而作出的更广泛努力中，全世界各国政府、工商界和其他各界都应该发挥重要的作用。

第三章：和平与安全

预防冲突与促成和平

58. 联合国赖以建立的一项承诺，是预防战争并加强解决冲突的手段。《千年宣言》重申，本组织的优先事项之一，是预防造成生灵涂炭的冲突并保护人民使其免于暴力。我们一再看到促成和平以及努力预防冲突爆发的重要性。与其坐等冲突爆发或造成重大破坏，不如及早采取行动，消除潜在暴力冲突的根源，并采取外交举措，使各方坐到一起弥合分歧。

59. 过去十年中，本组织开始更加重视预防问题。为贯彻《宪章》和《千年宣言》进行的努力导致世界各地情况的改善。在非洲，联合国在塞拉利昂、利比里亚、安哥拉、莫桑比克、喀麦隆、尼日利亚和其他国家进行的促成和平以及维持和建设和平的努力中发挥了重要作用。在欧洲，在联合国调停之下举行的关于科索沃最后地位的谈判正在进行，在塞浦路斯，联合国一直在努力鼓励重开谈判达成一项全面解决办法。在亚洲，联合国一直在支持伊拉克的和解努力和尼泊尔的和平进程。在中亚，我倡议启动了建立一个联合国预防性外交区域中心的进程，这一倡议得到了该区域 5 国家的支持。在美洲，联大于 2005 年停止了对中美洲的年度审查，这标志着联合国为在该区域促成和平所开展的长达 20 年的努力已圆满完成。与此同时，安第斯区域和圭亚那的预防冲突活动正在进行。在无数的其他局势中，联合国官员们通过发展方案规划、斡旋和其他手段巩固脆弱的局势，并帮助各国的对应机构避免战争祸害。

60. 过去十年中，本组织在促成和平的体制方面取得了进展。我热烈欢迎 2005 年世界首脑会议就预防冲突和调停问题作出的决定，并可以报告说，已经在落实这些决定方面采取了若干步骤。我们正在政治事务部内建立一套专门支助调解工作的班子，这套班子将收集各种经验教训，并向联合国调停人员和联合国外部的调停伙伴提供更为系统的支持。此外，预防冲突领域在规范、政治和体制方面也取得重要的进展。然而，不幸的是，我们还有很长的路要走，才能确保在一旦出现机会的时候采取切实有效的预防行动。在系统、结构和操作层面上都需要更多的谅解、资源、合作和意愿，唯其如此，才能减少武装冲突的可行性，也使其更加难以爆发。

维持和平

61. 过去的十年我们认识到，联合国的维持和平工作在确保国家和个人的政治自由方面发挥着关键作用。很多特派团，例如派驻塞拉利昂、东帝汶、刚果民主共和国和巴尔干半岛的特派团，在我的任期当中占有中心位置。在我成为秘书长的时候，联合国有不到 13 000 名官兵部署在世界各地，并正在从 1990 年代初期的挫折中恢复过来。当今，联合国在世界各地派驻了 65 500 名官兵和军事观察员、 7 500 名警察以及 15 000 多名国际和当地文职人员，分别部署在 15 个维持和平行动以及阿富汗、塞拉利昂和东帝汶的 3 个特别政治或建设和平特派团。联合国维持和平行动的年度预算已从 1997 年的大约 10 亿美元增加到当今的大约 50 亿美元，相当于全球军事开支的 0.5％。联合国的军事和警察人员在 1997 年的时候来自大约 70 个国家，而当今则来自 100 多个国家。1998 年，10 个最大的部队派遣国中有 4 个是发展中国家，而当今所有 10 个最大的部队派遣国都是发展中国家。 62. 过去一年，维持和平行动在塞拉利昂成功地过渡到建设和平的努力，在刚果民主共和国、利比里亚、布隆迪和海地，则过渡到为组织公平和基本上是平静的选举提供支持的工作。在阿富汗和刚果民主共和国的特别困难的环境中，维持和平行动促成了复杂的政治过渡进程。

63. 但是，过去一年也以严峻的现实提醒我们，失败的风险仍然很大。我们于 2005 年 12 月把维和人员撤出塞拉利昂。我们也于 2005 年 5 月从东帝汶撤出了最后一个士兵，但还不到一年，又要再派国际部队返回再度陷入暴力的东帝汶。与此同时，在刚果民主共和国取得的进展由于该国东部地区的暴力事件而不尽如人意，这些事件突出表明了我们的维和行动所面临的困难而且经常是充满敌意的环境。

64. 联合国维持和平行动的转变不仅仅限于数字。我们在监测停火方面发挥的传统作用仍然非常重要，但是，联合国也深深地参与协助推动政治进程，向那些正在摆脱冲突的国家和领土提供建立合法政府的机会。例如，这项工作在科索沃特别重要，联合国在该地区发挥着临时行政当局的作用，当前正牵头开展确定科索沃未来地位的政治进程。此外，仅仅在 2005 年一年，就有 5 000 多万登记选民有机会参加由联合国各维持和平特派团监督举行的选举和公民投票。我们意识到，仅靠投票不足以带来政治稳定，因此正在越来越多地参与帮助各国政府改革本国的安全部门，并向全体人民提供社会服务。在利比里亚和海地，我们的特派团还特别注意政府提供服务的方式，并与合作伙伴们一道协助国家当局加强政府财政的问责制。

65. 建设这些能力需要大量资源。我感谢安全理事会在过去一年加强联合国驻布隆迪、刚果民主共和国和海地特派团的授权，并准许把人员从利比里亚调往科特迪瓦，以及从布隆迪调往刚果民主共和国。我先前曾经指出，为了执行复杂的任务，需要来自联合国系统、其他多边组织和各会员国的最为优秀的文职人员。今年，我们在核准一支待命警察力量的初步运行能力并为其配备人员方面取得了重大进展。我们必须继续努力，争取在有需要时尽快把最优秀的文职和军警专业人员部署到外地。

