全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會負責人就外國國家豁免法答記者問

全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會負責人就外國國家豁免法答記者問
全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會負責人答記者問
2023年9月1日於人民大會堂

本作品收錄於《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報/2023年/第六號》

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全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會負責人就外國國家豁免法答記者問

9月1日上午，十四屆全國人大常委會第五次會議表決通過了《中華人民共和國外國國家豁免法》。就外國國家豁免制度的基本含義和制定這部法律的意義、特點、主要內容等問題，全國人大常委會法工委負責人回答了記者提問。

問：請介紹一下什麼是外國國家豁免制度。

答：外國國家豁免法是涉及國家對外關係和司法制度的重要法律。外國國家豁免制度是指對涉及外國國家及其財產的民事案件，基於一定原則所確定的法院不予管轄或者在特定情形下予以管轄的專門制度安排。一般情況下，屬地管轄是一國法院行使管轄權的基本原則；同時，輔之以其他一些必要的管轄原則。在20世紀50年代以前，對涉及外國國家及其財產的民事案件，各國基於國家主權平等、「平等者之間無管轄權」的理念，普遍採取絕對豁免原則，即不論外國國家從事活動或者行為的性質如何，一國法院都不予管轄。20世紀50年代以後，由於國家越來越多地以民商事主體身份參與國際經濟活動，為了保護本國公民和法人的利益，一些國家逐漸轉向實行限制豁免原則。所謂限制豁免原則，就是根據國家行為的性質，將外國國家行為區分為「主權行為」和「非主權行為」，相應地將外國國家財產區分為「主權財產」和「商業財產」，據此明確對外國國家的主權行為和主權財產給予管轄豁免，對非主權行為和國家商業財產不再給予管轄豁免。

目前，世界上許多國家通過締結國際條約、制定國內法律等方式實行限制豁免原則和制度，還有些國家通過司法實踐確立了限制豁免原則。1972年國家豁免歐洲公約和2004年聯合國國家及其財產管轄豁免公約，均明確規定了限制豁免制度。

問：我國為什麼要制定外國國家豁免法，這部法律有哪些重要意義？

答：黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持全面依法治國，對統籌推進國內法治和涉外法治、加強涉外領域立法、完善涉外法律體系作出一系列重大決策部署，推進一系列重大工作。近年來，全國人大及其常委會深入貫徹落實習近平總書記重要指示精神和黨中央決策部署，加快涉外領域立法步伐，相繼制定、修改了一批重要的涉外法律和法律中的涉外規定。十四屆全國人大常委會第五次會議通過的外國國家豁免法，是我國加強涉外領域立法的一個重要成果。

制定外國國家豁免法，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹習近平外交思想、習近平法治思想，適應我國對外交往不斷擴大的新形勢新變化，確立我國的外國國家豁免制度，對我國國家豁免政策進行必要調整，明確我國的外國國家豁免政策由絕對豁免轉向限制豁免，這對於統籌推進國內法治和涉外法治、促進對外開放、依法維護權益、穩定行為預期等具有重要意義。一是有利於維護我國公民和法人合法權益，助力高水平對外開放；二是有利於貫徹國家主權平等原則，維護我國主權、安全、發展利益；三是有利於填補法律制度空白，加快完善我國涉外法律體系；四是有利於發揮司法審判在涉外領域的職能作用，提升涉外司法效能。

問：請介紹一下外國國家豁免法的立法過程和主要內容。

答：根據全國人大常委會有關立法工作計劃，外交部會同有關部門起草了外國國家豁免法草案，由國務院提請全國人大常委會審議。2022年12月，十三屆全國人大常委會第三十八次會議對外國國家豁免法草案進行了初次審議。之後，按照立法程序，全國人大常委會法制工作委員會將草案印發中央有關部門、部分省（區、市）和高等院校、法學研究機構等徵求意見；在中國人大網全文公布草案，徵求社會公眾意見。全國人大憲法和法律委員會、外事委員會、常委會法工委先後召開座談會和論證會，聽取中央有關部門和專家學者的意見，並進行調研。各方面普遍贊成制定外國國家豁免法，認為草案堅持以習近平外交思想、習近平法治思想為指導，適應我國對外交往不斷擴大的新形勢新變化，確立我國的外國國家豁免制度，適時對我國國家豁免政策進行調整，就我國法院對外國國家及其財產民事案件的管轄等司法程序作出較為明確的規定，對於統籌推進國內法治和涉外法治，完善涉外法治體系，服務高水平對外開放和「一帶一路」建設，保障我國公民和法人合法權益，維護國家主權、安全、發展利益，具有重要意義；草案總體成熟可行，建議作進一步修改完善後及早出台。

