聯合國秘書長關於聯合國工作的報告 (2006年)

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聯合國秘書長關於聯合國工作的報告 (2005年)

聯合國秘書長關於聯合國工作的報告
A/61/1
作者：科菲·安南
2006年8月16日於紐約
（在聯合國大會第六十一屆會議上）
發布機關：聯合國秘書處

聯合國秘書長關於聯合國工作的報告 (2007年)

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本作品收錄於《聯合國秘書長關於聯合國工作的報告》

由於技術原因重新印發。

姊妹計劃: 數據項

第一章導言

1. 這是我的第十份，也是最後一份年度報告。在這份報告裡，我試圖對照自從我於 1997 年初就職以來十年間發生的關鍵性事態發展，概括回顧聯合國過去 12 個月來做出的成績和遇到的挑戰。今年的報告包含了過去分成兩個報告提出的內容，即聯合國的工作本身，以及在執行《千年宣言》方面的進展情況。

2. 本報告按幾個大標題編排，讀者會發現，這些標題對應於 2005 年 9 月通過的《2005 年世界首腦會議成果》的四大分節，而成果文件則是依照我的《大自由》報告的結構。這四個標題是：發展；和平與安全；人權、法治和人道主義事務；加強聯合國。在此之外，我又加了一個：「全球參與者」，其內容過去並未被視為對本組織的工作具有關鍵意義，但已漸漸變得越來越重要，而且我相信，隨着新世紀向前邁進，還會變得更加重要。

3. 聯合國在其歷史上，從主要是一個會議服務機構，轉變成為一個提供真正全球性服務的機構，實地工作幾乎遍及全世界每一個角落，改善需要幫助的人們的生活。這一轉變在過去十年尤其顯著。我們現在的年度預算是 100 億美元，其中超過 70％用於維持和平及其他外地行動，而十年前，這個比例只是 50％左右，預算總額不到現在的一半。我們的 3 萬文職人員，現在有超過 50％在外地服務。人道主義辦事處的數目，從 1997 年的 12 個辦事處、114 名工作人員，到 2005 年已增至 43 個辦事處、815 名工作人員。在國家一級進行的人權工作也增加了很多，在 1996 年，聯合國人權事務高級專員辦事處(人權高專辦)只在 14 個國家駐有人員，而目前，已在 40 多個國家部署了由人權高專辦支助的人權工作人員。我們應要求支助了 100 多次國家一級的選舉。此外，千年發展目標已經成為世界各國政府和人民用來增進所有人福利的行動模板。聯合國艾滋病毒/艾滋病聯合規劃署(艾滋病規劃署）正在領導全世界進行抵抗艾滋病毒/艾滋病等現存威脅的戰鬥，它把聯合國系統 10 個組織的努力和資源集合在一起，形成全球應對艾滋病的力量。艾滋病規劃署的秘書處在超過 75 個國家從事實地工作。

4. 在我們剛剛經歷過的十年期間，如果說有一個現象特別突出的話，那肯定就是全球化。這個詞有許多不同的定義，但對我來說，它首先表達的意義是，在這個時代，國際關係不再是幾乎完全只存在於國家之間的關係，還包括不同國籍的人們之間的關係，他們作為個人，或者作為自行成立的團體的成員，以各種各樣的方式交往、互動，跨越國界，甚至跨洲、跨洋，往往不用管來自哪一個國家。聯合國是由會員國構成的，而國際舞台上的這些「非國家行動者」則形成了新的全球參與者群體，聯合國越來越多地需要與他們進行互動。

5. 聯合國現在常常需要學習如何同全球的工商界和全球民間社會林林總總的組織合作。本組織必須鼓勵同這些非常重要的行動者建立夥伴關係，一起推動大家期望的改革，實現增長，保障安全，並提供各種服務，特別是在外地。

6. 不過，雖然國家已經不再是國際關係中唯一的行動者，但是國家仍然是最重要的。它們所面對的各種集體挑戰，沒有一個國家只靠自己就能解決。

7. 當然，國家的作用並沒有萎縮消失，也並未變成多餘。恰恰相反，隨着社會變得更為複雜，國家作為經濟活動的監管者（但不是實施者）和不同利益群體之間的調解者，其作用變得更重要了。致命性武器擴散得越廣泛，國家對強制手段的壟斷就越有必要。為了證明這一點，我們只要看看那些政府軟弱無力，或者所謂喪失了能力的可憐國家就夠了。其中許多國家，都是聯合國非常熟悉的國家，因為往往正是軟弱無力或者喪失了能力的國家，才需要我們給予援助。

8. 這同樣是一個重要的轉變。按照聯合國創建者的設想，本組織的主要工作，是維護國家間的和平。他們甚至在《聯合國憲章》這個到今天依然具有極其重要現實意義和生命力的文件的第二條第七項中，禁止本組織干涉「在本質上屬於任何國家國內管轄之事件」，不過他們明智地附加了一項保留，就是這一原則不應妨礙適用第七章中所述的強制執行措施，允許安全理事會在和平受到威脅、和平遭到破壞或者發生侵略行為時採取行動。

9. 近年來，安理會多次用到這項保留，因為它發現，破壞和平的行為和侵略行為很多時候首先發生於一國之內，而後很快地發展成對整個區域乃至整個世界和平的威脅。因此，聯合國越來越感到，會員國的安全與它們所代表的本國人民的安全是分不開的。這就是為什麼在去年的歷史性首腦會議上，世界各國的國家元首和政府首腦們覺得有必要重申：「每一個國家均有責任保護其人民免遭滅絕種族、戰爭罪、族裔清洗和危害人類罪之害」，同時申明，在和平手段不足以解決問題，而且有關國家顯然無法保護其人民的情況下，國際社會為此目的，也有責任通過安全理事會，及時、果斷地採取行動。

10. 簡而言之，國家是人民的公僕、供人民使用的工具，而不是反過來。人們一旦明白並且接受了這個基本原則，就很容易理解，為什麼本組織的三大基本宗旨——發展、安全和人權——是互相關聯、不可分割的。

11. 為了發展、繁榮，人們一定要能夠依靠國家得到安全和保護，並且要能夠在法治之下行使自己的個人權利——不單是公民權利和政治權利，還有經濟、社會和文化權利。

12. 同樣，人們只有在經濟上以及在政治或軍事上都得到安全，而且有信心自己的基本權利和做人尊嚴不會受到侵犯，才能真正感到安全。

13. 人們必須能夠擺脫令人喪失尊嚴的貧窮的煎熬，並且能夠依靠一個強大、公正、真正代表他們想法和利益的國家來保護他們以免受到暴力和犯罪之害，才能享受到有意義的人權。

14. 聯合國在這三條戰線履行它的使命，它所依賴的最大資產之一，是一群充滿理想、英勇無畏的工作人員，他們有很多是在既艱苦又危險的處境下執行任務。過去十年中，在有衝突和紛爭的地區，越來越多聯合國人員成為攻擊對象。我們謀求為所有人建立一個更安全、更美好的世界的使命，已經不再能夠保證我們得到保護。近年來，聯合國的天真想法着實受到了打擊。因此，我們不得不從頭學習，怎樣才能在不過分危及自己的情況下，更好地履行幫助他人的使命。

15. 但是，我們的承諾決不能改變。聯合國是以「我聯合國人民」的名義成立的，一定要能夠在發展、安全、人權三個領域都有效地促進所有人的利益。此前，我在題為《我聯合國人民》的千年報告和 2005 年的《大自由》報告中，提出了我自己對這一全球責任的看法，我在擔任秘書長的任期內，就是以此作為指導的。本報告概述了聯合國在過去一年中，如何參照以往十年的經歷，努力試圖做到這一點。我相信，我們取得了很多值得自豪的成果。但是，我也同樣十分清楚，在這三條戰線上，我們的能力都遠遠不足以應付我們所面對的挑戰，其差距之大令人震驚。這就是為什麼我深信，加強聯合國這一任務，絕不是做做記錄算算賬那麼簡單，而是一件直接關係到所有會員國利益的當務之急，迫切需要它們給予比目前多得多的關注。

第二章：發展

國際商定的發展目標和千年發展目標

不遺餘力：千年承諾

16. 在 2000 年的《千年宣言》（聯大第 55/2 號決議）中，世界各國領導人為人類提出大膽而全面的新願景。他們承諾將全球化的成果用於造福全人類，決心「不遺餘力地幫助男女老少同胞擺脫悽苦可憐和毫無尊嚴的極端貧窮狀況。」自 2000 年以來，聯合國與政府、民間社會、工商界和科學界的知名人士一道為這一承諾注入活力，要是在幾年前，很多人會認為這是不可能做到的。其結果是全世界對占全人類整整六分之一、每日收入不足一美元的極端貧窮人口的關注大大增加。

17. 這種政治勢頭提供了機遇，把全世界近年來在發展方面取得的可觀成績再向前推進。如本報告的統計附件所示，從 1990 到 2002 年，發展中國家生活在極端貧窮中人口的比例從 28％降至 19％，這主要歸功於東亞和南亞的增長。發展中國家的平均兒童死亡率從 1990 年的每 1 000 例活產死亡 95 人降至 2004 年的 79 人。同期，超過 12 億人的衛生狀況有所改善。從 1991 年到 2004 年，發展中區域的小學平均淨入學率從 79％增至 86％。

18. 但是，進展並不平衡，人類貧窮程度仍然令人震驚。每年，1 000 多萬兒童在不到 5 歲前就夭折，大多數死於可預防的原因。平均而言，發展中國家婦女在懷孕和生產期間死亡的可能性比發達國家婦女高 45 倍以上。8 億多人長期營養不良。發展中國家有一半的人仍然缺乏衛生設施，五分之一沒有安全的飲用水，貧民窟人口持續增多。所有發展中區域人們賴以謀生的環境正在惡化。全世界未能兌現到 2005 年在教育方面實現兩性平等的國際目標，普遍存在的對婦女暴力現象依然禍害着人類。

19. 在《千年宣言》發布之前，1990 年代各次主要會議和首腦會議打下了應對這些挑戰的基礎。在 2002 年於墨西哥蒙特雷舉行的發展籌資國際會議上，世界各國領導人承諾建立新的全球夥伴關係，以實現國際商定的發展目標，包括千年發展目標。蒙特雷共識重申，每個國家對自己的經濟和社會發展負主要責任，它們應當實行善政，以合理的政策充分調動本國資源。為了補充這些國家的努力，發展中國家應當承諾改善國際市場准入，提供更多、更有效、更穩定、更可預測的官方發展援助和私人資金，和建立更好的國際架構來預防和管理金融危機。作為這一進程不可或缺的投入，發達國家還許諾作出具體努力，爭取達到官方發展援助占其國民總收入 0.7％這一目標，並尋找創新的發展籌資來源。在國家負更大責任的同時，發展中國家還應在國際經濟決策中擁有更大的發言權和更充分的代表性。同年，在於南非約翰內斯堡舉行的可持續發展問題世界首腦會議上，會員國着重討論了如何落實可持續發展目標，將夥伴關係增列為實現這些目標的一個新的方面。這次首腦會議進一步加強了各項千年發展目標，商定了多項有時限的可持續發展具體目標，包括特別為非洲定下的具體目標。