66. 但是，建设和平不仅需要强有力的人员配备，也需要时间。东帝汶的挫折提醒我们，虽然应该时刻考虑到向本组织提供财政和人力资源的国家所关注的问题，但国际社会一定不能过于仓促地撤离饱受冲突蹂躏的国家。新的建设和平委员会已在布隆迪和塞拉利昂政府的支持下，将两国确定为应该予以注意的国家。我希望该委员会将在协调冲突后社会的重建方面发挥重要作用。

67. 我们还需要强有力的合作伙伴。今年，我们继续发展与其他国际组织之间的关系。我欢迎欧洲联盟决定提供一支待命部队，用以在刚果民主共和国的全国选举期间支持联合国组织刚果民主共和国特派团。我还感谢北大西洋公约组织、欧洲联盟和欧洲安全与合作组织继续为确保科索沃的稳定和政治进展给予合作。与此同时，联合国与非洲联盟之间的合作取得了显著进展，双方于 6 月派往苏丹达尔富尔的联合评估团表明了这一点。这种合作使两个组织得以制定一项综合计划来加强当前的非洲联盟驻苏丹特派团，并为把该特派团转变为联合国在该区域的维和行动提出建议。

68. 然而，我们必须意识到，尽管国际社会进行了这种合作和大量的努力，苏丹政府仍未批准在达尔富尔开展联合国维持和平行动。除此之外，厄立特里亚政府对联合国埃塞俄比亚和厄立特里亚特派团的行动施加了种种限制，布隆迪政府也要求联合国布隆迪行动撤出，这些都清楚地提醒我们，只有在持续得到当地政治支持的情况下，我们才得以建设和平并加强稳定。与此同时，这些情况也提出了非常严峻的问题，这就是，为什么我们有时在最需要得到当事方支持的情况下却未能赢得这种支持。答案主要是政治性的。冲突当事方并非总是认为有效的维持和平行动符合自己的利益。此外，人们经常对联合国维持和平行动的意图有错误认识。然而，一旦当事方认识到，联合国维持和平行动完全是为了促进国际和平与安全，除此之外别无他图，我们就必须确保联合国维和人员达到最高的标准，并提供必要的资源。

69. 我们认识到，我们有时之所以失去当地的支持，是因为自己的行动失误，最明显的例子，是我们近年来一直在大力争取杜绝的性剥削和性虐待行为。我们还承认，我们如果缺乏各种各样必要的资源来克服多重挑战，例如有政治动机的破坏分子和有组织犯罪分子在局部地区挑起的暴力事件，就会失去信誉。此外，在很多情况下，发展或体制建设过程进展缓慢，令人感到失望，也损害了我们的声望。在这样的情况下，本组织自己的士气也受到很大损害。

70. 但最重要的是，我们必须懂得，国际社会必须同当地有关方面一道密切参与寻找政治解决办法，并为有效的重建和发展创造条件，只有这样，才能够通过部署维和人员，无论是联合国直接指挥的人员还是其他维和人员，带来真正的和平。当前，我们的维和部队铺得很开，而且经常面对很大的风险，在此情况下，我们必须铭记，有了政治意愿，他们的存在才能使对话变得更为容易，才能取得成功。这种存在并不能作为一种长期的权宜之计来取代对话。

71. 在我的任期行将结束之际，当我们继续寻求办法解决我们这个时代的重大危机，例如中东和苏丹的危机时，必须继续拿出政治意志，投入财政资源和人力资源去促成和平。

建设和平

72. 过去十年期间，联合国越来越注重在冲突后建设和平，即，在冲突结束后重新确立国家权力，恢复国家与社会之间的关系，重振民间社会的活力，并重建经济和社会发展的体制基础。

73. 建设和平努力的成绩无疑参差不齐。根据某些统计，那些摆脱战争的国家有三分之一至一半于 5 年内再度爆发战争。近年来，海地再度陷入暴力局势，东帝汶重新处于紧张状态，就表明了这种现象，国际维和人员都需要重返这两个国家。在这些情况和类似情况中，我们都没有进行什么努力来重新创造必要的体制条件和经济条件，用以把政治竞争保持在宪法秩序和法律框架内。

74. 建设和平的努力经常遭受失败并不令人吃惊。战争只能加剧，而不是减少导致冲突的政治分歧、社会和经济不平等、资源匮乏以及其他紧张因素。仅仅是签署和平协定并不表示这些冲突来源的消失；和平协定充其量只能为消除这些因素提供一个长期的路线图。这场斗争的艰苦之处在于落实这些协定，开展更为广泛的恢复政治和经济关系的进程。

75. 这种现象不令人吃惊，但无疑使我们深感关切。这是因为，战争的再度爆发不仅浪费了在缔造和平和恢复方面投入的国家资源和国际资源，而且在和平协定失败后爆发的战争有时比早先的战斗惨重得多，这是因为各方认为和解无望，分享权力的可能性看来更为遥远，赢者通吃的心理从而占据上风。在这种情况下，各方往往不惜打全面战争，即使这样可能引起大规模杀戮。

76. 冲突当事方自己也经常意识到这个风险，因此有时作出必要的困难决定，作出必要的政治妥协，制定必要的制度性制约措施，并接受必要的牺牲，以使全国人民再度对恢复前景抱有信心，领导人民远离战争。凡在建设和平的努力取得成功的情况中，导致成功的关键因素总是本国有关方面发挥的领导作用。国际社会无论进行多少参与，都无法取代本国政治领导人担负起自己的责任，带领人民走向和平与发展所起的作用。

77. 国内的领导是建设和平的必要条件，但往往不是充分条件。大量的国际支持经常发挥关键作用。实际上，在过去十年，为落实和平协定和开展更广泛的建设和平进程所提供的国际援助尽管遭受过重大挫折，但为世界各地内战的全面减少这一具有历史意义的成就作出了不可或缺的贡献。

78. 在建设和平努力取得成功的地方，例如萨尔瓦多、危地马拉、莫桑比克、柬埔寨、卢旺达和东斯拉沃尼亚，以及很有希望成功的地方，包括布隆迪、塞拉利昂和利比里亚，联合国系统全面显示了自己的最大优势。