十四屆全國人大常委會依法履職以來，高度重視涉外立法工作。全國人大常委會2023年度立法工作計劃將外國國家豁免法列入繼續審議的法律項目。2023年6月28日，十四屆全國人大常委會第三次會議表決通過了《中華人民共和國對外關係法》，其中規定：「中華人民共和國依據有關法律和締結或者參加的條約和協定，給予外國國家及其財產豁免。」2023年7月26日，全國人大憲法和法律委員會召開會議，根據審議意見和各方面的意見，對草案進行了統一審議，並對草案作了修改完善。十四屆全國人大常委會第五次會議審議了外國國家豁免法草案二次審議稿並作了進一步修改完善；9月1日，會議經表決通過了《中華人民共和國外國國家豁免法》；國家主席習近平簽署主席令，公布該法律，自2024年1月1日起施行。

外國國家豁免法立足我國國情和現實需要，參考借鑑有關國際條約和國際通行做法，明確我國外國國家豁免的原則和規則，確定豁免例外情形和相關程序。本法共23條，主要規定了以下內容：

一是確立國家豁免的一般原則。外國國家豁免法第三條規定，外國國家及其財產在中華人民共和國的法院享有管轄豁免，本法另有規定的除外。也就是說，我國法院原則上不對外國國家及其財產行使管轄權，但符合本法規定情形的，我國法院可以行使管轄權。同時，根據第十三條、第十四條規定，外國國家的財產在我國法院享有司法強制措施豁免；除法律規定的情形外，我國法院不得對外國國家財產採取司法強制措施。

二是確定我國法院可以對外國國家及其財產行使管轄權的情形。外國國家豁免法第四條至第十二條對中華人民共和國的法院可以對外國國家及其財產行使管轄權的範圍作出明確規定，包括外國國家明示就特定事項或者案件接受管轄、進行商業活動引起的訴訟、因勞動或者勞務合同履行引起的訴訟、有關侵權行為引起的賠償訴訟以及仲裁相關事項等；同時，第十四條對我國法院可以採取相關司法強制措施的情形作出明確規定。總的看，外國國家豁免法關於我國法院可以對外國國家及其財產行使管轄權情形的規定是較為嚴格的、特定的，與有關國際條約和國際通行做法總體上保持一致。

三是規定適用於外國國家豁免案件的特殊訴訟程序。考慮到外國國家作為民事案件當事人的特殊性，外國國家豁免法第十七條和第十八條對外國國家豁免案件中的有關文書送達、缺席判決等程序作出專門規定。關於涉及外國國家及其財產的民事案件的審判和執行程序，外國國家豁免法沒有規定的，適用中華人民共和國的民事訴訟法律以及其他相關法律的規定。

四是明確外交部在外國國家豁免案件中的重要作用。外國國家豁免法第十九條中規定，中華人民共和國外交部就案件中相關國家是否構成外國主權國家、外交照會送達等有關國家行為的事實問題出具的證明文件，我國法院應當採信；同時，法律還規定，外交部對於其他涉及外交事務等重大國家利益的問題，可以向法院出具意見。這些規定有利於保證和發揮國家外交主管部門在涉及外國國家案件審理中的重要作用。

五是明確外國國家豁免制度與其他相關特權與豁免制度的關係。外國國家豁免法第二十條規定，本法規定不影響外國的外交代表機構、領事機構、特別使團、有關代表團及相關人員享有的特權與豁免，也不影響外國國家元首、政府首腦、外交部長及其他具有同等身份的官員根據我國法律、我國締結或者參加的國際條約以及國際習慣享有的特權與豁免。本條明確將「國際習慣」列為有關人員享有特權與豁免的法定依據之一，這在我國法律制度體系中是第一次規定「國際習慣」。

問：外國國家豁免法的主要特點是什麼？

答：外國國家豁免法作為一部專門的涉外法律，其原則和規則既立足國內法治，又涉及國際法和外交實踐。從法律制度上看，主要有以下特點：

第一，外國國家豁免法是一部貫徹實施憲法規定、體現國際法基本原則的法律。國家主權平等是我國憲法規定的和平共處五項原則的重要內容，也是國際法的基本原則。堅持國家主權平等原則，是確立我國外國國家豁免制度的重要基礎。例如，在第一條立法目的中明確「保護當事人合法權益，維護國家主權平等，促進對外友好交往」，在第三條和第十三條中規定國家豁免一般原則，立法明確維護國家主權平等，在有關條款中根據國際通行做法明確國家豁免的特定例外情形，這些都有利於平等保護當事人的合法權益。我國的外國國家豁免制度以維護國家主權平等為原則，這與個別國家恣意擴大管轄、搞所謂「長臂管轄」有本質區別。