20. 在落實全球夥伴關係的構想方面，許多發展中國家和發達國家樹立了具有啟迪意義的典範。然而，許多國家儘管作出了極大的努力，可是它們畢竟還是太窮，無力進行必要投資來擺脫極端貧窮的困境。如果我們要實現《千年宣言》的承諾，就必須為這些國家提供緊急國際支助。

21. 最近的全球政治辯論已將重點從原則轉向實際問題，這是非常恰當的。2005 年 1 月，千年項目向我提交了題為《投資於發展：實現千年發展目標的切實計劃》的報告，強調製訂切實可行措施的必要性和取得重大成功的可行性。我對千年項目所作的分析和建議表示歡迎。同年 3 月，我向聯大提交了題為《大自由：實現人人共享的發展、安全和人權》的報告，其中提出採取集體行動實現普遍免於匱乏、免於恐懼和人人享有尊嚴的戰略構想。兩份報告都強調，為了使落實承諾的力度與各國的發展需要相稱，必須在所有各級都採取突破性的行動。秘書處的其他報告，如《2005 年世界社會狀況報告》和《2006 年世界經濟和社會概覽》，重點討論了國家之內和之間日益嚴重的不平等現象，這些現象使得實現千年發展目標成為既具挑戰性，而且更具迫切性的任務。

2005 年——作出承諾的一年

22. 自千年首腦會議以來，2005 年是檢查承諾落實情況的第一個重要年頭；在這一年內，就全球發展議程作出了一些重要承諾，集中體現在 2005 年世界首腦會議。所有會員國都強調聯合國的主要會議和首腦會議在制訂廣泛的發展構想和確定共同商定目標方面所發揮的重要作用，並着力重申各項千年發展目標構成一個共同的、有時限的、綜合一體的、可量化衡量的發展合作框架。對於聯合國系統來說，令人振奮的是，每過去一年，這些目標的政治勢頭都得到加強。世界各國人民正當地要求本國政府更大膽地落實這些目標。因此，國際上的發展努力再次有了宏大目標，在緊迫感增強的同時，也看到了成功的可能性。

23. 在 2005 年首腦會議上(見聯大第 60/1 號決議)，會員國商定了一個切實可行的十年行動框架，它們承諾將各項全球目標納入國家一級的業務和預算決策進程。會員國特別同意，在 2006 年年底前制定全面的國家戰略，以期在蒙特雷會議所商定的全球發展夥伴關係的支持下，實現包括千年發展目標在內的各種國際商定發展目標。會員國還承諾展開「快速影響行動」，就是立即採取在短短幾年時間內就能拯救數以百萬計人生命並改善其生活的措施。這些行動包括免費分發抗瘧疾蚊帳，免除基礎教育和保健費用，和利用當地生產的食物擴大校餐方案。

24. 世界各國領導人在 2005 年世界首腦會議上還商定了其他幾項重要的具體目標。因此，我建議將這些承諾納入用來對《千年宣言》進行後續審查的整套具體目標裡面。這些具體目標包括：千年發展目標 1 下的一項新具體目標：將使所有人包括婦女和青年都享有充分的生產性就業和體面工作這一目標作為我們的國家和國際相關政策及國家發展戰略的中心目標之一；目標 5 下的一項新具體目標：到 2015 年實現普遍享有生殖保健；目標 6 下的一項新具體目標：到 2010 年盡可能向所有需要者普遍提供艾滋病毒/艾滋病治療；以及目標 7 下的一項新具體目標：到 2010 年顯著降低生物多樣性喪失率。現有的列在千年發展目標 8 下為青年創造體面的生產性就業機會的具體目標，將包含在目標 1 下的新具體目標內。選擇適當指標的技術工作將由千年發展目標各項指標機構間專家組進行。在這項工作中，聯合國系統將能進一步推進經濟及社會理事會 2006 年會議通過的《創造就業機會和體面工作部長級宣言》，其中要求制訂十年行動計劃，並明確授予經社理事會監測其執行進度的任務。

25. 如蒙特雷會議所強調，這些承諾必須獲得充分國際資助的支持才能得到實施。這是在 2005 年有顯著突破的另一個領域。對已經完成增加優惠的重債窮國倡議的國家，多邊債務減免倡議核准免除其所欠非洲開發銀行、國際貨幣基金組織和世界銀行的債務。這次免除的債務面值約 500 億美元，預計在未來十年，將為符合條件的國家每年省下償債付款逾 10 億美元。該協議是一個非常明顯的進展，同時也突出了減免其他值得幫助的國家債務的必要性。

26. 在發展籌資方面，有更重大意義的數字是，經濟合作與發展組織（經合組織）發展援助委員會的 22 個成員中，有 16 個要麼已經達到官方發展援助占國民總收入 0.7％的目標，要麼已經制訂了到 2015 年實現這一目標的時間表。2005 年 5 月，屬於歐洲聯盟的 15 個發展援助委員會成員各自都同意到 2010 年達到占國民總收入 0.51％的最低目標，到 2015 年達到 0.7％。值得稱頌的是，2002 年以後加入歐洲聯盟的會員國也定下了到 2015 年達到發展援助占國民總收入 0.33％的目標。在大不列顛及北愛爾蘭聯合王國格倫伊格爾斯舉行的八國集團首腦會議順着這個勢頭，同意到 2010 年將每年提供的發展援助總額再增加 500 億美元，所增數額的一半投向非洲。越來越多的捐助國達到至少將其國民總收入 0.15％至 0.20％用於援助最不發達國家的目標，因此，最近幾年，最不發達國家所獲得的官方發展援助大幅增加。各國還探討了創新性的籌資來源，並有多種倡議得到實施。 2006 年——變承諾為行動

27. 如果歷史對 2005 年的評價是基於那一年所作出的許諾，那麼，對 2006 年的評價必將基於其落實情況。到 2015 年，當我們回顧過去時，能夠說我們確實做到不遺餘力了嗎？迄今為止的成績參差不齊。2005 年的承諾還沒有對所要幫助的窮人們的生活產生直接影響。在落實過程中，也還沒有出現為實現千年發展目標所必需的突破。非洲特別是撒哈拉以南非洲面臨的挑戰仍然很緊迫，自 1990 年以來，那裡的極端貧窮人口比例基本上未變，而絕對數字則已大幅增加。

28. 不過，進展也是有的。譬如，多邊債務減免倡議循着一個加快的時間表，已快要完成；國際瘧疾控制工作得到更多的捐助方援助，現正加速進行；2005 年世界首腦會議商定的非洲綠色革命正在形成勢頭，即將啟動起來；最近的全球承諾還引發了一些關於擴大投資規模來資助更廣泛的優先發展事項的新想法。為了確保會員國能夠處理好本國的優先發展事項，我去年曾以個人名義致信各國元首和政府首腦，表示聯合國願意提供援助和支持。我高興地注意到，聯合國的國家工作隊目前正在幫助許多國家擬訂和執行基於千年發展目標的國家發展戰略。

29. 在把千年發展目標落實為行動方面，聯合國與各國政府及其他利益有關方合作，提供支助在非洲各地建立「千年村」。這個項目於 2004 年 8 月從肯尼亞 Sauri 的一個村莊開始，目前已擴大到埃塞俄比亞、加納、肯尼亞、馬拉維、馬里、尼日利亞、盧旺達、塞內加爾、烏干達和坦桑尼亞聯合共和國的 12 個地點。取得的成績之一是，這些村莊逐漸脫離長期飢餓地區的行列，它們的作物產量在短期內增加了兩倍。村民們利用科技知識，加上對本地區農業生態區的認識，目前已經能夠向鄰近的市場出售農產品。

30. 由於世界衛生組織、聯合國兒童基金會和其他方面作出的努力，在減緩傳染病傳播速度及為病人提供援助方面正在取得進展。用來向非洲各地和其他地區提供驅蟲蚊帳的援助持續增加，使用這種蚊帳能夠救回多達 20％本來會死於瘧疾的兒童。採用青蒿素類複方療法治療瘧疾的政策已經在實行，這有助於消除人們對瘧疾舊療法的抗拒，並幫助了許多人戰勝這種疾病。過去十年間為根除小兒麻痹症開展的大規模活動已近尾聲，有小兒麻痹症地方病的國家僅剩下 4 個。據估測，到 2006 年年底，就能制止這種疾病在世界各地的傳播，到 2010 年年底，全球有可能正式宣布徹底根絕小兒麻痹症。

31. 從土著問題常設論壇致力於確保實現千年發展目標的各種政策惠及土著人民，到有史以來第一項保護和促進殘疾人權利和尊嚴的公約很有可能在今年締結完成，在政策實施方面取得的進展是顯而易見的。如何使人口移徙在促進全球發展方面的巨大潛力得到發揮，是 2005 年世界首腦會議提出的又一個關鍵問題，即將舉行的聯大高級別對話將會進行討論。這為本組織將有關政策引導向促進移徙者、他們的原籍國和目的地國的經濟和社會進步提供了難得的機會。

32. 會員國要求經濟及社會理事會在對各種方案的進展情況進行系統的後續審查及監測方面發揮關鍵作用。部長級年度審查會議可成為一種主要機制，對千年發展目標及其他商定發展目標的相關國際承諾的實施加強問責。經社理事會的發展合作問題高級別論壇將提供一個全球平台，讓人人都能夠討論對所有形式的發展合作產生影響的各種關鍵性政策問題。我相信經社理事會一定能夠很好地應付這項重大挑戰。

33. 儘管取得了這些進展，但是很多目標還遠未完成。最根本的是，國際資金承諾在時機、數量和質量上對於實現國際商定的發展目標、包括千年發展目標仍然有所不足。許多新的許諾需要多年才能兌現，因此低收入國家很難着手擴大實際投資的規模。官方發展援助總額在 2005 年達到創紀錄的 1 060 億美元，大大高於 2003 年的 690 億美元，但是，在這名義上的增長之中，只有一小部分是用來資助最有需要的國家真正投資於當地的額外資金。即使多邊債務減免也沒有為符合條件的國家帶來什麼直接好處，因為它只是針對以前的債務，為了確保多邊開發銀行有足夠資源來資助擴大投資規模的方案，仍然必須另行籌措資金。因此，尚未定下實現 0.7％援助指標時間表的發達國家儘快這樣做，是非常重要的。此外，還要以 2005 年《關於援助實效的巴黎宣言》為基礎，大大改善援助的交付機制。