79. 当然，联合国首先是一个成员组织。建设和平的工作突出表明了这一点，这不仅是因为本国领导发挥的作用至关重要，而且还是因为向建设和平努力提供捐助的都是会员国，其中既包括可以提供重要帮助，以稳定新成立的国家政府的有关区域各国政府，也包括为重建过程提供大部分财政资源和提供额外政治支持的捐助国政府。

80. 联合国也是一个由具备各种能力的机构组成的网络。其中一些机构，例如世界银行、国际货币基金组织和开发署，在经济和体制重建方面发挥着关键作用，而其他机构，例如联合国的难民事务高级专员办事处（难民署）、人权高专办、世界粮食计划署和儿童基金会，则在人道主义和社会重建方面发挥着重要作用。 81. 联合国也是行动能力的来源。当前，这些能力的部署，特别是以维持和平行动的形式进行的部署，一般通过结构安排包容了联合国在各个方面的业务活动。事实证明，这种做法发挥了重要作用，有助于各方克服分歧，提供使其能够解决紧张局势的安全空间，并为国家和社会基础结构的重建输送资源。

82. 使所有这些作用融为一体在过去十年中是一项重大挑战。但是，成立建设和平委员会正是为了达到这个目的。建设和平委员会将成为一个把联大、经济及社会理事会和安全理事会联系起来的论坛；使更多的国家，特别是发挥区域作用的国家以及主要的财政资源提供国和部队派遣国参加安全理事会的审议工作；成为一个具有长期规划，在常规的维持和平行动期结束之后仍保持参与的机构；成为一个使整个联合国系统，包括各国际金融机构，可以同一组参与最为深入的核心会员国举行会议的场所；最重要的是，该委员会将提供一个平台，供各国政府阐明自己与重建有关的设想和优先事项。所有这些作用使得该委员会有希望取得更加有效和更加可靠的建设和平成果。

83. 建设和平委员会的起步很慢，尚未充分显示出自己的潜力。但好事总是多磨，我们不应由于这个新机构仍在努力寻求有效的工作方式而感到沮丧。建立一个建设和平支助办公室和一个建设和平基金的办法将为该委员会增添重要的工具。我预计，今后十年，建设和平委员会将处于联合国和国际社会在建设和平方面所进行工作的核心，而 2005 年世界首脑会议正确地将这项工作确认为本组织的关键的作用之一。

打击恐怖主义

84. 在过去十年中，恐怖主义对国际和平、安全和发展的威胁引起新的重视。因此，国际社会采取了一系列重要步骤，为采取共同行动打击恐怖主义提供了坚实的法律基础，包括通过 13 项国际文书及其议定书和修正案，最近一项国际文书——《制止核恐怖主义行为公约》在 2005 年 9 月世界首脑会议期间开放供签署。世界各国领导人在《千年宣言》中决心采取协调一致的行动打击国际恐怖主义。在世界首脑会议上，他们首次强烈谴责一切形式和表现的恐怖主义，而不论何人在何处所为，其目的为何。我相信，缔结一项关于国际恐怖主义问题的全面公约指日可待。

85. 联合国反恐怖主义活动急剧增加，以应对日益严重的恐怖主义的挑战。具有里程碑意义的安全理事会第 1267（1999）、第 1373（2001）、第 1540（2004）和第 1624（2005)号决议和支持三个反恐怖主义附属机构的专家组促使各国积极担负起责任，采取切实步骤，防止恐怖主义筹资活动、出入境和获取大规模毁灭性武器，并制止煽动恐怖主义。联合国系统内为数众多的组织、部门和机构，包括国际原子能机构（原子能机构），联合国毒品和犯罪问题办事处，国际刑警，联合国教育、科学及文化组织，国际民用航空组织，国际海事组织，卫生组织和其他许多组织，均积极参与防止和打击恐怖主义的各方面工作中。

86. 但是，各会员国在执行国际文书的过程中需要更多的技术援助，从事反恐工作的联合国实体数量不断增加，需要相应加强协调，这一切都表明，需要制定一个全面、协调和前后一贯的反恐战略。

87. 在 2005 年世界首脑会议上，世界各国领导人欢迎我于 2005 年 3 月在马德里提出的反恐战略中所确认的五个方面，并同意进一步扩展这几方面的内容，以形成一个能够加强国际社会而削弱恐怖分子的战略。此外，他们要求我提交有关建议，以加强联合国系统协助各国打击恐怖主义的能力，并进一步协调联合国在这方面的活动。

88. 2006 年 4 月，我提交了题为《团结起来消灭恐怖主义：关于制定全球反恐战略的建议》的报告。我的建议源自一个根本的信念，即任何事业，无论多幺正义，都不能作为恐怖主义的借口。这些建议集中在五点内容上：说服各群体不要诉诸恐怖主义或支助恐怖主义；剥夺恐怖分子实施袭击的手段；遏制国家支助恐怖团体；发展国家防止恐怖主义的能力；在处理恐怖主义和反对恐怖主义的过程中捍卫人权。

89. 在整个报告中，我强调应采取实际行动，使各国政府、联合国和其他国际组织、民间社会和私营部门发挥各自优势，共同打击恐怖主义，同时尊重法治和人权。多年来，国际社会逐渐认识到，有效的反恐措施与保护人权这两个目标并不互相矛盾，而是相辅相成的。和平文化的重要性日益明显，同样越来越清楚的是，恐怖主义并非从某一特定区域、意识形态或宗教中产生，也不仅仅针对某一些国家或群体。为此，促进在各文明之间开展对话，具有更重要的意义。

90. 我相信，联合国系统在反恐行动的许多方面都可以作出重大贡献，从促进法治和建立有效的刑事司法系统，到确保各国具备打击资助恐怖主义的手段，到加强防止恐怖分子获取核、生、化材料或放射性材料的能力。生物恐怖主义带来的挑战尤其严峻，迫切需要国际社会对其进行重新思考。因此，我在报告中提出，需要开展多个利益攸关方之间的对话，以确保生物技术的进步不被用于恶毒的目的。我们也永远不应忘记，恐怖主义的真面目，反映在其受害人身上，所以保护受害人权利，确保听取他们的呼声，并提供援助协助他们重返社会，至关重要。尽管这方面的主要责任应由各国承担，但是有关联合国实体也可以给予帮助。