第二，外國國家豁免法是一部規定我國法院管轄涉及外國國家及其財產的訴訟程序法律。外國國家豁免法主要規定對涉及外國國家及其財產民事案件的司法管轄問題，同時對法院有關文書送達、缺席判決等訴訟程序作出特別規定。從這部法律的主要內容看，既涉及我國法院對外國國家及其財產「能不能管」「要不要管」的問題，也對涉及外國國家及其財產的民事訴訟程序即「怎麼管」的問題作出特別規定，這就為我國法院妥善處理有關民事案件提供了原則遵循和規則指引。

第三，外國國家豁免法是一部具有司法和外交雙重屬性的法律。外國國家豁免不僅是一個司法管轄問題，還涉及國家外交事務和外交政策，對國家間關係可能帶來某種重要影響。是否給予外國國家及其財產豁免以及給予什麼樣的豁免，屬於司法問題，同時也屬於一個國家對外政策的重要內容。外國國家豁免法在堅持外國國家豁免一般原則的基礎上，着重明確在哪些特定情形下我國法院可以管轄以外國國家為被告或者涉及外國國家及其財產的民事案件。為保證在有關案件中準確把握國家的外交政策，第十九條對我國外交主管部門在涉及外國國家案件審理中發揮的重要作用作出具體規定。這些規定有利於維護國家利益，也體現和反映出外國國家豁免制度具有司法和外交雙重屬性的制度特點。

問：外國國家豁免法規定國家豁免對等原則，是如何考慮的？

答：外國國家豁免法第二十一條規定，外國給予中華人民共和國國家及其財產的豁免待遇低於本法規定的，中華人民共和國實行對等原則。對等原則是國際法和國際關係中的一項重要原則，即國家間在某一方面相互給予平等或者非歧視的待遇，目的是體現和實現國與國之間相互尊重、平等互利。外國國家豁免法列舉了我國法院可以管轄涉及外國國家及其財產民事案件的具體情形，符合有關國際條約和國際通行做法。但是，如果一旦遇有外國國家剝奪、限制或者降低給予我國的豁免待遇，我國則有權按照對等原則採取必要的措施加以反制和對沖，如相應調整對涉及該國國家及其財產民事案件的管轄等，以維護我國的主權、安全、發展利益。

問：如何理解外國國家豁免法與民事訴訟法等法律的相互關係？

答：外國國家豁免法主要解決對涉及外國國家及其財產民事案件的司法管轄問題，同時對法院有關文書送達、缺席判決等訴訟程序作出特別規定，為法院審理涉及外國國家及其財產民事案件提供了較為明確的程序法依據。民事訴訟法是規範民事訴訟制度的基本法律，是民事訴訟領域的「一般法」，它對民事案件的管轄、審判、執行等作出全面規定。外國國家豁免法的內容具有特定性，是對以外國國家為訴訟當事人的民事案件作出的特別規定，是民事訴訟領域的「特別法」。就法理而言，有特別法規定的，先適用特別法的規定；特別法未盡事項，適用一般法的規定。外國國家豁免法內容相對單一、指向特定，法院具體審理涉及外國國家的民事案件時，很多程序和問題需要適用民事訴訟法的規定。因此，外國國家豁免法第十六條規定，對於外國國家及其財產民事案件的審判和執行程序，本法沒有規定的，適用中華人民共和國的民事訴訟法律以及其他相關法律的規定。十四屆全國人大常委會第五次會議在通過外國國家豁免法的同時，對我國民事訴訟法第四編等內容作出重要修改，其中增加規定：「涉及外國國家的民事訴訟，適用中華人民共和國有關外國國家豁免的法律規定；有關法律沒有規定的，適用本法。」

問：外國國家豁免法確立的外國國家豁免原則和規則是否適用於香港、澳門兩個特別行政區？

答：根據《中華人民共和國香港特別行政區基本法》和《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》，中央人民政府負責管理與香港特別行政區、澳門特別行政區有關的外交事務。根據2011年8月全國人大常委會關於香港特別行政區基本法第十三條第一款和第十九條的解釋，國家豁免規則或政策屬於國家對外事務中的外交事務範疇，香港特別行政區有責任適用或實施中央人民政府決定採取的國家豁免規則或政策，不得偏離上述規則或政策，也不得採取與上述規則或政策不同的規則或政策。

十四屆全國人大常委會第五次會議通過的外國國家豁免法，確立了我國的外國國家豁免制度，包括原則、規則和相關機制，體現了中央人民政府決定採取的國家豁免規則和政策。外國國家豁免法施行後，根據香港基本法、澳門基本法和全國人大常委會有關解釋，香港特別行政區、澳門特別行政區應當隨中央人民政府轉向外國國家豁免法所體現的國家豁免規則和政策。