34. 世界貿易組織多哈發展回合談判中斷，是引起關切的另一個問題。發展中國家需要更廣泛的市場准入和對能力發展的支助，才能發展長期競爭能力來維持經濟發展。2005 年 12 月在中國香港舉行的部長級會議達成一致的領域很少，無法形成勢頭，會談更於 2006 年 7 月停頓下來。在今後數月內，為了挽回談判進程，將需要各方特別是發達國家發揮領導作用。着手落實在香港會議上核准的貿易援助計劃也很重要。

35. 拖延和不作為的後果，是使全世界而不僅僅是局部地區都要付出代價。想一想禽流感等新發疾病帶來的挑戰，就可以理解，支持所有國家採取切合實際的發展措施，是符合全球共同的迫切利益的。我們必須認識到，如果連有史以來規模最大的除貧運動都不足以打破「一切如常」的局面，那麼，全球信任將受到威脅，許多發展中國家的希望也有無可挽回地破滅的危險。所以，在 2006 年和以後，我們還是要不遺餘力地做好落實承諾的工作。

艾滋病毒/艾滋病

36. 在首批艾滋病例報告出來至今的 25 年中，艾滋病已經造成 2 500 萬人死亡， 1 500 萬兒童成為孤兒，並且加劇了飢餓和貧窮的狀況。艾滋病已經成為 15 到 59 歲男女的第一死亡原因，全世界攜帶艾滋病毒的人群中，現在有 50％是女性。全世界應對艾滋病的努力不幸起步既晚而且緩慢，幸而現在力度已逐漸增強。 2001 年 6 月通過的《關於艾滋病毒/艾滋病問題的承諾宣言》是一個分水嶺，標志着世界認識到艾滋病所帶來的挑戰，並承諾採取行動。

37. 從這之後取得了很大的進展。2002 年成立了全球防治艾滋病、結核病和瘧疾基金，向中低收入國家提供更多的資金。已從國內和國際來源籌集到更多的資源。一些艾滋病藥品的價格大幅下降，在艾滋病規劃署和世衛組織發起的「三五計劃」的幫助下，接受抗逆轉錄病毒治療的人數大大增加。但是，當前的努力仍然追不上艾滋病傳播的速度。2005 年，全世界估計有 3 860 萬艾滋病毒感染者；新感染艾滋病毒的估計有 410 萬人，死於艾滋病的估計有 280 萬人。艾滋病在全球所造成的影響破壞性之大，使得聯合國開發計劃署(開發署)的《2005 年人類發展報告》得出結論認為，艾滋病毒/艾滋病大流行引發了人類發展史上最大的一次倒退。 38. 在《2005 年世界首腦會議成果》中，世界各國領導人承諾大力加強艾滋病毒的預防、治療和護理工作，以期儘可能地實現到 2010 年所有需要者普遍獲得治療的目標。在一些地區已經開始顯現效果：在撒哈拉以南非洲兩個國家——肯尼亞和津巴布韋，在布基納法索和海地的城市地區，在柬埔寨和泰國兩國，以及在印度的四個省，艾滋病毒流行率近來有所下降。到 2005 年 12 月，在中低收入國家中有 130 多萬人接受了抗逆轉錄病毒治療；從 2003 年到 2005 年，在撒哈拉以南非洲，接受治療的人數增加了 7 倍以上（從 10 萬人增加到 81 萬人），僅在 2005 年一年就增加一倍多。2005 年，亞洲接受抗逆轉錄病毒治療的人數幾乎增加了兩倍，達到 18 萬人。

39. 應聯大第 60/224 號決議的要求，艾滋病規劃署及其共同贊助者幫助推動開展一個由國家主導、多方參與的進程，擬訂以實現普遍治療為目標的切實可行戰略。題為《實現普遍治療：聯合國艾滋病毒/艾滋病聯合規劃署(艾滋病規劃署）關於加強艾滋病預防、治療、護理和支助的評估》的報告概述了這些由國家主導的進程，並且就制定和支持國家優先項目，確保資金來源的可預測性和可持續性，加強人力資源和制度，清除壁壘障礙以確保商品價格為人們所能負擔，保護艾滋病毒感染者、婦女和兒童及屬於弱勢群體的人與艾滋病有關的人權，以及制定具體目標和問責機制等問題，提出了實際建議。

40. 2006 年 5 月 31 日至 6 月 2 日在紐約舉行的艾滋病毒/艾滋病問題高級別會議和進展審查，為世界各國領導人提供了一個機會來評估在實現《關於艾滋病毒/ 艾滋病問題的承諾宣言》所訂目標方面的進展情況，和加強全球應對這一流行病的努力。會員國在《關於艾滋病毒/艾滋病問題的承諾宣言：五年後》之中：(a) 承諾採取具體行動，加強由國家主導、可持續和全面的艾滋病應對措施，包括民間社會充分、積極的參與，以爭取到 2010 年實現普遍提供艾滋病毒預防、治療、護理和支助的目標；(b) 確認艾滋病規劃署的估計，即到 2010 年每年將需要 200 億至 230 億美元來資助規模足夠大的應對措施；(c) 承諾制定宏大的國家目標和有經費預算的國家計劃；(d) 同意把重點放在驅動這一流行病蔓延的關鍵因素，特別是兩性不平等、對青年人的挑戰以及恥辱感和歧視。

41. 要對付艾滋病毒/艾滋病流行，必須採取異於尋常的應對措施。我們所面對的主要挑戰之一，是要更緊密、更公開地同最受艾滋病毒和艾滋病影響的人群（如男男性行為者、性工作者、注射毒品使用者）合作；同時，要從短期緊急應對轉向基於對艾滋病獨特性的認識並與國家發展規劃和實施相結合的長期應對。我們需要一項宏大的、對預防和治療均衡兼顧的戰略，而且迫切需要充足的資金。我們是有可能在很短的時間內取得實在成效的。

非洲的特殊需求

42. 世界各國領導人在《千年宣言》中作出了前所未有的承諾，即確認非洲的特殊需求並為此提供資源。迫切需要採取協調一致的行動，因為非洲仍因暴力衝突、貧窮和疾病而承受着比其他區域多得多的苦難。

43. 但是必須承認，過去十年來，非洲出現了令人鼓舞的發展。非洲國家通過民主選舉產生的政府數目顯著增加，一些非洲國家的經濟增長相對持久有力。非洲各國領導人表現出了將非洲大陸的命運掌握在自己手裡的明顯決心。非洲統一組織改成非洲聯盟之後，繼續加強其維持和平和調解能力及其同行審查機制，非洲發展新夥伴關係的實施工作正在繼續推進。

44. 但是，仍然有不少重大的挑戰。撒哈拉以南非洲在實現千年發展目標方面落後於其他發展中國家。全世界大約一半的武裝衝突以及絕大多數的聯合國維持和平人員都在非洲。許多非洲國家的艾滋病毒/艾滋病流行率很高。

45. 為非洲發展提供支助已經成為聯合國的最高優先事項之一。多項區域行動和國際倡議進一步加強了解決衝突、促進經濟增長、鞏固民主以及實施非洲發展新夥伴關係方面的推動力。按照最近一項協議，多邊減債倡議幫助尼日利亞每年將大約 10 億美元的償債費用轉用於減貧方案。加納和荷蘭最近建立夥伴關係，支持加納用本地生產的食物開辦全國性的校餐方案。許多非洲國家正在制定十年教育計劃，而肯尼亞、馬拉維、烏干達和坦桑尼亞聯合共和國取消了教育收費的好處繼續在小學入學率上顯現出來。今年較早時，贊比亞取消了農村基本保健費用，布隆迪開始為母親和兒童提供免費醫療。

46. 2006 年 6 月在阿布賈舉行的非洲肥料問題首腦會議制定了非洲大陸實現糧食自足的共同戰略，並着手開展必要的農村經濟改革，以解決赤貧問題。非洲各國領導人為 2007 年和 2008 年制定了指標，並着眼於一項以 2015 年為期的行動計劃，旨在幫助農民逐漸採用較高產的耕作方式，包括更多地使用改良種子、肥料和灌溉。

47. 同時，千年項目推出了千年村倡議，目的是尋找途徑，將近期作出的全球承諾落實為由政府和社區主導的發展努力，以推動各項千年發展目標的實現。在這個倡議下，迄今已有 10 個國家與開發署建立了夥伴關係。

48. 聯合國系統還在許多其他方面提供援助。我在兩年前設立的獨立專家小組提交了第二份報告，主題是《從承諾到成果：推進非洲發展新夥伴關係的實施》。這個報告就如何推動新夥伴關係的議程提出了一些建議。

49. 2005 年，非洲問題特別顧問辦公室發表了一份題為《非洲的資源流入情況：最新統計趨勢》的報告。報告指出，在 2000 至 2003 年期間，雖然官方發展援助仍然是流入非洲的主要外來資源，但是在海外工作的非洲人匯回來的錢已經超過外國直接投資。因此，公共政策應着眼於為增加匯款提供便利，特別是降低轉賬費用，以達到讓更多資源流入非洲家庭的關鍵目標。

50. 非洲問題特別顧問辦公室所作的其他貢獻包括：2005 年 6 月與塞拉利昂政府合作在弗里敦舉辦非洲解除武裝、復員、重返社會與穩定問題會議。非洲從業人員和他們的國際夥伴匯聚一堂，就如何改善解除武裝、復員和重返社會方案的設計、操作和實施交流經驗和想法，以更好地推進非洲大陸的可持續和平。2006 年 6 月在開羅舉行了類似的專家圓桌會議，主題是「非洲的自然資源與衝突：將不利於和平的因素轉化為有利於和平的因素」，以期在經歷衝突後的非洲國家促進對社會負責、經濟上穩當的資源管理。

51. 今後，聯合國必須更好地應對非洲的需求和期望。這既符合本組織的理想，也是本組織理應對非洲人民作出的貢獻。

確保環境可持續性

52. 1992 年在巴西里約熱內盧舉行了聯合國環境與發展會議，處理有關環境保護和社會經濟發展的迫切問題。100 多位世界領導人簽署了《聯合國氣候變化框架公約》和《生物多樣性公約》，核可了《里約宣言》，並通過了在 21 世紀防止環境退化和實現環境可持續性的戰略計劃，即《21 世紀議程》。會議決定成立可持續發展委員會，負責監測地球問題首腦會議各項協議的執行情況並提出報告。5 年後，即 1997 年，聯大在紐約舉行特別會議，重申地球問題首腦會議所達成的契約，並審查各國、國際組織和民間社會執行《21 世紀議程》的情況。