91. 为实现这些目标，我正在采取步骤，将我一年前成立的反恐执行工作队制度化。该工作队集合了涉及恐怖主义不同方面的 23 个联合国系统实体的力量，以确保联合国反恐工作的总体协调和统一。我还正在秘书处成立一个协调中心，以帮助协调一项民间社会反恐运动，而且我已建议成立一个由联合国技术援助提供者、捐助方和受援国组成的非正式小组，以交流信息，协调有关努力。

92. 联大已经利用我的建议加强有关全球反恐战略的讨论，我对此感到十分欣慰。实行这一战略将加强反恐业务措施，并且将迈出历史性的一步，因为该战略将所有 192 个会员国联合起来，显示它们消灭这一祸患的决心和能力。我相信，就战略问题达成协议指日可待。所有国家，不论大小强弱，都可能受到恐怖主义及其后果之害。各国都将从反恐战略中受益。

裁军与不扩散大规模毁灭性武器

93. 自 1946 年以来，消除“大规模毁灭性”武器一直在联合国议程之中。在过去十年，我们在大规模毁灭性武器问题上先是充满期望，其后希望又逐渐变得渺茫。1995 年，《不扩散核武器条约》的缔约方同意无限期延长该条约。一年以后，各国签署了《全面禁止核试验条约》。2000 年，不扩散条约缔约国审议大会通过了新的政治承诺，以推动实现该条约的目的。2005 年，会员国曾有两次机会加强《不扩散条约》的基础，首先是在 5 月份的审议大会上，其后是在 9 月份的世界首脑会议上。这两次会议都未能就不扩散和裁军问题达成一致意见，这一结局发出了一个可怕的信号，即在有可能对国际和平与安全带来最严重威胁的问题上国际分歧日益扩大。但同时，世界各国在形成严禁化学武器的共识方面取得了显著进展。自 1997 年《化学武器公约》生效以来，该公约的成员国已经增加到 178 个。该条约第一个规定了对销毁一整类大规模毁灭性武器进行有效国际核查的制度。自 1995 年以来，《生物武器公约》的成员国已经增加到 155 个，新增了 21 个缔约国。但是仍然存在一些关切，即缺少对遵守情况的核查手段，并且需要进一步增加成员国。

94. 目前，联合国继续在遏制杀伤武器扩散方面发挥着积极和重大的作用。在今年多次重要讲话中，我都提醒注意一个首要的关切，即国际社会目前面临着两条截然不同的道路。一条道路是所有会员国积极参与，通过信任、对话和谈判达成的协议，走向一个限制和扭转核武器扩散的世界。另一条道路是危险的，它通向一个极不稳定的世界，在那里，核武器是国际关系的通货，非国家行为者掌握实施可以带来灾难性后果的恐怖主义的手段。

95. 打破多边谈判的僵局，使裁军问题重新为国际议程所重视的时机，我相信就是现在。在此关头，我们不应忘记《不扩散核武器条约》所取得的成绩。该条约几乎获得了普遍参加，牢固确立了反对核扩散的规范。但是该条约的成就，其所获得的全球支持及其活力，却常为人们所忽视。

96. 我还提醒注意有必要解决两个具体的关切问题。朝鲜半岛上的僵局持续尤其令人失望，尽管 2005 年 9 月的六方会谈达成协议，提出一套可核查的朝鲜半岛无核化原则。伊朗伊斯兰共和国方面有必要使原子能机构能够向世人保证，该国的核活动完全属于和平性质。对这两个国家的问题，需要采取的解决办法不仅应当是和平的，而且应当有助于加强《不扩散核武器条约》的完整性。

97. 尽管在裁军问题上取得了一些进展，但是全世界范围的核武器仍然数以千计，其中许多处于一触即发的状态中。而且，2006 年新的导弹试验突出反映了缺乏规范导弹问题的多边文书。要避免核扩散一发不可收拾，就必须要开展更为协调一致的国际努力，就最为迫切的核威胁达成共识。一些人坚持在采取进一步核不扩散措施之前应当先裁军，而另一些人的主张正相反，在我看来，这种争论于事无补。两者都是确保安全所不可或缺的。

98. 在 2006 年 6 月访问日内瓦时，我高兴地看到裁军谈判会议比过去几年更有可能在工作方案上取得进展。十年来该会议首次开始按商定的时间表开展工作，作出特别努力以反映各国在安全方面的关切。在日内瓦，我确认了中国和俄罗斯联邦提出的关于防止外层空间武器化的建议的重要性，并提请注意美利坚合众国提议的关于停止生产用于制造武器的裂变材料的创新性文书的内容。我希望这些步骤是一个富有成效的新阶段的开始。

99. 在实际执行《不扩散核武器条约》方面，原子能机构继续出色地进行核查和确保其各项规定得到遵守。总干事穆罕默德·巴拉迪代表原子能机构获得诺贝尔和平奖，进一步证明总干事和该组织目前所发挥的作用不可或缺。

100. 我还高兴地报告，2006 年 4 月，安全理事会重申了第 1540（2004）号决议，要求所有会员国除其他以外，制定和执行有效的国内法律和监管措施，防止非国家行为者获取大规模毁灭性武器。

101. 在 2006 年 4 月的报告《团结起来消灭恐怖主义》中，我强调了核、生、化或放射性武器恐怖袭击所可能造成的毁灭性后果。在该报告中，我提出生物恐怖主义——非国家行为者滥用生物制剂和毒素，是同和平与安全有关的一个最重要但关注不够的威胁。因此我提议成立一个论坛，将关键性生物技术利益攸关方聚集在一起，推动一项全球倡议，以尽可能降低生物技术被滥用的危险。

102. 小武器的扩散继续对世界许多区域的和平与安全造成严重威胁。这些武器的体积可能不大，但造成的破坏巨大。2001 年，各会员国承诺紧急处理小武器和轻武器的非法贸易问题。联大于 2005 年 12 月通过了一项识别和追查非法小武器的国际追查文书，使我受到很大鼓舞。但是，2006 年联合国审查《小武器行动纲领》执行进展会议最终未能就进一步措施达成协议，使我深感失望。不过，该会议还是成功地使国际社会注意到这一问题。国际社会显然仍然决心以《行动纲领》作为采取措施限制这些武器的非法贸易的主要框架。