53. 在我的任期內，我看到各國政府日益認識到環境退化也會威脅到人類的安全。批准重大多邊環境協定的國家不斷增加，表明各國有越來越大的決心要解決全球環境問題。確保環境可持續性既是全球掃貧努力的主要支柱之一，對於實現千年發展目標也是絕對必要的。聯合國一直積極地尋求改善和維護環境的途徑。

54. 我在 2001 年發起的千年生態系統評估於 2005 年 3 月發表了報告，着重指出迫切需要在實現環境可持續性方面取得更多的進展。評估發現，世界 60％的生態系統，如干地、森林、漁場，甚至我們呼吸的空氣，都在退化或者使用方式不可持續。聯合國系統必須繼續幫助各國將對環境的關切實實在在地納入其本國的發展和減貧政策框架。聯合國環境規劃署（環境署）理事會通過的《技術支助和能力建設巴厘戰略計劃》目的在加強發展中國家和經濟轉型期國家政府實現其各種環境目標以及國際商定的與環境有關的發展目標的能力，從而增強它們本國發展的環境可持續性。環境署、開發署及其相關夥伴正在加緊開展《巴厘戰略計劃》所構想的活動。

55. 在 2005 年世界首腦會議上，世界各國領導人決定採取若干措施來保護我們共有的環境，包括要求建立一個更加協調一致的體制框架來應對當前的環境挑戰。在聯大開始審議這些事項的同時，我設立了聯合國全系統一致性問題高級別小組，就如何確保和加強聯合國在發展、人道主義事務和環境領域各種活動的協調提出建議。同時，全球環境基金最主要的執行機構之中的兩個——環境署和開發署，已經將各自的貧窮和環境項目納入貧窮與環境倡議，並已在 9 月首腦會議期間舉行的「環境推動千年發展目標」高級別活動中宣布了這個倡議。

56. 就氣候變化問題採取行動尤為迫切，為此實施全球應對措施是聯合國的優先事項之一。2005 年 2 月《京都議定書》生效，是國際應對氣候變化的一個歷史性時刻。但這只是邁出了一步。國際社會還要為制定第一個京都承諾期（2008 至 2012 年）之後的目標形成更有力的共識。截至 2006 年 7 月，共有 164 個國家批准了《議定書》，代表了工業國家 60％以上的排放。更廣泛的《聯合國氣候變化框架公約》仍然是採取行動的多邊框架。

57. 今後若干年所有國家面臨的一項重大挑戰，是開發新的、可持續的能源。在這方面，以及在按照《千年宣言》所說那樣，為使全人類不用懼怕將來要生活在一個被人類活動造成不可挽回的破壞、資源已不足以滿足人類所需的地球而作出的更廣泛努力中，全世界各國政府、工商界和其他各界都應該發揮重要的作用。

第三章：和平與安全

預防衝突與促成和平

58. 聯合國賴以建立的一項承諾，是預防戰爭並加強解決衝突的手段。《千年宣言》重申，本組織的優先事項之一，是預防造成生靈塗炭的衝突並保護人民使其免於暴力。我們一再看到促成和平以及努力預防衝突爆發的重要性。與其坐等沖突爆發或造成重大破壞，不如及早採取行動，消除潛在暴力衝突的根源，並採取外交舉措，使各方坐到一起彌合分歧。

59. 過去十年中，本組織開始更加重視預防問題。為貫徹《憲章》和《千年宣言》進行的努力導致世界各地情況的改善。在非洲，聯合國在塞拉利昂、利比里亞、安哥拉、莫桑比克、喀麥隆、尼日利亞和其他國家進行的促成和平以及維持和建設和平的努力中發揮了重要作用。在歐洲，在聯合國調停之下舉行的關於科索沃最後地位的談判正在進行，在塞浦路斯，聯合國一直在努力鼓勵重開談判達成一項全面解決辦法。在亞洲，聯合國一直在支持伊拉克的和解努力和尼泊爾的和平進程。在中亞，我倡議啟動了建立一個聯合國預防性外交區域中心的進程，這一倡議得到了該區域 5 國家的支持。在美洲，聯大於 2005 年停止了對中美洲的年度審查，這標誌着聯合國為在該區域促成和平所開展的長達 20 年的努力已圓滿完成。與此同時，安第斯區域和圭亞那的預防衝突活動正在進行。在無數的其他局勢中，聯合國官員們通過發展方案規劃、斡旋和其他手段鞏固脆弱的局勢，並幫助各國的對應機構避免戰爭禍害。

60. 過去十年中，本組織在促成和平的體制方面取得了進展。我熱烈歡迎 2005 年世界首腦會議就預防衝突和調停問題作出的決定，並可以報告說，已經在落實這些決定方面採取了若干步驟。我們正在政治事務部內建立一套專門支助調解工作的班子，這套班子將收集各種經驗教訓，並向聯合國調停人員和聯合國外部的調停夥伴提供更為系統的支持。此外，預防衝突領域在規範、政治和體制方面也取得重要的進展。然而，不幸的是，我們還有很長的路要走，才能確保在一旦出現機會的時候採取切實有效的預防行動。在系統、結構和操作層面上都需要更多的諒解、資源、合作和意願，唯其如此，才能減少武裝衝突的可行性，也使其更加難以爆發。

維持和平

61. 過去的十年我們認識到，聯合國的維持和平工作在確保國家和個人的政治自由方面發揮着關鍵作用。很多特派團，例如派駐塞拉利昂、東帝汶、剛果民主共和國和巴爾幹半島的特派團，在我的任期當中占有中心位置。在我成為秘書長的時候，聯合國有不到 13 000 名官兵部署在世界各地，並正在從 1990 年代初期的挫折中恢復過來。當今，聯合國在世界各地派駐了 65 500 名官兵和軍事觀察員、 7 500 名警察以及 15 000 多名國際和當地文職人員，分別部署在 15 個維持和平行動以及阿富汗、塞拉利昂和東帝汶的 3 個特別政治或建設和平特派團。聯合國維持和平行動的年度預算已從 1997 年的大約 10 億美元增加到當今的大約 50 億美元，相當於全球軍事開支的 0.5％。聯合國的軍事和警察人員在 1997 年的時候來自大約 70 個國家，而當今則來自 100 多個國家。1998 年，10 個最大的部隊派遣國中有 4 個是發展中國家，而當今所有 10 個最大的部隊派遣國都是發展中國家。 62. 過去一年，維持和平行動在塞拉利昂成功地過渡到建設和平的努力，在剛果民主共和國、利比里亞、布隆迪和海地，則過渡到為組織公平和基本上是平靜的選舉提供支持的工作。在阿富汗和剛果民主共和國的特別困難的環境中，維持和平行動促成了複雜的政治過渡進程。

63. 但是，過去一年也以嚴峻的現實提醒我們，失敗的風險仍然很大。我們於 2005 年 12 月把維和人員撤出塞拉利昂。我們也於 2005 年 5 月從東帝汶撤出了最後一個士兵，但還不到一年，又要再派國際部隊返回再度陷入暴力的東帝汶。與此同時，在剛果民主共和國取得的進展由於該國東部地區的暴力事件而不盡如人意，這些事件突出表明了我們的維和行動所面臨的困難而且經常是充滿敵意的環境。

64. 聯合國維持和平行動的轉變不僅僅限於數字。我們在監測停火方面發揮的傳統作用仍然非常重要，但是，聯合國也深深地參與協助推動政治進程，向那些正在擺脫衝突的國家和領土提供建立合法政府的機會。例如，這項工作在科索沃特別重要，聯合國在該地區發揮着臨時行政當局的作用，當前正牽頭開展確定科索沃未來地位的政治進程。此外，僅僅在 2005 年一年，就有 5 000 多萬登記選民有機會參加由聯合國各維持和平特派團監督舉行的選舉和公民投票。我們意識到，僅靠投票不足以帶來政治穩定，因此正在越來越多地參與幫助各國政府改革本國的安全部門，並向全體人民提供社會服務。在利比里亞和海地，我們的特派團還特別注意政府提供服務的方式，並與合作夥伴們一道協助國家當局加強政府財政的問責制。

65. 建設這些能力需要大量資源。我感謝安全理事會在過去一年加強聯合國駐布隆迪、剛果民主共和國和海地特派團的授權，並准許把人員從利比里亞調往科特迪瓦，以及從布隆迪調往剛果民主共和國。我先前曾經指出，為了執行複雜的任務，需要來自聯合國系統、其他多邊組織和各會員國的最為優秀的文職人員。今年，我們在核准一支待命警察力量的初步運行能力並為其配備人員方面取得了重大進展。我們必須繼續努力，爭取在有需要時儘快把最優秀的文職和軍警專業人員部署到外地。

66. 但是，建設和平不僅需要強有力的人員配備，也需要時間。東帝汶的挫折提醒我們，雖然應該時刻考慮到向本組織提供財政和人力資源的國家所關注的問題，但國際社會一定不能過於倉促地撤離飽受衝突蹂躪的國家。新的建設和平委員會已在布隆迪和塞拉利昂政府的支持下，將兩國確定為應該予以注意的國家。我希望該委員會將在協調衝突後社會的重建方面發揮重要作用。

67. 我們還需要強有力的合作夥伴。今年，我們繼續發展與其他國際組織之間的關係。我歡迎歐洲聯盟決定提供一支待命部隊，用以在剛果民主共和國的全國選舉期間支持聯合國組織剛果民主共和國特派團。我還感謝北大西洋公約組織、歐洲聯盟和歐洲安全與合作組織繼續為確保科索沃的穩定和政治進展給予合作。與此同時，聯合國與非洲聯盟之間的合作取得了顯著進展，雙方於 6 月派往蘇丹達爾富爾的聯合評估團表明了這一點。這種合作使兩個組織得以制定一項綜合計劃來加強當前的非洲聯盟駐蘇丹特派團，並為把該特派團轉變為聯合國在該區域的維和行動提出建議。

68. 然而，我們必須意識到，儘管國際社會進行了這種合作和大量的努力，蘇丹政府仍未批准在達爾富爾開展聯合國維持和平行動。除此之外，厄立特里亞政府對聯合國埃塞俄比亞和厄立特里亞特派團的行動施加了種種限制，布隆迪政府也要求聯合國布隆迪行動撤出，這些都清楚地提醒我們，只有在持續得到當地政治支持的情況下，我們才得以建設和平並加強穩定。與此同時，這些情況也提出了非常嚴峻的問題，這就是，為什麼我們有時在最需要得到當事方支持的情況下卻未能贏得這種支持。答案主要是政治性的。衝突當事方並非總是認為有效的維持和平行動符合自己的利益。此外，人們經常對聯合國維持和平行動的意圖有錯誤認識。然而，一旦當事方認識到，聯合國維持和平行動完全是為了促進國際和平與安全，除此之外別無他圖，我們就必須確保聯合國維和人員達到最高的標準，並提供必要的資源。

69. 我們認識到，我們有時之所以失去當地的支持，是因為自己的行動失誤，最明顯的例子，是我們近年來一直在大力爭取杜絕的性剝削和性虐待行為。我們還承認，我們如果缺乏各種各樣必要的資源來克服多重挑戰，例如有政治動機的破壞分子和有組織犯罪分子在局部地區挑起的暴力事件，就會失去信譽。此外，在很多情況下，發展或體制建設過程進展緩慢，令人感到失望，也損害了我們的聲望。在這樣的情況下，本組織自己的士氣也受到很大損害。

70. 但最重要的是，我們必須懂得，國際社會必須同當地有關方面一道密切參與尋找政治解決辦法，並為有效的重建和發展創造條件，只有這樣，才能夠通過部署維和人員，無論是聯合國直接指揮的人員還是其他維和人員，帶來真正的和平。當前，我們的維和部隊鋪得很開，而且經常面對很大的風險，在此情況下，我們必須銘記，有了政治意願，他們的存在才能使對話變得更為容易，才能取得成功。這種存在並不能作為一種長期的權宜之計來取代對話。

71. 在我的任期行將結束之際，當我們繼續尋求辦法解決我們這個時代的重大危機，例如中東和蘇丹的危機時，必須繼續拿出政治意志，投入財政資源和人力資源去促成和平。

建設和平

72. 過去十年期間，聯合國越來越注重在衝突後建設和平，即，在衝突結束後重新確立國家權力，恢復國家與社會之間的關係，重振民間社會的活力，並重建經濟和社會發展的體制基礎。

73. 建設和平努力的成績無疑參差不齊。根據某些統計，那些擺脫戰爭的國家有三分之一至一半於 5 年內再度爆發戰爭。近年來，海地再度陷入暴力局勢，東帝汶重新處於緊張狀態，就表明了這種現象，國際維和人員都需要重返這兩個國家。在這些情況和類似情況中，我們都沒有進行什麼努力來重新創造必要的體制條件和經濟條件，用以把政治競爭保持在憲法秩序和法律框架內。

74. 建設和平的努力經常遭受失敗並不令人吃驚。戰爭只能加劇，而不是減少導致衝突的政治分歧、社會和經濟不平等、資源匱乏以及其他緊張因素。僅僅是簽署和平協定並不表示這些衝突來源的消失；和平協定充其量只能為消除這些因素提供一個長期的路線圖。這場鬥爭的艱苦之處在於落實這些協定，開展更為廣泛的恢復政治和經濟關係的進程。

75. 這種現象不令人吃驚，但無疑使我們深感關切。這是因為，戰爭的再度爆發不僅浪費了在締造和平和恢復方面投入的國家資源和國際資源，而且在和平協定失敗後爆發的戰爭有時比早先的戰鬥慘重得多，這是因為各方認為和解無望，分享權力的可能性看來更為遙遠，贏者通吃的心理從而占據上風。在這種情況下，各方往往不惜打全面戰爭，即使這樣可能引起大規模殺戮。

76. 衝突當事方自己也經常意識到這個風險，因此有時作出必要的困難決定，作出必要的政治妥協，制定必要的制度性制約措施，並接受必要的犧牲，以使全國人民再度對恢復前景抱有信心，領導人民遠離戰爭。凡在建設和平的努力取得成功的情況中，導致成功的關鍵因素總是本國有關方面發揮的領導作用。國際社會無論進行多少參與，都無法取代本國政治領導人擔負起自己的責任，帶領人民走向和平與發展所起的作用。

77. 國內的領導是建設和平的必要條件，但往往不是充分條件。大量的國際支持經常發揮關鍵作用。實際上，在過去十年，為落實和平協定和開展更廣泛的建設和平進程所提供的國際援助儘管遭受過重大挫折，但為世界各地內戰的全面減少這一具有歷史意義的成就作出了不可或缺的貢獻。

78. 在建設和平努力取得成功的地方，例如薩爾瓦多、危地馬拉、莫桑比克、柬埔寨、盧旺達和東斯拉沃尼亞，以及很有希望成功的地方，包括布隆迪、塞拉利昂和利比里亞，聯合國系統全面顯示了自己的最大優勢。

79. 當然，聯合國首先是一個成員組織。建設和平的工作突出表明了這一點，這不僅是因為本國領導發揮的作用至關重要，而且還是因為向建設和平努力提供捐助的都是會員國，其中既包括可以提供重要幫助，以穩定新成立的國家政府的有關區域各國政府，也包括為重建過程提供大部分財政資源和提供額外政治支持的捐助國政府。

80. 聯合國也是一個由具備各種能力的機構組成的網絡。其中一些機構，例如世界銀行、國際貨幣基金組織和開發署，在經濟和體制重建方面發揮着關鍵作用，而其他機構，例如聯合國的難民事務高級專員辦事處（難民署）、人權高專辦、世界糧食計劃署和兒童基金會，則在人道主義和社會重建方面發揮着重要作用。 81. 聯合國也是行動能力的來源。當前，這些能力的部署，特別是以維持和平行動的形式進行的部署，一般通過結構安排包容了聯合國在各個方面的業務活動。事實證明，這種做法發揮了重要作用，有助於各方克服分歧，提供使其能夠解決緊張局勢的安全空間，並為國家和社會基礎結構的重建輸送資源。

82. 使所有這些作用融為一體在過去十年中是一項重大挑戰。但是，成立建設和平委員會正是為了達到這個目的。建設和平委員會將成為一個把聯大、經濟及社會理事會和安全理事會聯繫起來的論壇；使更多的國家，特別是發揮區域作用的國家以及主要的財政資源提供國和部隊派遣國參加安全理事會的審議工作；成為一個具有長期規劃，在常規的維持和平行動期結束之後仍保持參與的機構；成為一個使整個聯合國系統，包括各國際金融機構，可以同一組參與最為深入的核心會員國舉行會議的場所；最重要的是，該委員會將提供一個平台，供各國政府闡明自己與重建有關的設想和優先事項。所有這些作用使得該委員會有希望取得更加有效和更加可靠的建設和平成果。

83. 建設和平委員會的起步很慢，尚未充分顯示出自己的潛力。但好事總是多磨，我們不應由於這個新機構仍在努力尋求有效的工作方式而感到沮喪。建立一個建設和平支助辦公室和一個建設和平基金的辦法將為該委員會增添重要的工具。我預計，今後十年，建設和平委員會將處於聯合國和國際社會在建設和平方面所進行工作的核心，而 2005 年世界首腦會議正確地將這項工作確認為本組織的關鍵的作用之一。

打擊恐怖主義

84. 在過去十年中，恐怖主義對國際和平、安全和發展的威脅引起新的重視。因此，國際社會採取了一系列重要步驟，為採取共同行動打擊恐怖主義提供了堅實的法律基礎，包括通過 13 項國際文書及其議定書和修正案，最近一項國際文書——《制止核恐怖主義行為公約》在 2005 年 9 月世界首腦會議期間開放供簽署。世界各國領導人在《千年宣言》中決心採取協調一致的行動打擊國際恐怖主義。在世界首腦會議上，他們首次強烈譴責一切形式和表現的恐怖主義，而不論何人在何處所為，其目的為何。我相信，締結一項關於國際恐怖主義問題的全面公約指日可待。

85. 聯合國反恐怖主義活動急劇增加，以應對日益嚴重的恐怖主義的挑戰。具有里程碑意義的安全理事會第 1267（1999）、第 1373（2001）、第 1540（2004）和第 1624（2005)號決議和支持三個反恐怖主義附屬機構的專家組促使各國積極擔負起責任，採取切實步驟，防止恐怖主義籌資活動、出入境和獲取大規模毀滅性武器，並制止煽動恐怖主義。聯合國系統內為數眾多的組織、部門和機構，包括國際原子能機構（原子能機構），聯合國毒品和犯罪問題辦事處，國際刑警，聯合國教育、科學及文化組織，國際民用航空組織，國際海事組織，衛生組織和其他許多組織，均積極參與防止和打擊恐怖主義的各方面工作中。

86. 但是，各會員國在執行國際文書的過程中需要更多的技術援助，從事反恐工作的聯合國實體數量不斷增加，需要相應加強協調，這一切都表明，需要制定一個全面、協調和前後一貫的反恐戰略。

87. 在 2005 年世界首腦會議上，世界各國領導人歡迎我於 2005 年 3 月在馬德里提出的反恐戰略中所確認的五個方面，並同意進一步擴展這幾方面的內容，以形成一個能夠加強國際社會而削弱恐怖分子的戰略。此外，他們要求我提交有關建議，以加強聯合國系統協助各國打擊恐怖主義的能力，並進一步協調聯合國在這方面的活動。

88. 2006 年 4 月，我提交了題為《團結起來消滅恐怖主義：關於制定全球反恐戰略的建議》的報告。我的建議源自一個根本的信念，即任何事業，無論多么正義，都不能作為恐怖主義的藉口。這些建議集中在五點內容上：說服各群體不要訴諸恐怖主義或支助恐怖主義；剝奪恐怖分子實施襲擊的手段；遏制國家支助恐怖團體；發展國家防止恐怖主義的能力；在處理恐怖主義和反對恐怖主義的過程中捍衛人權。

89. 在整個報告中，我強調應採取實際行動，使各國政府、聯合國和其他國際組織、民間社會和私營部門發揮各自優勢，共同打擊恐怖主義，同時尊重法治和人權。多年來，國際社會逐漸認識到，有效的反恐措施與保護人權這兩個目標並不互相矛盾，而是相輔相成的。和平文化的重要性日益明顯，同樣越來越清楚的是，恐怖主義並非從某一特定區域、意識形態或宗教中產生，也不僅僅針對某一些國家或群體。為此，促進在各文明之間開展對話，具有更重要的意義。