103. 我们目前所面临的各种挑战比以往任何时候都更为严峻，形式更为多样，而且在许多方面也更为危险。为证明我们能够应付这些挑战，所有会员国还须作出共同努力，进行创新思考，并采取切实行动。我对 21 世纪联合国的构想是，我们将更有决心地同时在安全、发展和人权三个方面齐头并进。这些问题相互交织，因为它们相互依赖，相互促进。我们决不能失败。

第四章：人权、法治和人道主义事务

法治

104. 联合国成立于一场可怕的战争结束之后，目的是确保国家间的关系建立在包括人权和人的尊严在内的国际法基础上。“法治”是本组织工作和任务的核心理念。这些原则无论在国际一级，还是在国内都适用。的确，《千年宣言》重申所有国家承诺以法治作为促进人类安全与繁荣的至关重要的框架。

105. 在国际一级，过去十年来最引人注目的发展出现在国际刑事司法领域。安全理事会在 1993 年和 1994 年分别设立的前南斯拉夫问题和卢旺达问题国际刑事法庭，标志着自纽伦堡国际军事法庭以来的第一代法庭。它们表明，集体的意志不会允许严重违反国际法的行为逍遥法外，不受惩罚。重要的是继续确保这两个法庭有力、高效地完成其工作。我鼓励各会员国与这两个法庭充分合作，一经要求即向其移交被起诉者。

106. 两个法庭取得的最大或许也是最持久的成就之一，是使大力起诉这类罪行成为可接受的做法。这些开拓性的努力推动设立了塞拉利昂问题特别法庭，以及柬埔寨法院特别法庭。联合国在这些新法庭的发展中，应用了从最先两个法庭的经验中汲取的重要教训。两个第二代法庭与上一代法庭不同，规定了本国法官和检察官的参与，并规定国内法和国际法同时适用。

107. 针对 2005 年 2 月 14 日杀害黎巴嫩前总理拉菲克·哈里里和其他人的爆炸事件，在 2005 年接近结束时，安全理事会通过第 1644（2005）号决议，请我开始为黎巴嫩设立一个具有国际性质的法庭的进程。在我们逐步设立这一法庭时，秘书处将确保法庭在执行工作时适用国际司法的最高标准。此外，在布隆迪，秘书处依照安全理事会第 1606（2005）号决议的规定，与布隆迪当局讨论设立真相与和解委员会和设立法庭的法律框架，采取司法与非司法责任追究机制相结合的做法。在这些工作中，秘书处将力求利用从以前的法庭汲取的教训。

108. 2002 年，国际刑事法院成立，为了结束有罪不罚的现象，并通过法治确保实施灭绝种族罪、危害人类罪和战争罪的人不会再逍遥法外而作出的漫长努力终有所成。这重要的一步表明，国际社会致力于建立一个永久和普通的机制，以确保不再容忍那些最严重的罪行不受惩罚。已有一百个会员国成为《国际刑事法院罗马规约》缔约方。重要的是，法院《规约》规定，在实施国际管辖之前，国家法律当局可以采取行动。自 2004 年以来，该法院已对刚果民主共和国、乌干达和达尔富尔的情势展开调查，后者是由安全理事会提交该法院的。2006 年 3 月，逮捕并向该法院移送了一名被指控实施战争罪的刚果籍嫌疑人。2005 年 10 月，法院预审分庭启封对五名上帝抵抗军高级领导人的逮捕令。他们被指控于 2002 年 7 月后在乌干达实施了危害人类罪和战争罪。扩大会员国对国际刑事法院的参与，将是国际司法领域面对的另一挑战。

109. 司法，尤其是冲突中和冲突后社会的过渡司法，是和平的基石。面对相反意见的压力，国际社会应确保将司法与和平视为相辅相成的要求。即便不可能同时实现两个目标，我们也绝不应在司法与和平两者之间作出选择。这一点尤其重要，因为我们的坚定立场依然是，不应赦免国际罪行。

110. 正如我在 2004 年 8 月 23 日给安全理事会的关于冲突中和冲突后社会的法治与过渡司法的报告中所指出，在这方面，法治是指一个治理原则，据此原则，所有个人、公私机构和实体，包括国家本身，都要对符合国际人权规范和标准的法律负责。联合国系统的许多部分都在某种程度上努力扩大法治，包括过渡司法。我们至少在建设和平领域做出了努力，确保我们工作协调一致和行之有效。因此，最近设立的建设和平委员会对我是一大鼓舞，它将协助各国确保在世界的动荡地区，法治能够得到维护。

111. 法治也应适用于联合国各机关的工作。我很高兴安全理事会最近重申决心确保订立公正明确的程序，按此将个人和实体列入制裁名单、从名单上除名，以及准予人道主义豁免。

112. 2004 年，我在向联大发表的讲话中谈到，必须在全世界恢复和扩大法治。我将其描绘成一个有理才有力而非有力即有理的框架。当时我警告说，由于法律在太多地区受到忽视，当今世界各地的法治岌岌可危。联合国作为一个集体，每个会员国作为个体，都必须致力于确保我们在各级和在所有情况下，坚持和促进那些构成我们组织基础的法律原则。

人权

113. 过去十年来，我们看到人权在联合国工作中的重要性大大提高，这一点令人欣慰。《千年宣言》和《2005 年世界首脑会议成果》都重申了人权是整个联合国系统的一大支柱和共同责任这一基本前提。

114. 将所有的人权包括发展权纳入主流，是我自 1997 年以来启动的一系列联合国改革努力的中心内容之一。在加强联合国系统规范工作与业务工作的关系方面，这项工作是人权高专办的一个重要侧重点。全系统许多领域在这方面都已取得进展。在这一进展的基础上，我在 2002 年和 2005 年关于联合国改革的报告中，都主张需要更集中地重视支持会员国努力建设更强大的国家制度，以增进和保护人权。对加强高级专员及其办事处的能力，以便将增进和保护人权纳入国家政策， 2005 年世界首脑会议给予了前所未有的政治支持。