90. 我相信，聯合國系統在反恐行動的許多方面都可以作出重大貢獻，從促進法治和建立有效的刑事司法系統，到確保各國具備打擊資助恐怖主義的手段，到加強防止恐怖分子獲取核、生、化材料或放射性材料的能力。生物恐怖主義帶來的挑戰尤其嚴峻，迫切需要國際社會對其進行重新思考。因此，我在報告中提出，需要開展多個利益攸關方之間的對話，以確保生物技術的進步不被用於惡毒的目的。我們也永遠不應忘記，恐怖主義的真面目，反映在其受害人身上，所以保護受害人權利，確保聽取他們的呼聲，並提供援助協助他們重返社會，至關重要。儘管這方面的主要責任應由各國承擔，但是有關聯合國實體也可以給予幫助。

91. 為實現這些目標，我正在採取步驟，將我一年前成立的反恐執行工作隊制度化。該工作隊集合了涉及恐怖主義不同方面的 23 個聯合國系統實體的力量，以確保聯合國反恐工作的總體協調和統一。我還正在秘書處成立一個協調中心，以幫助協調一項民間社會反恐運動，而且我已建議成立一個由聯合國技術援助提供者、捐助方和受援國組成的非正式小組，以交流信息，協調有關努力。

92. 聯大已經利用我的建議加強有關全球反恐戰略的討論，我對此感到十分欣慰。實行這一戰略將加強反恐業務措施，並且將邁出歷史性的一步，因為該戰略將所有 192 個會員國聯合起來，顯示它們消滅這一禍患的決心和能力。我相信，就戰略問題達成協議指日可待。所有國家，不論大小強弱，都可能受到恐怖主義及其後果之害。各國都將從反恐戰略中受益。

裁軍與不擴散大規模毀滅性武器

93. 自 1946 年以來，消除「大規模毀滅性」武器一直在聯合國議程之中。在過去十年，我們在大規模毀滅性武器問題上先是充滿期望，其後希望又逐漸變得渺茫。1995 年，《不擴散核武器條約》的締約方同意無限期延長該條約。一年以後，各國簽署了《全面禁止核試驗條約》。2000 年，不擴散條約締約國審議大會通過了新的政治承諾，以推動實現該條約的目的。2005 年，會員國曾有兩次機會加強《不擴散條約》的基礎，首先是在 5 月份的審議大會上，其後是在 9 月份的世界首腦會議上。這兩次會議都未能就不擴散和裁軍問題達成一致意見，這一結局發出了一個可怕的信號，即在有可能對國際和平與安全帶來最嚴重威脅的問題上國際分歧日益擴大。但同時，世界各國在形成嚴禁化學武器的共識方面取得了顯著進展。自 1997 年《化學武器公約》生效以來，該公約的成員國已經增加到 178 個。該條約第一個規定了對銷毀一整類大規模毀滅性武器進行有效國際核查的制度。自 1995 年以來，《生物武器公約》的成員國已經增加到 155 個，新增了 21 個締約國。但是仍然存在一些關切，即缺少對遵守情況的核查手段，並且需要進一步增加成員國。

94. 目前，聯合國繼續在遏制殺傷武器擴散方面發揮着積極和重大的作用。在今年多次重要講話中，我都提醒注意一個首要的關切，即國際社會目前面臨着兩條截然不同的道路。一條道路是所有會員國積極參與，通過信任、對話和談判達成的協議，走向一個限制和扭轉核武器擴散的世界。另一條道路是危險的，它通向一個極不穩定的世界，在那裡，核武器是國際關係的通貨，非國家行為者掌握實施可以帶來災難性後果的恐怖主義的手段。

95. 打破多邊談判的僵局，使裁軍問題重新為國際議程所重視的時機，我相信就是現在。在此關頭，我們不應忘記《不擴散核武器條約》所取得的成績。該條約幾乎獲得了普遍參加，牢固確立了反對核擴散的規範。但是該條約的成就，其所獲得的全球支持及其活力，卻常為人們所忽視。

96. 我還提醒注意有必要解決兩個具體的關切問題。朝鮮半島上的僵局持續尤其令人失望，儘管 2005 年 9 月的六方會談達成協議，提出一套可核查的朝鮮半島無核化原則。伊朗伊斯蘭共和國方面有必要使原子能機構能夠向世人保證，該國的核活動完全屬於和平性質。對這兩個國家的問題，需要採取的解決辦法不僅應當是和平的，而且應當有助於加強《不擴散核武器條約》的完整性。

97. 儘管在裁軍問題上取得了一些進展，但是全世界範圍的核武器仍然數以千計，其中許多處於一觸即發的狀態中。而且，2006 年新的導彈試驗突出反映了缺乏規範導彈問題的多邊文書。要避免核擴散一發不可收拾，就必須要開展更為協調一致的國際努力，就最為迫切的核威脅達成共識。一些人堅持在採取進一步核不擴散措施之前應當先裁軍，而另一些人的主張正相反，在我看來，這種爭論於事無補。兩者都是確保安全所不可或缺的。

98. 在 2006 年 6 月訪問日內瓦時，我高興地看到裁軍談判會議比過去幾年更有可能在工作方案上取得進展。十年來該會議首次開始按商定的時間表開展工作，作出特別努力以反映各國在安全方面的關切。在日內瓦，我確認了中國和俄羅斯聯邦提出的關於防止外層空間武器化的建議的重要性，並提請注意美利堅合眾國提議的關於停止生產用於製造武器的裂變材料的創新性文書的內容。我希望這些步驟是一個富有成效的新階段的開始。

99. 在實際執行《不擴散核武器條約》方面，原子能機構繼續出色地進行核查和確保其各項規定得到遵守。總幹事穆罕默德·巴拉迪代表原子能機構獲得諾貝爾和平獎，進一步證明總幹事和該組織目前所發揮的作用不可或缺。

100. 我還高興地報告，2006 年 4 月，安全理事會重申了第 1540（2004）號決議，要求所有會員國除其他以外，制定和執行有效的國內法律和監管措施，防止非國家行為者獲取大規模毀滅性武器。

101. 在 2006 年 4 月的報告《團結起來消滅恐怖主義》中，我強調了核、生、化或放射性武器恐怖襲擊所可能造成的毀滅性後果。在該報告中，我提出生物恐怖主義——非國家行為者濫用生物製劑和毒素，是同和平與安全有關的一個最重要但關注不夠的威脅。因此我提議成立一個論壇，將關鍵性生物技術利益攸關方聚集在一起，推動一項全球倡議，以儘可能降低生物技術被濫用的危險。

102. 小武器的擴散繼續對世界許多區域的和平與安全造成嚴重威脅。這些武器的體積可能不大，但造成的破壞巨大。2001 年，各會員國承諾緊急處理小武器和輕武器的非法貿易問題。聯大於 2005 年 12 月通過了一項識別和追查非法小武器的國際追查文書，使我受到很大鼓舞。但是，2006 年聯合國審查《小武器行動綱領》執行進展會議最終未能就進一步措施達成協議，使我深感失望。不過，該會議還是成功地使國際社會注意到這一問題。國際社會顯然仍然決心以《行動綱領》作為採取措施限制這些武器的非法貿易的主要框架。

103. 我們目前所面臨的各種挑戰比以往任何時候都更為嚴峻，形式更為多樣，而且在許多方面也更為危險。為證明我們能夠應付這些挑戰，所有會員國還須作出共同努力，進行創新思考，並採取切實行動。我對 21 世紀聯合國的構想是，我們將更有決心地同時在安全、發展和人權三個方面齊頭並進。這些問題相互交織，因為它們相互依賴，相互促進。我們決不能失敗。

第四章：人權、法治和人道主義事務

法治

104. 聯合國成立於一場可怕的戰爭結束之後，目的是確保國家間的關係建立在包括人權和人的尊嚴在內的國際法基礎上。「法治」是本組織工作和任務的核心理念。這些原則無論在國際一級，還是在國內都適用。的確，《千年宣言》重申所有國家承諾以法治作為促進人類安全與繁榮的至關重要的框架。

105. 在國際一級，過去十年來最引人注目的發展出現在國際刑事司法領域。安全理事會在 1993 年和 1994 年分別設立的前南斯拉夫問題和盧旺達問題國際刑事法庭，標誌着自紐倫堡國際軍事法庭以來的第一代法庭。它們表明，集體的意志不會允許嚴重違反國際法的行為逍遙法外，不受懲罰。重要的是繼續確保這兩個法庭有力、高效地完成其工作。我鼓勵各會員國與這兩個法庭充分合作，一經要求即向其移交被起訴者。

106. 兩個法庭取得的最大或許也是最持久的成就之一，是使大力起訴這類罪行成為可接受的做法。這些開拓性的努力推動設立了塞拉利昂問題特別法庭，以及柬埔寨法院特別法庭。聯合國在這些新法庭的發展中，應用了從最先兩個法庭的經驗中汲取的重要教訓。兩個第二代法庭與上一代法庭不同，規定了本國法官和檢察官的參與，並規定國內法和國際法同時適用。

107. 針對 2005 年 2 月 14 日殺害黎巴嫩前總理拉菲克·哈里里和其他人的爆炸事件，在 2005 年接近結束時，安全理事會通過第 1644（2005）號決議，請我開始為黎巴嫩設立一個具有國際性質的法庭的進程。在我們逐步設立這一法庭時，秘書處將確保法庭在執行工作時適用國際司法的最高標準。此外，在布隆迪，秘書處依照安全理事會第 1606（2005）號決議的規定，與布隆迪當局討論設立真相與和解委員會和設立法庭的法律框架，採取司法與非司法責任追究機制相結合的做法。在這些工作中，秘書處將力求利用從以前的法庭汲取的教訓。

108. 2002 年，國際刑事法院成立，為了結束有罪不罰的現象，並通過法治確保實施滅絕種族罪、危害人類罪和戰爭罪的人不會再逍遙法外而作出的漫長努力終有所成。這重要的一步表明，國際社會致力於建立一個永久和普通的機制，以確保不再容忍那些最嚴重的罪行不受懲罰。已有一百個會員國成為《國際刑事法院羅馬規約》締約方。重要的是，法院《規約》規定，在實施國際管轄之前，國家法律當局可以採取行動。自 2004 年以來，該法院已對剛果民主共和國、烏干達和達爾富爾的情勢展開調查，後者是由安全理事會提交該法院的。2006 年 3 月，逮捕並向該法院移送了一名被指控實施戰爭罪的剛果籍嫌疑人。2005 年 10 月，法院預審分庭啟封對五名上帝抵抗軍高級領導人的逮捕令。他們被指控於 2002 年 7 月後在烏干達實施了危害人類罪和戰爭罪。擴大會員國對國際刑事法院的參與，將是國際司法領域面對的另一挑戰。

109. 司法，尤其是衝突中和衝突後社會的過渡司法，是和平的基石。面對相反意見的壓力，國際社會應確保將司法與和平視為相輔相成的要求。即便不可能同時實現兩個目標，我們也絕不應在司法與和平兩者之間作出選擇。這一點尤其重要，因為我們的堅定立場依然是，不應赦免國際罪行。

110. 正如我在 2004 年 8 月 23 日給安全理事會的關於衝突中和衝突後社會的法治與過渡司法的報告中所指出，在這方面，法治是指一個治理原則，據此原則，所有個人、公私機構和實體，包括國家本身，都要對符合國際人權規範和標準的法律負責。聯合國系統的許多部分都在某種程度上努力擴大法治，包括過渡司法。我們至少在建設和平領域做出了努力，確保我們工作協調一致和行之有效。因此，最近設立的建設和平委員會對我是一大鼓舞，它將協助各國確保在世界的動盪地區，法治能夠得到維護。

111. 法治也應適用於聯合國各機關的工作。我很高興安全理事會最近重申決心確保訂立公正明確的程序，按此將個人和實體列入制裁名單、從名單上除名，以及准予人道主義豁免。

112. 2004 年，我在向聯大發表的講話中談到，必須在全世界恢復和擴大法治。我將其描繪成一個有理才有力而非有力即有理的框架。當時我警告說，由於法律在太多地區受到忽視，當今世界各地的法治岌岌可危。聯合國作為一個集體，每個會員國作為個體，都必須致力於確保我們在各級和在所有情況下，堅持和促進那些構成我們組織基礎的法律原則。

人權

113. 過去十年來，我們看到人權在聯合國工作中的重要性大大提高，這一點令人欣慰。《千年宣言》和《2005 年世界首腦會議成果》都重申了人權是整個聯合國系統的一大支柱和共同責任這一基本前提。

114. 將所有的人權包括發展權納入主流，是我自 1997 年以來啟動的一系列聯合國改革努力的中心內容之一。在加強聯合國系統規範工作與業務工作的關係方面，這項工作是人權高專辦的一個重要側重點。全系統許多領域在這方面都已取得進展。在這一進展的基礎上，我在 2002 年和 2005 年關於聯合國改革的報告中，都主張需要更集中地重視支持會員國努力建設更強大的國家制度，以增進和保護人權。對加強高級專員及其辦事處的能力，以便將增進和保護人權納入國家政策， 2005 年世界首腦會議給予了前所未有的政治支持。

115. 會員國在世界首腦會議上接受了我的建議，即為了在系統內將人權確定在其應有的位置上，應設立一個由聯大直接選出的人權理事會，與安全理事會和經濟及社會理事會並肩工作。2006 年 3 月，聯大通過了設立人權理事會取代人權委員會的決議。人權理事會的特點之一，是通過一個普遍定期審查機制，定期審查所有國家履行人權義務的情況。2006 年 5 月 9 日，人權理事會 47 個成員國選出，它們保證與理事會全面合作，維護在增進和保護人權方面的最高標準。我與其他許多政要一起，在 2006 年 6 月 19 日第一屆會議的開幕式上致詞。人權理事會采取了多項重要行動，包括通過《保護所有人不遭受強迫失蹤國際公約》和《聯合國土著民族權利宣言》。人權理事會還決定設立兩個閉會期間不限成員名額工作組：一個負責制訂普遍定期審查機制的方式，另一個負責制訂具體建議，以便審查並在必要時改進及合理調整人權委員會的所有任務、機制、職能和職責，實行一個包含特殊程序、專家諮詢和申訴程序的制度。

116. 《2005 年世界首腦會議成果》表明，所有國家的政府均明確和毫不含糊地接受了保護人民免遭滅絕種族、戰爭罪、種族清洗和危害人類罪之害的集體國際責任。會員國有史以來第一次表示願意在和平手段證明不夠充分和國家當局顯然沒有採取必要行動時，通過安全理事會，為此目的採取及時和果斷的集體行動。這一決定重申了聯合國「永不再發生」的允諾，但我們必須言行一致，有實際采取行動的決心。

117. 人權事務高級專員在我提交了《大自由》報告之後，發布了她的行動計劃（2005 年 5 月），提出人權高專辦未來方向的總體構思。2006 年初，她啟動了首個兩年期戰略管理計劃，闡明人權高專辦將如何執行行動計劃中的構思，並綜述了人權高專辦將側重的工作領域，以及所需的資源。2005 年秋，聯大決定在 5 年內將人權高專辦的經常預算增加一倍，從而支持新計劃的執行。在 2006-2007 兩年期，這意味着增加 91 個員額和另外 2 000 萬美元的可用經費。

118. 行動計劃要求重視當地執行工作的一系列差距，以及人權高專辦和聯合國系統必須採取具體行動，與各國一起努力縮小這些差距，以促進有效保護和實現人權。我設立了「行動 2 方案」，作為我在 2002 年提出的報告《加強聯合國：進一步改革綱領》的後續行動。這一方案由人權高專辦牽頭，聯合國發展集團和人道主義事務執行委員會各機構參與執行。隨着國家一級加快執行「行動 2」的步伐，需要更重視引導聯合國系統在國家一級的廣泛努力，以確保這些努力能夠有效促進國家能力的增強，以便更有效和持久地保護人權。

119. 在協調工作方法和審議如何協助締約國履行實質性承諾和報告義務方面，各條約機構取得了進展。共同核心文件的準則已經制定，可供締約國利用。2006 年 3 月，高級專員編寫了一份概念文件，闡述行動計劃中關於設立一個統一常設條約機構的建議。該文件為探討改革的途徑提供了基礎。

120. 特別程序機制在保護人權方面發揮了重要作用。從 2005 年 9 月至 2006 年 6 月，這些機制對 40 多個國家進行了實況調查。同一時期，還向世界各地 125 個國家發送了 900 多份函件，涉及達 2 500 人。另外也在與其任務規定有關的專題領域，進行了若干開創性研究。

121. 人權高專辦根據我的改革方案和高級專員的行動計劃，正在加強國家參與工作，增加外地業務。2005 年，人權高專辦在尼泊爾、危地馬拉和烏干達開辦了三個新辦事處。

122. 人權高專辦的尼泊爾辦事處有保護和增進人權的廣泛任務規定，包括在全國進行監測活動。在 2006 年 4 月發生的示威抗議期間，人權高專辦在該國各地的監測小組對事件進行了記錄，幫助遏制暴力，並探望了 1 000 多名被拘留的群眾。由於在全國設立了區域辦事處，並進行街頭監測，人權高專辦為保護當地的人權作出了獨特貢獻。

123. 2006 年 4、5 月間，東帝汶發生了暴力事件，東帝汶民主共和國政府請求聯合國設立一個獨立委員會，對事件進行審查。我請高級專員成立東帝汶問題特別獨立調查委員會，並對其提供支助。該委員會的成員於 2006 年 7 月開始在東帝汶工作，將在 2006 年 10 月底以前向我報告。

124. 我在 2005 年的《大自由》報告中提出，與發展和安全一起，人權是聯合國工作的第三支柱。人權事業已進入一個新時代——執行的時代。去年通過的改革以及仍在進行的改革反映了這一演變過程，並將使聯合國能夠更好地實現《憲章》的允諾。

民主與善政

125. 上個十年目睹了民主施政方面取得的重大進展。與歷史任何時期相比，如今有更多國家的政府由競爭性選舉產生。這象徵在人權、自由和選擇方面的重大進步。包容性的公眾參與和競爭性的多黨派選舉，對賦予窮人權力和建立持久的和平解決辦法必不可少，儘管僅僅這兩項本身是不夠的。

126. 去年，在幾個擺脫衝突的國家，舉行了具有里程碑意義的選舉。在向阿富汗、布隆迪、科特迪瓦、剛果民主共和國、海地、伊拉克、利比里亞和巴勒斯坦的選舉提供援助方面，聯合國發揮了關鍵作用——登記選民、管理投票站、促進制訂選舉法，以及加強獨立選舉委員會。2005 年 9 月，阿富汗進行第一次議會選舉，選舉的重要成果之一，是在 249 席的人民院中有 68 名婦女當選。聯合國在援助剛果民主共和國的選舉時，發動了規模最大的方案，耗資約 4.32 億美元。剛果民主共和國自 1965 年以來，就沒有舉行過多黨選舉，目前正在擺脫漫長的危機狀態。由於科特迪瓦的政治和選舉局勢非常複雜，聯合國提供了一種新的選舉支助形式：任命一名選舉問題高級代表，以促進解決選舉中的分歧。

127. 聯合國還向數十個請求諮詢或支助的國家提供了比較一般的選舉行政援助，例如培訓專業選舉官員，協助解決選舉紛爭，提供選舉制度設計的諮詢意見，支助選民教育方案，向新聞記者提供選舉報道方面的培訓，評估登記和投票的費用。

128. 儘管有這些積極的發展，但仍存在許多重大挑戰。組織包容性、競爭性的選舉，僅僅是建設民主的一個步驟，儘管是必要的一步。選舉提高了人們的期望，即施政機構和進程將顧及所有公民的需要和關切，包括窮人和處於社會邊緣的人的需要和關切。為了使這些希望成為現實，聯合國的工作在過去十年間開始逐步轉變，從傳統的注重公共行政，轉向民主施政方面具有挑戰性的新問題。

129. 為了加強各國政府、民間社會和非政府行為者、區域和國際組織力爭建立和鞏固民主支柱的努力，2005 年 9 月的世界首腦會議決定設立聯合國民主基金。該基金已吸引了 4 900 萬美元的認捐和實收資金。民主基金將資助旨在賦予民間社會權力、加強法治、增加民眾參與和確保人民能夠行使民主權利的項目。

130. 聯合國目前正在與各國共同努力，確保議會發揮作用和具有代表性，人權得到尊重，法官公正中立，媒體獨立自由，決策程序照顧到地方關注的問題。民主參與和政府能力的建設需要同步進行。如果人民參加了投票，但其日常生活沒有得到真正改善，他們可能會感到失望。倘若政府得到加強，卻無須對人民負責，那麼這一進程可能只惠益少數而非大多數人。這兩項密不可分的長期挑戰始終處於聯合國加強民主施政工作的中心。

131. 為實現這些目的，聯合國提供了廣泛的服務、政策諮詢和技術援助，旨在加強司法制度和人權、議會代表性、地方施政和權力下放、公共行政改革和反腐敗努力、兩性平等、電子施政和信息提供、民間社會和輿論。在這些方案中，聯合國與許多合作夥伴和捐助組織以及議會網絡、民間社會組織和其他實體進行了密切的協作。