115. 会员国在世界首脑会议上接受了我的建议，即为了在系统内将人权确定在其应有的位置上，应设立一个由联大直接选出的人权理事会，与安全理事会和经济及社会理事会并肩工作。2006 年 3 月，联大通过了设立人权理事会取代人权委员会的决议。人权理事会的特点之一，是通过一个普遍定期审查机制，定期审查所有国家履行人权义务的情况。2006 年 5 月 9 日，人权理事会 47 个成员国选出，它们保证与理事会全面合作，维护在增进和保护人权方面的最高标准。我与其他许多政要一起，在 2006 年 6 月 19 日第一届会议的开幕式上致词。人权理事会采取了多项重要行动，包括通过《保护所有人不遭受强迫失踪国际公约》和《联合国土著民族权利宣言》。人权理事会还决定设立两个闭会期间不限成员名额工作组：一个负责制订普遍定期审查机制的方式，另一个负责制订具体建议，以便审查并在必要时改进及合理调整人权委员会的所有任务、机制、职能和职责，实行一个包含特殊程序、专家咨询和申诉程序的制度。

116. 《2005 年世界首脑会议成果》表明，所有国家的政府均明确和毫不含糊地接受了保护人民免遭灭绝种族、战争罪、种族清洗和危害人类罪之害的集体国际责任。会员国有史以来第一次表示愿意在和平手段证明不够充分和国家当局显然没有采取必要行动时，通过安全理事会，为此目的采取及时和果断的集体行动。这一决定重申了联合国“永不再发生”的允诺，但我们必须言行一致，有实际采取行动的决心。

117. 人权事务高级专员在我提交了《大自由》报告之后，发布了她的行动计划（2005 年 5 月），提出人权高专办未来方向的总体构思。2006 年初，她启动了首个两年期战略管理计划，阐明人权高专办将如何执行行动计划中的构思，并综述了人权高专办将侧重的工作领域，以及所需的资源。2005 年秋，联大决定在 5 年内将人权高专办的经常预算增加一倍，从而支持新计划的执行。在 2006-2007 两年期，这意味着增加 91 个员额和另外 2 000 万美元的可用经费。

118. 行动计划要求重视当地执行工作的一系列差距，以及人权高专办和联合国系统必须采取具体行动，与各国一起努力缩小这些差距，以促进有效保护和实现人权。我设立了“行动 2 方案”，作为我在 2002 年提出的报告《加强联合国：进一步改革纲领》的后续行动。这一方案由人权高专办牵头，联合国发展集团和人道主义事务执行委员会各机构参与执行。随着国家一级加快执行“行动 2”的步伐，需要更重视引导联合国系统在国家一级的广泛努力，以确保这些努力能够有效促进国家能力的增强，以便更有效和持久地保护人权。

119. 在协调工作方法和审议如何协助缔约国履行实质性承诺和报告义务方面，各条约机构取得了进展。共同核心文件的准则已经制定，可供缔约国利用。2006 年 3 月，高级专员编写了一份概念文件，阐述行动计划中关于设立一个统一常设条约机构的建议。该文件为探讨改革的途径提供了基础。

120. 特别程序机制在保护人权方面发挥了重要作用。从 2005 年 9 月至 2006 年 6 月，这些机制对 40 多个国家进行了实况调查。同一时期，还向世界各地 125 个国家发送了 900 多份函件，涉及达 2 500 人。另外也在与其任务规定有关的专题领域，进行了若干开创性研究。

121. 人权高专办根据我的改革方案和高级专员的行动计划，正在加强国家参与工作，增加外地业务。2005 年，人权高专办在尼泊尔、危地马拉和乌干达开办了三个新办事处。

122. 人权高专办的尼泊尔办事处有保护和增进人权的广泛任务规定，包括在全国进行监测活动。在 2006 年 4 月发生的示威抗议期间，人权高专办在该国各地的监测小组对事件进行了记录，帮助遏制暴力，并探望了 1 000 多名被拘留的群众。由于在全国设立了区域办事处，并进行街头监测，人权高专办为保护当地的人权作出了独特贡献。

123. 2006 年 4、5 月间，东帝汶发生了暴力事件，东帝汶民主共和国政府请求联合国设立一个独立委员会，对事件进行审查。我请高级专员成立东帝汶问题特别独立调查委员会，并对其提供支助。该委员会的成员于 2006 年 7 月开始在东帝汶工作，将在 2006 年 10 月底以前向我报告。

124. 我在 2005 年的《大自由》报告中提出，与发展和安全一起，人权是联合国工作的第三支柱。人权事业已进入一个新时代——执行的时代。去年通过的改革以及仍在进行的改革反映了这一演变过程，并将使联合国能够更好地实现《宪章》的允诺。

民主与善政

125. 上个十年目睹了民主施政方面取得的重大进展。与历史任何时期相比，如今有更多国家的政府由竞争性选举产生。这象征在人权、自由和选择方面的重大进步。包容性的公众参与和竞争性的多党派选举，对赋予穷人权力和建立持久的和平解决办法必不可少，尽管仅仅这两项本身是不够的。

126. 去年，在几个摆脱冲突的国家，举行了具有里程碑意义的选举。在向阿富汗、布隆迪、科特迪瓦、刚果民主共和国、海地、伊拉克、利比里亚和巴勒斯坦的选举提供援助方面，联合国发挥了关键作用——登记选民、管理投票站、促进制订选举法，以及加强独立选举委员会。2005 年 9 月，阿富汗进行第一次议会选举，选举的重要成果之一，是在 249 席的人民院中有 68 名妇女当选。联合国在援助刚果民主共和国的选举时，发动了规模最大的方案，耗资约 4.32 亿美元。刚果民主共和国自 1965 年以来，就没有举行过多党选举，目前正在摆脱漫长的危机状态。由于科特迪瓦的政治和选举局势非常复杂，联合国提供了一种新的选举支助形式：任命一名选举问题高级代表，以促进解决选举中的分歧。

127. 联合国还向数十个请求咨询或支助的国家提供了比较一般的选举行政援助，例如培训专业选举官员，协助解决选举纷争，提供选举制度设计的咨询意见，支助选民教育方案，向新闻记者提供选举报道方面的培训，评估登记和投票的费用。