132. 通過把公民與國家聯繫起來以及減少衝突，議會能夠發揮重要的作用。聯合國一直在努力加強 50 多個國家的議會，尤其是西非和阿拉伯國家的議會。在施政方面實施權力下放，對交付服務和實現千年發展目標也很重要。改善社區狀況和減少貧窮，需要公共部門提高管理效率，積極回應人民的需求，和消除腐敗。 133. 新的民主政體和恢復民主的政體國際會議與聯合國合作，是一個特別適於支助發展中世界和發達世界約 120 個國家的民主政體的論壇。2006 年 10 月，它將在多哈舉行第六次會議，也是第一次在阿拉伯國家舉行會議。民主政體共同體與該會議一起同聯合國合作，擴大國際社會內對民主施政的接受。

134. 過去十年來，許多國家，包括世界上一些最貧窮的國家，都在建立有效的民主體制方面取得重大進展。聯合國對這些發展作出了重大貢獻。但是在許多地方，民主施政的質量還需進一步提高，有些地方的民主進步陷於停頓，甚至出現倒退。必須在選舉後繼續保持國際承諾和支持，否則選舉將變成空泛的允諾，民主施政和人類發展可能難以為繼。

人道主義事務

135. 人道主義援助向遭受暴力衝突或自然災害蹂躪的民眾提供急需的幫助，切實體現了聯合國拯救生命和緩解痛苦的決心。緊急救濟援助是實現發展的第一步，幫助脆弱民眾渡過災難，逐步提高自力更生的能力。不幸的是，平民仍是沖突和內亂的主要受害者。過去十年，人道主義界已向數千萬平民提供了援助和保護。目前全球各地危機並發，人道主義援助的准入問題和不安全已成為日益嚴峻的挑戰，特別是在一些脆弱不堪和搖搖欲墜的國家。1996 年，聯合國發出了 13 道聯合呼籲，共募集 18 億美元援助世界各地陷入危機的 1 700 萬人。十年後，聯合呼籲設法募集 47 億美元，以開辦 18 個人道主義方案，幫助 26 個國家的 3 100 萬人。

136. 1998 年實行我的改革方案時，人道主義事務部改組為人道主義事務協調廳，目的是加強人道主義行動的協調統一和整體效力，其任務授權有所擴大，包括了人道主義應急措施的協調、政策制訂和人道主義宣傳。過去十年，聯合國加強了機構間協調，改進了實地協調，並加大了籌資力度。

137. 我在《大自由》報告中曾指出，任何國家，不論強弱，都無法與外界隔絕，或免受跨界天災人禍的威脅。我們現在比任何時候都需要一個重振雄風、切實有效、承擔問責、能夠應對未來人道主義挑戰的聯合國。為此，2005 年聯合國着手對全球人道主義體系進行全面改革。對於世界上深陷絕境、極度貧窮的民眾來說，這一改革已經產生拯救生命的成果。人道主義成就

138. 2005 年，聯合國開始進行一系列旨在加強全球人道主義體系的改革，以確保人道主義應急措施更可預測、更加協調、更具效率、更富成效。2006 年 3 月，我設立了中央應急基金，這是在 2005 年世界首腦會議上提出的改革建議之一，也是聯合國人道主義應急能力的一大改進。迄今已有 40 多個捐助國向新基金認捐 2.64 億美元。原有 5 000 萬美元的貸款部分，加上最多 4.5 億美元的贈款機制，使原中央應急循環基金更新換代。

139. 現在，聯合國各機構可以藉助該基金，在許多人命危在旦夕而急需及時援助的危機初期啟動救濟行動。此外，該基金專門劃撥三分之一的資源在長期受忽略的危機地區開展拯救生命的核心行動，糾正了原來在人道主義供資方面存在的一些不公平現象。基金於 5 個月前啟動，已向 10 個組織提供 1 億多美元，用於 20 個國家的 150 多個項目，其中大多數項目在非洲。最重要的是，該基金幫助拯救生命，並緩解了數百萬人的痛苦。

140. 第二項改革是必須加強應急措施的問責制和可預見性。當前人道主義救濟資源捉襟見肘；幾個大陸危機並發；實地援助的行動者越來越多。因此對各種應急措施的協調已不是可有可無，而是必不可少。新制定的「分組領導辦法」，明確規定聯合國各機構在救濟到早期恢復等九大關鍵應急行動領域的作用和責任，增強了整體可預見性，有助於填補援助領域的空白。

141. 人道主義領域的第三項改革是強調必須加強聯合國在國家一級的代表，這是經濟及社會理事會認可的，並在《2005 年世界首腦會議成果》中得到重申。人道主義救助：成果

142. 2005 年，世界自然災害更加頻仍，程度更為嚴重。繼 2004 年末印度洋海嘯之後，又發生了 2005 年 10 月的南亞地震，聯合國各人道主義機構向所有患難者提供緊急援助的能力已達到極限。

143. 出於在全球範圍內提供救濟和保護的需要，2006 年聯合國發出了一項聯合人道主義呼籲，數額 47 億美元，以開辦 18 個方案，幫助 26 個國家的 3 100 萬人。到年中，呼籲的資金已有 35％到位。2005 年聯合呼籲的數額為 60 億美元，以援助 29 個國家的 3 000 萬人。到年底，已有 67％資金到位。

144. 去年，聯合國人道主義機構向 82 個國家的 9 700 萬人，包括蘇丹的 650 萬人提供了糧食援助；為處於緊急狀況的 3 000 萬兒童提供了麻疹免疫接種；支持了幾百所保健設施；向幾十萬人提供了住所、適耕地、安全飲用水和衛生設施；創立了幾百個應急教育設施；向約 2 000 萬難民和流離失所者提供了保護和援助；並支持了約 150 個國家的兒童保護活動。

自然災害

145. 雖然海嘯災後恢復和「重建得更好」的努力迅速開展，但 2005 年大規模自然災害發生的次數增加了 18％，人道主義行動者疲於應付；1.57 億人受災， 92 000 人遇難。面對大自然的破壞力，貧窮民眾遭遇的危險總是最大，而抵禦能力總是最弱。

146. 在 2005 年遭受自然災害的人中，96％以上遭受的是水災、旱災和風暴。 27 場熱帶風暴，其中 13 場發展成颶風，肆虐 12 個國家的人們，使 1 000 多人喪生，數十萬人流離失所。

147. 去年，地震、火山噴發和海嘯是造成死亡人數最多的自然災害。最嚴重的災害是 2005 年 10 月的南亞大地震，使 73 000 人喪生，69 400 人受傷，330 萬人無家可歸。雖然遇到了前所未有的後勤難題和惡劣的喜馬拉雅氣候，救濟行動向 300 多萬人提供了各種禦寒住所、醫療、食物、供水和衛生設施。

148. 在非洲之角，周而復始的乾旱加劇了糧食匱乏，使 1 500 萬人受影響。2006 年 4 月，我為非洲之角發出了一項區域呼籲，以解 800 多萬人的燃眉之急，消除造成災害的根源。這項緊急吁籲請求提供 8.55 億美元，而到位的資金不到 40％。難民和流離失所者

149. 2005 年拉下帷幕之際，世界難民人數連續 5 年下降，而新難民人數是近 30 年來最少的。從全球看，聯合國登記的難民現有 1 270 萬人（其中 430 萬人是在被占領巴勒斯坦領土、約旦、黎巴嫩和阿拉伯敘利亞共和國的巴勒斯坦難民）。在阿富汗、布隆迪和利比里亞，幾十萬被迫背井離鄉的人已返回自己的國家。

150. 但不幸的是，國內流離失所者人數明顯增加。全世界約 2 300 萬人仍因暴力和武裝衝突而流離失所。還有數百萬人因自然災害流離失所。複雜的緊急情況

151. 剛果民主共和國、蘇丹和烏干達北部等地的衝突，繼續導致幾十萬人死亡，奪去人們的土地和財產，摧毀生計，並造成不穩定。乍得和烏干達北部的局部沖突波及整個區域，與准入和安全問題一樣，對人道主義行動構成了挑戰.

152. 目前正在達爾富爾實施世界上最大規模的救濟行動，約 13 000 名救援人員不顧天天發生的駭人聽聞的暴力和侵擾，正奮力救濟 300 萬處境極其困難的人，占達爾富爾人口的一半。在達爾富爾西部和北部的大片飛地，准入受限制，幾十萬平民的人道主義生命線隨時有被切斷的危險。提供的全部資金不足以滿足該區域龐大的人道主義需求。

153. 剛果民主共和國的人道主義需求也極為緊迫。在該國內戰期間，390 萬人死於飢餓和疾病。現在每天仍有約 1 200 人死亡——每 6 個月無聲無息地奪去的生命，等於在前年那場海嘯中死亡的人數。儘管這些統計數字嚴酷無情，但 2005 年為該國呼籲的 2.12 億美元人道主義援助，到位率只有 51％。

154. 我們在達爾富爾再清楚不過地看到，援助代替不了政治解決方案，也不能繼續成為政治上無所作為的藉口。要消除世界上無窮無盡的人類痛苦，就必須對危機標本兼治。

前進道路：人道主義挑戰

155. 我們在加強全球人道主義體系方面已取得重大進展。但我們必須將注意力更加集中於保護平民和建立安全的避難渠道。數以千計的婦女照例被人強姦和侵犯，手無寸鐵的平民繼續慘遭殺戮。我們需要及早調停衝突，擴大人道主義工作人員的准入。最重要的是，我們需要訓練有素、資金充足、在保護平民方面獲得強有力授權的維和人員。

156. 供資不公平的問題經常發生，始終未能解決；一些危機受到忽視，所得資金僅占所需資金的 20％。我們還必須加速提供人道主義資金，以便資金能夠在可以產生最大效益的緊要關頭及時到位。目前，聯合國為緊急情況發出的「火速呼籲」，在危機發生後最關鍵的頭一個月，平均只獲得 16％的資金。

157.人道主義危機嚴重禍及兒童，他們面臨暴力、剝削、虐待和被作戰部隊征募的嚴重危險。每年有幾十萬兒童死於營養不良、飢餓和可預防的疾病。

158. 過去十年的受災人數比 1970 年代多 3 倍。隨着氣候變化，我們必須依靠機構間預警和應急規劃工作，加強減災和備災措施。

159. 改革和加強全球人道主義體系的必要性從未像現在這樣明顯。我們要共同努力，依靠全世界的慷慨、力量和關注，應對當今最緊迫的人道主義挑戰。千年發展目標對於如何應對某些挑戰提出了共同願景。對於我們這一代人，最值得追求的目標，最重要的抱負，莫過於此。讓我們抓住機遇。多少人的生命靠它維繫。

第一章 導言