128. 尽管有这些积极的发展，但仍存在许多重大挑战。组织包容性、竞争性的选举，仅仅是建设民主的一个步骤，尽管是必要的一步。选举提高了人们的期望，即施政机构和进程将顾及所有公民的需要和关切，包括穷人和处于社会边缘的人的需要和关切。为了使这些希望成为现实，联合国的工作在过去十年间开始逐步转变，从传统的注重公共行政，转向民主施政方面具有挑战性的新问题。

129. 为了加强各国政府、民间社会和非政府行为者、区域和国际组织力争建立和巩固民主支柱的努力，2005 年 9 月的世界首脑会议决定设立联合国民主基金。该基金已吸引了 4 900 万美元的认捐和实收资金。民主基金将资助旨在赋予民间社会权力、加强法治、增加民众参与和确保人民能够行使民主权利的项目。

130. 联合国目前正在与各国共同努力，确保议会发挥作用和具有代表性，人权得到尊重，法官公正中立，媒体独立自由，决策程序照顾到地方关注的问题。民主参与和政府能力的建设需要同步进行。如果人民参加了投票，但其日常生活没有得到真正改善，他们可能会感到失望。倘若政府得到加强，却无须对人民负责，那么这一进程可能只惠益少数而非大多数人。这两项密不可分的长期挑战始终处于联合国加强民主施政工作的中心。

131. 为实现这些目的，联合国提供了广泛的服务、政策咨询和技术援助，旨在加强司法制度和人权、议会代表性、地方施政和权力下放、公共行政改革和反腐败努力、两性平等、电子施政和信息提供、民间社会和舆论。在这些方案中，联合国与许多合作伙伴和捐助组织以及议会网络、民间社会组织和其他实体进行了密切的协作。

132. 通过把公民与国家联系起来以及减少冲突，议会能够发挥重要的作用。联合国一直在努力加强 50 多个国家的议会，尤其是西非和阿拉伯国家的议会。在施政方面实施权力下放，对交付服务和实现千年发展目标也很重要。改善社区状况和减少贫穷，需要公共部门提高管理效率，积极回应人民的需求，和消除腐败。 133. 新的民主政体和恢复民主的政体国际会议与联合国合作，是一个特别适于支助发展中世界和发达世界约 120 个国家的民主政体的论坛。2006 年 10 月，它将在多哈举行第六次会议，也是第一次在阿拉伯国家举行会议。民主政体共同体与该会议一起同联合国合作，扩大国际社会内对民主施政的接受。

134. 过去十年来，许多国家，包括世界上一些最贫穷的国家，都在建立有效的民主体制方面取得重大进展。联合国对这些发展作出了重大贡献。但是在许多地方，民主施政的质量还需进一步提高，有些地方的民主进步陷于停顿，甚至出现倒退。必须在选举后继续保持国际承诺和支持，否则选举将变成空泛的允诺，民主施政和人类发展可能难以为继。

人道主义事务

135. 人道主义援助向遭受暴力冲突或自然灾害蹂躏的民众提供急需的帮助，切实体现了联合国拯救生命和缓解痛苦的决心。紧急救济援助是实现发展的第一步，帮助脆弱民众渡过灾难，逐步提高自力更生的能力。不幸的是，平民仍是冲突和内乱的主要受害者。过去十年，人道主义界已向数千万平民提供了援助和保护。目前全球各地危机并发，人道主义援助的准入问题和不安全已成为日益严峻的挑战，特别是在一些脆弱不堪和摇摇欲坠的国家。1996 年，联合国发出了 13 道联合呼吁，共募集 18 亿美元援助世界各地陷入危机的 1 700 万人。十年后，联合呼吁设法募集 47 亿美元，以开办 18 个人道主义方案，帮助 26 个国家的 3 100 万人。

136. 1998 年实行我的改革方案时，人道主义事务部改组为人道主义事务协调厅，目的是加强人道主义行动的协调统一和整体效力，其任务授权有所扩大，包括了人道主义应急措施的协调、政策制订和人道主义宣传。过去十年，联合国加强了机构间协调，改进了实地协调，并加大了筹资力度。

137. 我在《大自由》报告中曾指出，任何国家，不论强弱，都无法与外界隔绝，或免受跨界天灾人祸的威胁。我们现在比任何时候都需要一个重振雄风、切实有效、承担问责、能够应对未来人道主义挑战的联合国。为此，2005 年联合国着手对全球人道主义体系进行全面改革。对于世界上深陷绝境、极度贫穷的民众来说，这一改革已经产生拯救生命的成果。人道主义成就

138. 2005 年，联合国开始进行一系列旨在加强全球人道主义体系的改革，以确保人道主义应急措施更可预测、更加协调、更具效率、更富成效。2006 年 3 月，我设立了中央应急基金，这是在 2005 年世界首脑会议上提出的改革建议之一，也是联合国人道主义应急能力的一大改进。迄今已有 40 多个捐助国向新基金认捐 2.64 亿美元。原有 5 000 万美元的贷款部分，加上最多 4.5 亿美元的赠款机制，使原中央应急循环基金更新换代。

139. 现在，联合国各机构可以借助该基金，在许多人命危在旦夕而急需及时援助的危机初期启动救济行动。此外，该基金专门划拨三分之一的资源在长期受忽略的危机地区开展拯救生命的核心行动，纠正了原来在人道主义供资方面存在的一些不公平现象。基金于 5 个月前启动，已向 10 个组织提供 1 亿多美元，用于 20 个国家的 150 多个项目，其中大多数项目在非洲。最重要的是，该基金帮助拯救生命，并缓解了数百万人的痛苦。

140. 第二项改革是必须加强应急措施的问责制和可预见性。当前人道主义救济资源捉襟见肘；几个大陆危机并发；实地援助的行动者越来越多。因此对各种应急措施的协调已不是可有可无，而是必不可少。新制定的“分组领导办法”，明确规定联合国各机构在救济到早期恢复等九大关键应急行动领域的作用和责任，增强了整体可预见性，有助于填补援助领域的空白。

141. 人道主义领域的第三项改革是强调必须加强联合国在国家一级的代表，这是经济及社会理事会认可的，并在《2005 年世界首脑会议成果》中得到重申。人道主义救助：成果

142. 2005 年，世界自然灾害更加频仍，程度更为严重。继 2004 年末印度洋海啸之后，又发生了 2005 年 10 月的南亚地震，联合国各人道主义机构向所有患难者提供紧急援助的能力已达到极限。

143. 出于在全球范围内提供救济和保护的需要，2006 年联合国发出了一项联合人道主义呼吁，数额 47 亿美元，以开办 18 个方案，帮助 26 个国家的 3 100 万人。到年中，呼吁的资金已有 35％到位。2005 年联合呼吁的数额为 60 亿美元，以援助 29 个国家的 3 000 万人。到年底，已有 67％资金到位。

144. 去年，联合国人道主义机构向 82 个国家的 9 700 万人，包括苏丹的 650 万人提供了粮食援助；为处于紧急状况的 3 000 万儿童提供了麻疹免疫接种；支持了几百所保健设施；向几十万人提供了住所、适耕地、安全饮用水和卫生设施；创立了几百个应急教育设施；向约 2 000 万难民和流离失所者提供了保护和援助；并支持了约 150 个国家的儿童保护活动。

自然灾害

145. 虽然海啸灾后恢复和“重建得更好”的努力迅速开展，但 2005 年大规模自然灾害发生的次数增加了 18％，人道主义行动者疲于应付；1.57 亿人受灾， 92 000 人遇难。面对大自然的破坏力，贫穷民众遭遇的危险总是最大，而抵御能力总是最弱。

146. 在 2005 年遭受自然灾害的人中，96％以上遭受的是水灾、旱灾和风暴。 27 场热带风暴，其中 13 场发展成飓风，肆虐 12 个国家的人们，使 1 000 多人丧生，数十万人流离失所。

147. 去年，地震、火山喷发和海啸是造成死亡人数最多的自然灾害。最严重的灾害是 2005 年 10 月的南亚大地震，使 73 000 人丧生，69 400 人受伤，330 万人无家可归。虽然遇到了前所未有的后勤难题和恶劣的喜马拉雅气候，救济行动向 300 多万人提供了各种御寒住所、医疗、食物、供水和卫生设施。

148. 在非洲之角，周而复始的干旱加剧了粮食匮乏，使 1 500 万人受影响。2006 年 4 月，我为非洲之角发出了一项区域呼吁，以解 800 多万人的燃眉之急，消除造成灾害的根源。这项紧急吁吁请求提供 8.55 亿美元，而到位的资金不到 40％。难民和流离失所者

149. 2005 年拉下帷幕之际，世界难民人数连续 5 年下降，而新难民人数是近 30 年来最少的。从全球看，联合国登记的难民现有 1 270 万人（其中 430 万人是在被占领巴勒斯坦领土、约旦、黎巴嫩和阿拉伯叙利亚共和国的巴勒斯坦难民）。在阿富汗、布隆迪和利比里亚，几十万被迫背井离乡的人已返回自己的国家。

150. 但不幸的是，国内流离失所者人数明显增加。全世界约 2 300 万人仍因暴力和武装冲突而流离失所。还有数百万人因自然灾害流离失所。复杂的紧急情况

151. 刚果民主共和国、苏丹和乌干达北部等地的冲突，继续导致几十万人死亡，夺去人们的土地和财产，摧毁生计，并造成不稳定。乍得和乌干达北部的局部冲突波及整个区域，与准入和安全问题一样，对人道主义行动构成了挑战.

152. 目前正在达尔富尔实施世界上最大规模的救济行动，约 13 000 名救援人员不顾天天发生的骇人听闻的暴力和侵扰，正奋力救济 300 万处境极其困难的人，占达尔富尔人口的一半。在达尔富尔西部和北部的大片飞地，准入受限制，几十万平民的人道主义生命线随时有被切断的危险。提供的全部资金不足以满足该区域庞大的人道主义需求。

153. 刚果民主共和国的人道主义需求也极为紧迫。在该国内战期间，390 万人死于饥饿和疾病。现在每天仍有约 1 200 人死亡——每 6 个月无声无息地夺去的生命，等于在前年那场海啸中死亡的人数。尽管这些统计数字严酷无情，但 2005 年为该国呼吁的 2.12 亿美元人道主义援助，到位率只有 51％。

154. 我们在达尔富尔再清楚不过地看到，援助代替不了政治解决方案，也不能继续成为政治上无所作为的借口。要消除世界上无穷无尽的人类痛苦，就必须对危机标本兼治。

前进道路：人道主义挑战

155. 我们在加强全球人道主义体系方面已取得重大进展。但我们必须将注意力更加集中于保护平民和建立安全的避难渠道。数以千计的妇女照例被人强奸和侵犯，手无寸铁的平民继续惨遭杀戮。我们需要及早调停冲突，扩大人道主义工作人员的准入。最重要的是，我们需要训练有素、资金充足、在保护平民方面获得强有力授权的维和人员。

156. 供资不公平的问题经常发生，始终未能解决；一些危机受到忽视，所得资金仅占所需资金的 20％。我们还必须加速提供人道主义资金，以便资金能够在可以产生最大效益的紧要关头及时到位。目前，联合国为紧急情况发出的“火速呼吁”，在危机发生后最关键的头一个月，平均只获得 16％的资金。

157.人道主义危机严重祸及儿童，他们面临暴力、剥削、虐待和被作战部队征募的严重危险。每年有几十万儿童死于营养不良、饥饿和可预防的疾病。

158. 过去十年的受灾人数比 1970 年代多 3 倍。随着气候变化，我们必须依靠机构间预警和应急规划工作，加强减灾和备灾措施。

159. 改革和加强全球人道主义体系的必要性从未像现在这样明显。我们要共同努力，依靠全世界的慷慨、力量和关注，应对当今最紧迫的人道主义挑战。千年发展目标对于如何应对某些挑战提出了共同愿景。对于我们这一代人，最值得追求的目标，最重要的抱负，莫过于此。让我们抓住机遇。多少人的生命靠它维系。

第一章 导言